習近平總書記在黨的十九大報告中提出,“制定國家監(jiān)察法,依法賦予監(jiān)察委員會職責權(quán)限和調(diào)查手段”。2018年3月,《中華人民共和國監(jiān)察法》頒布實行,賦予監(jiān)察機關(guān)向監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議的法定職責。
監(jiān)察建議,是指監(jiān)察機關(guān)在對職務(wù)違法犯罪案件調(diào)查、審理之后,因職權(quán)所限而無權(quán)直接作出監(jiān)察決定或者建議有關(guān)部門處理更加合適情況下,針對監(jiān)察對象所在單位廉政建設(shè)和履行職責存在的問題等,向有關(guān)單位和人員就其職責范圍內(nèi)的事項提出的處置方式。
一、監(jiān)察建議是黨增強抵御風險和拒腐防變能力的監(jiān)督利器
習近平總書記指出,各級黨委要在思想認識、方法措施上跟上全面從嚴治黨戰(zhàn)略部署,把紀律挺在前面,發(fā)現(xiàn)問題就要提提領(lǐng)子、扯扯袖子,使紅紅臉、出出汗成為常態(tài)。
從中央到地方的各級監(jiān)察委員會及其派駐或派出的監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員,向監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議。作為一種監(jiān)督手段,監(jiān)察建議能夠指導和幫助監(jiān)察對象所在單位查找不足,改進工作,加強警示教育、健全監(jiān)督機制,進行廉潔“體檢”;督促案發(fā)單位整改問題,開展專項剖析活動;通過案件倒查,找出發(fā)案共性規(guī)律,明確癥結(jié)所在,以案明紀、釋法,以案促教、促改、促管,完善制度和強化管理,杜絕類似情況再次發(fā)生。
監(jiān)察建議有助于預(yù)防違法犯罪行為的發(fā)生,起到預(yù)警提醒的作用。在提出方式上,監(jiān)察建議既可以是針對個案提出,也可以針對某一類型的案件提出。在提出時間上,監(jiān)察建議既可以是發(fā)案后的事后提出,也可以是在監(jiān)督過程中預(yù)防性地事先提出。針對腐敗多發(fā)易發(fā)的重大工程、關(guān)鍵崗位和重點領(lǐng)域,加強源頭治理,以治未病的理念,對萌芽狀態(tài)和初始階段的問題防微杜漸,不護犢子,堅持抓早抓小抓具體,及時發(fā)現(xiàn)并糾正苗頭性、傾向性問題,防止小問題演化成大錯誤。
監(jiān)察建議的提出,要根據(jù)典型案件相關(guān)情況,對查辦案件進行深入剖析,針對暴露的問題,分析深層次原因,提出意見和建議,要求相關(guān)單位查找和堵塞漏洞,總結(jié)教訓,并督促整改落實。督促發(fā)案系統(tǒng)或單位建立健全相關(guān)規(guī)章制度,以實現(xiàn)查處一批案件、完善一批制度、堵塞一批漏洞、警醒一批干部、鑄廉一個領(lǐng)域的的監(jiān)察效果,解決更大范圍和制度層面的問題。通過加強源頭治理,凈化政治生態(tài),實現(xiàn)強化扎牢不能腐的籠子、不敢腐的震懾、增強不想腐的自覺,規(guī)范權(quán)力運行,發(fā)揮監(jiān)察案件的治本功能。
二、監(jiān)察建議的使用要規(guī)范權(quán)威,做到不缺位、不越位、不錯位
監(jiān)察建議權(quán)是監(jiān)察機關(guān)一項重要的職責,也是強化監(jiān)察職責的重要手段。監(jiān)察建議以問題為導向,監(jiān)察機關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果,對監(jiān)察對象所在單位廉政建設(shè)和履行職責存在的問題等提出監(jiān)察建議。但是,對于職能部門的常規(guī)工作,監(jiān)察機關(guān)不能“代勞”。監(jiān)察機關(guān)也要自律,擺正自己的位置。
根據(jù)2018年4月中央紀委國家監(jiān)委印發(fā)的《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》,對基層群眾性自治組織、國有企業(yè)等單位中從事管理的人員,或者未列入國家機關(guān)人員編制的受國家機關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員、其他依法履行公職的人員,監(jiān)察機關(guān)可以依法向有關(guān)機關(guān)、單位提出下列監(jiān)察建議:取消當選資格或者擔任相應(yīng)職務(wù)資格;調(diào)離崗位、降職、免職、罷免。對這些人員進行組織處理的措施,可以單獨使用,也可以合并使用。
對需要向監(jiān)察對象提出監(jiān)察建議的,要突出針對性與可操作性,嚴格按照審批程序辦理。由承辦部門起草、分管領(lǐng)導審核、負責人審簽后,印發(fā)相關(guān)單位,并抄送有關(guān)單位主管部門。從形式上要規(guī)范格式、統(tǒng)一文號。并且要專門送達、回執(zhí),突出嚴肅性。對問題及整改情況要登記備案,設(shè)立臺帳,通過電話跟進、現(xiàn)場督查等方式進行跟蹤督辦,開展“回頭看”工作。督促監(jiān)察對象明確責任目標,細化整改措施,限期整改。監(jiān)察機關(guān)對落實監(jiān)察建議的效果進行評估。
監(jiān)察建議并不是可有可無,尤其是基層監(jiān)察機關(guān)更應(yīng)提高認識,善于運用這一反腐手段,適時制發(fā)監(jiān)察建議,以小切口做出大文章。
三、監(jiān)察建議是具有法律效力的監(jiān)督方式
監(jiān)察建議不同于司法建議和檢察建議。司法建議和檢察建議是法律手段,監(jiān)察建議是政治手段,剛性更強,具有法律效力。監(jiān)察建議也不同于一般的工作建議,監(jiān)察建議的相對人無正當理由應(yīng)當采納,必須履行監(jiān)察建議要求其履行的義務(wù),否則要承擔相應(yīng)的法律責任。并且采取“雙罰制”,同時追究單位責任和個人責任。被監(jiān)察對象所在單位拒不采納監(jiān)察建議的,應(yīng)當追究所在單位及有關(guān)人員的法律責任,由其主管部門、上級機關(guān)責令改正,對單位要給予通報批評。對負有責任的領(lǐng)導人員和直接責任人員也要依法給予處理,根據(jù)情節(jié),依法給予政務(wù)處分、問責等處理。
監(jiān)察建議不是命令,不同于監(jiān)察決定。監(jiān)察決定具有既定執(zhí)行力,負有執(zhí)行責任的機關(guān)、單位必須堅決執(zhí)行。即使有不同意見,可以依法進行申訴,而不能拒絕執(zhí)行。而對監(jiān)察建議,允許監(jiān)察對象對有關(guān)問題提出不同的理解和看法。有正當理由的,可以向監(jiān)察機關(guān)反映情況或提出申辯,保障監(jiān)察建議執(zhí)行的人性化與公信力。
監(jiān)察建議不是一發(fā)了之、點到為止。相關(guān)單位收到監(jiān)察建議書后,應(yīng)依照監(jiān)察建議所提出的要求,認真反思,自查自糾,不當“看客”和“說客”,不能點個卯、表個態(tài)就完事,要自己的問題自己“買單”。監(jiān)察對象及其所在單位應(yīng)當制定并實施整改措施,開展專項整治,查找薄弱環(huán)節(jié),提高廉政勤政水平。并將采納監(jiān)察建議的情況及時報告反饋給監(jiān)察機關(guān),維護監(jiān)察建議的嚴肅性和權(quán)威性。
對監(jiān)察對象落實整改不作為、慢作為、亂作為,走過場、打折扣的,應(yīng)嚴肅問責,從而形成案后整改監(jiān)督機制,推進案后整改責任落地生根,實現(xiàn)政治效果、紀法效果與社會效果相統(tǒng)一。
四、不忘初心,牢記使命,以人民為中心推動監(jiān)察建議制度完善
加強監(jiān)察建議制度完善,必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,堅持正確政治方向,堅持服務(wù)黨和國家工作大局。
監(jiān)察建議制度是開展監(jiān)察工作的有力抓手,需要不斷完善,與時俱進。監(jiān)察建議有關(guān)內(nèi)容在《監(jiān)察法》中僅有四個條款,需要有關(guān)部門進一步細化。監(jiān)察機關(guān)在實踐中可以探索制定專門的工作規(guī)則,確保監(jiān)察建議使用的專業(yè)化、規(guī)范化與精準化。2018年8月出臺的《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》就規(guī)定,特約監(jiān)察員履行的職責之一是,對監(jiān)察機關(guān)提出監(jiān)察建議等提供咨詢意見。通過引入專家點評,促進共識。
2019年1月發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》在原試行規(guī)則基礎(chǔ)上新增規(guī)定,紀檢監(jiān)察機關(guān)對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的突出問題,應(yīng)當向有關(guān)黨組織或者單位提出紀律檢查建議或者監(jiān)察建議,通過督促召開專題民主生活會、組織開展專項檢查等方式,督查督辦,推動整改。監(jiān)察建議實施細則也有地方版?!短旖蚴屑o委監(jiān)委關(guān)于加強和規(guī)范紀檢監(jiān)察建議工作的實施意見》《海南省紀委監(jiān)委機關(guān)開展紀檢監(jiān)察建議工作暫行辦法》等規(guī)范性文件先后印發(fā),進一步規(guī)范開展紀檢監(jiān)察建議工作。
關(guān)于監(jiān)察建議的公開范圍,除了在監(jiān)察對象所在單位公開并抄送其主管單位外,對于不涉及保密事項的具有典型意義的監(jiān)察建議,可以逐步向社會公開,進一步加強社會監(jiān)督,同時也是對存在類似廉政風險單位的警示。
對于監(jiān)察建議的制度完善,監(jiān)察機關(guān)與監(jiān)察對象都要始終堅持以人民為中心,本著為人民謀幸福、為民族謀復興的宗旨,不忘初心,永葆黨的先進性和純潔性,為實現(xiàn)兩個一百年的奮斗目標,繼續(xù)前進。
(作者單位:天津市中國特色社會主義理論體系研究中心天津社會科學院基地)