流動的中國充滿了繁榮發(fā)展的活力。改革開放四十多年使中國社會發(fā)生了巨大變化，城鄉(xiāng)之間出現(xiàn)大規(guī)模人口流動，社會經(jīng)歷著多元化、多組織的深刻轉(zhuǎn)型。然而，城市還不是“有機(jī)”的城市，城市建成后怎么管理，在現(xiàn)代社會流動性增大、組織多元化、行動主體分化趨勢更加突顯的情況下，城市如何形成既保持活力又穩(wěn)定有序的良性秩序，仍是實(shí)踐上和理論上正在探索的問題。其中，如何把黨的十九大提出的“打造共建共治共享的社會治理格局”落到實(shí)處，更需要進(jìn)一步探索和思考。

隨著城市化進(jìn)程的延續(xù)，城市成為主要的人口聚集地。原有的社會調(diào)節(jié)機(jī)制遭遇解體，農(nóng)村群體在城市不能再依賴鄉(xiāng)土中國的規(guī)則行事，城市里人與人之間的關(guān)系變得既脆弱又短暫，社會轉(zhuǎn)型和變化使得人們渴望自由，但又逃避自由，從而在心理上產(chǎn)生不適應(yīng)感，社會多元主體間的利益紛爭也逐漸加劇。過去，我們通常把城市建設(shè)等同于城市治理，因此更注重城市的經(jīng)濟(jì)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。然而，改革開放四十年的實(shí)踐充分證明，城市建設(shè)與城市治理是齊頭并進(jìn)的兩個不同的問題。相比較之下，城市治理更是個大問題，甚至是影響中國社會穩(wěn)定以及“兩個一百年”奮斗目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重大問題。因此，新時代的城市化應(yīng)該避免走老路，新發(fā)展理念不能僅僅停留在經(jīng)濟(jì)和技術(shù)層面，不能等城市建起來后再考慮治理的問題，而是要同步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會治理。在這樣的背景下，“打造共建共治共享的社會治理格局”更具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和價值。黨的十九大報(bào)告還提出，“推動社會治理重心向基層下移”，這說明基層成為落實(shí)“三共”治理格局的重點(diǎn)場域，如何增強(qiáng)政府、社會、居民之間的粘合度主要靠基層治理創(chuàng)新。

觀察基層治理視野存在“三多三少”偏差

首先，現(xiàn)實(shí)視野多，歷史視野少。多數(shù)研究從社區(qū)變化的現(xiàn)狀思考基層治理，缺乏對于縱向歷史視野的洞察。如果從大歷史轉(zhuǎn)型的背景來看當(dāng)前的基層治理現(xiàn)象，會發(fā)現(xiàn)它反映的是傳統(tǒng)中國向現(xiàn)代中國轉(zhuǎn)型過程中產(chǎn)生的一體化危機(jī)問題，是“傳統(tǒng)—現(xiàn)代—流動的現(xiàn)代”的變化過程。只關(guān)注現(xiàn)實(shí)視野，容易把基層治理看作是特定空間的治理問題；而在歷史視野中探尋，基層治理就是一個開放性社會中多元主體的一體化問題。

其次，對標(biāo)思維多，扎根思維少。對標(biāo)思維體現(xiàn)在兩個方面，一是理論建構(gòu)中對標(biāo)西方治理理論，二是實(shí)踐探索中對標(biāo)改革樣板或推行所謂的“標(biāo)準(zhǔn)化”?；鶎又卫硎且粋€具體的實(shí)踐過程，好的做法值得參考，但各地區(qū)情況不同，還是要立足本地發(fā)展實(shí)際。理論建構(gòu)也一樣，不能僅停留在對于西方理論的反思批判上，還需反觀中國地方性知識、產(chǎn)生扎根于中國情景（而不是比較視野中的中國情景）的基層治理理論。

最后，割裂思維多，聯(lián)動思維少。當(dāng)前關(guān)于城市基層治理的研究很少關(guān)注鄉(xiāng)村，關(guān)于鄉(xiāng)村的研究也很不重視基層治理。然而，中國近幾十年所經(jīng)歷的最重要的變遷與轉(zhuǎn)型是從農(nóng)村到城市的轉(zhuǎn)變。中國的城市既有自己發(fā)展和管理的問題，也有城鄉(xiāng)流動產(chǎn)生的新現(xiàn)實(shí)，它與鄉(xiāng)村存在強(qiáng)烈的內(nèi)在關(guān)系。中國的城市不僅僅是容納了59.58%（國家統(tǒng)計(jì)局2018年數(shù)據(jù)）的全國大陸總?cè)丝冢蚁喈?dāng)多農(nóng)村家庭都有家庭成員生活在城市，他們與城市有著千絲萬縷的聯(lián)系，且受著城市的影響；同時，這些農(nóng)村群體的價值觀也在持續(xù)影響著城市觀念。流動性使得割裂的地域性治理的局限性越來越凸顯，因此要從流動的鄉(xiāng)土性這一視角重新認(rèn)識中國的城市。

只有警惕并克服這些觀察視野的偏差，才有可能做好新時代的基層治理工作，才有助于“三共”治理格局在基層落地。打造“三共”治理格局最主要的問題是界定多元主體的邊界，而且是界定多重邊界，其中既包括空間意義上的邊界，也包括主體意義上的邊界，還有功能以及結(jié)構(gòu)意義上的邊界等。同時，邊界界定不是簡單的權(quán)責(zé)義務(wù)的技術(shù)性劃分，而是需要建立在一定的基本共識的基礎(chǔ)上，因?yàn)?ldquo;三共”治理格局下多元主體邊界劃分的目的不是“分”，而是促進(jìn)合作共治。那么，有哪些基本共識需要達(dá)成呢？

明確什么是基層

“基層”主要指地理空間，或泛指縣、區(qū)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道等，或狹義地指社區(qū)。然而，從地理空間理解基層卻導(dǎo)致了明顯的現(xiàn)實(shí)困境。比如，看似公平均等的基層社區(qū)資源配置正在形成新的“基層不公平”現(xiàn)象：有些社區(qū)依然資源短缺，而另一些社區(qū)卻因?yàn)橘Y源閑置而容易產(chǎn)生資源浪費(fèi)現(xiàn)象，因?yàn)橘Y源是按照社區(qū)進(jìn)行配置的。如前所述，基層治理的重點(diǎn)是要解決一個開放性社會中多元主體一體化的問題，推動社會治理重心向基層下移不是簡單地向社區(qū)空間下移，而是向能承擔(dān)得起多元主體一體化功能的“基層單元”下移。這個單元不應(yīng)以街道或社區(qū)等地理空間來界定，而應(yīng)在人的“聚合意義”上進(jìn)行界定，即它可能落在某個或某幾個特定的地理空間上，也可能落在超越地理空間的組織化單元格上。總之，多元分化的城市社會的基層不是一個固定的內(nèi)部空間概念，而是開放的、跨空間的、跨組織的。

明確還權(quán)、讓權(quán)還是賦權(quán)

當(dāng)前理論和實(shí)踐中都流行還權(quán)、讓權(quán)與賦權(quán)的說法。其實(shí)，這不是還權(quán)與讓權(quán)的問題，而是一個相互適應(yīng)的問題。在城市中，無論是社會還是政府都要學(xué)會適應(yīng)新的角色變化。“還權(quán)與讓權(quán)”，并不利于實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，單純強(qiáng)調(diào)還權(quán)與讓權(quán)給社會主體，容易出現(xiàn)兩種極端狀態(tài)：一是“恐懼獨(dú)立自主”，認(rèn)為沒有了政府的資源支持，自己很難做事，這種認(rèn)知狀況在社會組織領(lǐng)域具有一定程度的普遍性和代表性；二是“破壞傾向”，認(rèn)為獨(dú)立自主意味著可以脫離政府的所有規(guī)制，從而一再試探政府規(guī)制的底線。很顯然，這兩種狀態(tài)都不利于社會的健康發(fā)展。賦權(quán)看似更為合理，但它體現(xiàn)的是被賦權(quán)主體的主體性缺失，仍然是對變化的開放性社會的不恰當(dāng)理解。

因此，多元主體之間的動態(tài)相互適應(yīng)更有利于秩序社會的形成。政府與社會各主體都要明白，社會發(fā)展到目前階段除了通過暴力之外誰也控制不了誰，誰也不能完全脫離誰，只有彼此相互適應(yīng)才能更好地發(fā)展。以“動態(tài)相互適應(yīng)”的思維來看，基層就是一個多元行動者如國家、各系統(tǒng)、組織、人際網(wǎng)絡(luò)和個人構(gòu)成的互相連通、又有變化與沖突的信息交換系統(tǒng)。國家的意圖和政策通過各系統(tǒng)傳遞并釋放影響力，基層組織與空間以及個人接收訊息后轉(zhuǎn)化為認(rèn)知效果和行為效果，有時候也會帶上情感效果，這些反應(yīng)又會通過組織和各系統(tǒng)反饋到國家層面。在這種情況下，基層治理成為連接國家治理和社會治理的有效界面，而治理最重要的是信息交換和對信息的理解和共識，其次才是具體的手段和方式方法。

明確差異性與共同性哪個更重要

這是從單一社會轉(zhuǎn)變到多元社會后一直困擾基層治理的問題。對多樣性成為常態(tài)的社會來講，對差異性的把握更為關(guān)鍵。一是因?yàn)樾袆拥淖儺愅ǔ２皇勤呁c(diǎn)造成的，而是差異點(diǎn)造成的；二是因?yàn)槎嘣⒉町愋缘默F(xiàn)實(shí)中共同性測量的數(shù)值通常不會很高，只要不是沖突性的差異都是可以多元共存的。多元化和多樣性社會的內(nèi)在粘連機(jī)制形成的基礎(chǔ)不是通過相似性達(dá)成的，而是通過差異性共存來實(shí)現(xiàn)的。多個相互獨(dú)立的行動主體相互承認(rèn)彼此的主體性，通過某種方式達(dá)成包容和合作，是一種內(nèi)在有機(jī)、而非外力控制的互動過程，具有穩(wěn)定性和自我調(diào)節(jié)能力。在多元權(quán)力解構(gòu)和重構(gòu)的過程中，要注意避免“合成謬誤”（對個體是好的，但從全社會來看未必好）。因此，在基層治理實(shí)踐中要善于發(fā)現(xiàn)并特別關(guān)注哪些差異性是“關(guān)鍵的”，學(xué)習(xí)從差異性中甄別哪些是可以共存的、哪些是對立的，而不是簡單地把差異性拒之門外。這是當(dāng)前城市基層治理的基本修煉，政府、社會和居民都要學(xué)會與差別共處。

明確什么是公共性

公共性不等同于共同性。地方政府以提高公眾參與為目標(biāo)，投入大量人力、物力和財(cái)力，尤其是社區(qū)層面，經(jīng)常想盡一切辦法動員居民參與。但事實(shí)證明，公眾除了會對最直接關(guān)系自己切身利益的事行動之外，對公共事務(wù)參與的積極性并不高，這就是公共性缺乏。社會越分化，需要協(xié)調(diào)的公共問題就越多，解決公共性問題的任務(wù)就越突出。對多群體多組織多層級表現(xiàn)出的公共性進(jìn)行管理，是政府與其他多元主體共同面臨的時代課題。那么，什么是公共性？各種不同的解釋已經(jīng)存在。筆者的理解是，公共性是公與私兩個極端結(jié)合過程的彰顯。公共領(lǐng)域其實(shí)是各種極端私利的匯聚場，基層治理中的公共性更是由各種具有私利的他者匯聚在一起而形成的。具體來講，公共性體現(xiàn)為三個層面的含義：一是共建共治共享；二是關(guān)切大多數(shù)人；三是對自己的行為負(fù)責(zé)，利人利己。因此，多元主體需要處理好兩個層面的問題：一是自身行為，二是由他者構(gòu)成的公共。

隨著時代的變遷，城市從相對統(tǒng)一的社會發(fā)展到多組織、流動性加劇、主體多元分化的社會，三種轉(zhuǎn)型同時發(fā)生且勢不可擋：城市政府組織自身的轉(zhuǎn)型，政府與其他組織關(guān)系的轉(zhuǎn)型，政府之外的各類組織彼此之間關(guān)系的轉(zhuǎn)型。這三種轉(zhuǎn)型彼此相關(guān)，但不可替代。打造“三共”治理格局是對這三種轉(zhuǎn)型性質(zhì)的深刻認(rèn)識，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，從而使政府能夠在開放式、互動性、自我管理之上體現(xiàn)權(quán)威，其實(shí)就是舊問題遇到了新現(xiàn)實(shí)。

從一個以政府為主導(dǎo)的整體性社會轉(zhuǎn)型到一個分散、多元化的社會，多元主體的目標(biāo)訴求差異很大，黨和政府需要掌握多元主體共同譜就的這一變奏曲的“主旋律”。新現(xiàn)實(shí)下，秩序和團(tuán)結(jié)是通過差異性的共生共存來表達(dá)的。秉承生活的歷史和個體經(jīng)驗(yàn)的歷史來思考基層治理中的多元主體，重視人民生活經(jīng)驗(yàn)和體驗(yàn)的反饋與沉淀，形成內(nèi)部的有機(jī)連接，會比任何理性設(shè)計(jì)的邊界界定更為有效和持久。

【本文作者為深圳大學(xué)管理學(xué)院公共管理系教授；本文系國家社科基金一般項(xiàng)目（14BZZ032）、國家社科基金重大項(xiàng)目（18ZDA108）的階段性成果】

責(zé)編：楊 陽 / 羅 婷（見習(xí)）