【核心提要】中國的現(xiàn)代社會保障制度是新中國成立后逐步建立和發(fā)展起來的。70年來，社會保障制度經(jīng)歷了全面而深刻的制度變革，實現(xiàn)了從部分覆蓋走向全民福祉的發(fā)展目標(biāo)，不僅反映了中國人民民生福利的持續(xù)改善與社會權(quán)益的持續(xù)擴大，更折射了中國經(jīng)濟社會的整體變革與發(fā)展進步，在中華人民共和國史上譜寫了濃墨重彩的篇章。
新中國社會保障的主要成就
新中國社會保障制度的建立，始于1949年、1950年中央人民政府針對災(zāi)民與失業(yè)工人所采取的大規(guī)模社會救濟活動，并以1951年《中華人民共和國勞動保險條例》的頒布與實施為主要標(biāo)志，之后，我國不斷建立其他相關(guān)的社會保障制度，再經(jīng)過改革開放以來深刻的制度變革，最終演變成為當(dāng)前造福全體人民的社會保障制度安排?？偨Y(jié)中國社會保障制度的發(fā)展成就，主要可以概括為以下四個方面：
1.實現(xiàn)了從傳統(tǒng)社會保障制度到新型社會保障體系的全面轉(zhuǎn)型
1949年新中國剛成立時，國家“一窮二白”，自然災(zāi)害頻發(fā)，全國受災(zāi)人口數(shù)以千萬計，城鎮(zhèn)失業(yè)工人幾乎占全國在職職工的一半，如何幫助災(zāi)民與失業(yè)工人度過生活危機成為擺在新生的人民政權(quán)面前的緊迫任務(wù)。1949年12月、1950年6月，中央人民政府先后發(fā)布《關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)的指示》《關(guān)于救濟失業(yè)工人的指示》兩個社會保障政策文件，全面展開了大規(guī)模的救濟災(zāi)民與失業(yè)工人行動，不僅迅速化解了災(zāi)民與失業(yè)工人的生存危機，穩(wěn)定了災(zāi)區(qū)和重要城市的社會秩序，而且對鞏固新生的人民政權(quán)、促進新中國的經(jīng)濟社會建設(shè)起到了非常重要的作用。
從1951年制定并實施《中華人民共和國勞動保險條例》開始，黨和政府相繼建立起了一套與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的社會保障制度，包括勞動保險、公費醫(yī)療、社會津貼、城鎮(zhèn)社會福利、農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村“五保”制度等，其顯著特征是國家—單位（或集體）保障制，它與社會主義公有制緊密結(jié)合，雖限于異常薄弱的財力而采取了城鄉(xiāng)有別的方式，但城鎮(zhèn)居民均被社會保障制度所覆蓋，農(nóng)村居民由集體經(jīng)濟支撐建立了互助性質(zhì)的初級保障體系，人民群眾從這套制度中受惠并感受到社會主義制度的優(yōu)越性。
改革開放后，伴隨經(jīng)濟改革的全面推進，以往的社會保障制度也成為改革的重要對象，經(jīng)過不斷探索，能夠適應(yīng)市場經(jīng)濟體制與社會發(fā)展進步要求的新型社會保障體系逐漸建立起來。新的社會保障制度仍然是國家主導(dǎo)，但多方分擔(dān)責(zé)任取代了過去的政府、單位（或集體）的單一責(zé)任主體，繳費型保障替代了過去的免費型保障，社會化保障機制替代了單位（或集體）包辦的封閉式保障機制，多層次保障體系正在替代過去的單一層次保障體系。社會保障制度的全面轉(zhuǎn)型與日益健全，有力地維護了經(jīng)濟改革的順利推進，促進了社會公正，維系著國家發(fā)展與民生質(zhì)量的持續(xù)提升。
2.從主要面向城鎮(zhèn)居民發(fā)展成為全民共享的福利制度
從國際經(jīng)驗來看，發(fā)達(dá)國家普遍實現(xiàn)了社會保障制度全覆蓋，發(fā)展中國家往往只有補缺型的社會救助制度和覆蓋面窄的社會保險制度，因此，覆蓋范圍的大小通常被視為衡量一個國家社會保障制度發(fā)達(dá)程度的核心指標(biāo)。新中國成立以來，最初的社會保障主要是面向災(zāi)民與失業(yè)工人實行救濟政策，20世紀(jì)50年代建成的傳統(tǒng)社會保障制度主要面向城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村居民主要依靠集體內(nèi)部的互助，遇到大的自然災(zāi)害時國家出面給予相應(yīng)救濟。因此，改革開放之前的傳統(tǒng)社會保障制度事實上只覆蓋了全國總?cè)丝诘募s18%。
改革開放以來，伴隨社會保障制度整體轉(zhuǎn)型，特別是近10年來的快速發(fā)展，我國的社會保障制度實現(xiàn)了覆蓋全民的目標(biāo)，已經(jīng)從主要面向城鎮(zhèn)居民提升為全民共享的福利制度。不僅如此，計劃經(jīng)濟時期城鄉(xiāng)分割的格局也已被完全打破，城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、社會救助等基本實現(xiàn)了一體化。截至2018年末，全國參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)為94293萬人，領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇者達(dá)27696萬人，每個老年人均能按月領(lǐng)取數(shù)額不等的養(yǎng)老金；全國參加基本醫(yī)療保險人數(shù)為134459萬人，參保率穩(wěn)定在95%以上，全民醫(yī)保目標(biāo)基本實現(xiàn)；在社會救助方面，全國享受最低生活保障待遇者4526萬人，享受特困人員救助者483萬人，得到臨時救助者1108萬人，接受門診和住院醫(yī)療救助5361萬人次，實現(xiàn)了應(yīng)救盡救；養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人福利、兒童福利事業(yè)也在全面發(fā)展。
中國是一個發(fā)展中國家，但社會保障的覆蓋面已接近發(fā)達(dá)國家的水平。作為一個世界人口大國，中國社會保障的這一成就，將全球社會保障覆蓋率從50%提升到了60%以上，為當(dāng)今世界的社會保障發(fā)展做出了重大的貢獻(xiàn)，得到了國際社會的高度認(rèn)可，國際社會保障協(xié)會于2016年將“社會保障杰出貢獻(xiàn)獎”授予了中國政府。
3.從應(yīng)急性救濟走向適度保障，人民福祉不斷增進
新中國成立初期的社會保障立足于應(yīng)急性地解決災(zāi)民與失業(yè)工人的生存危機；計劃經(jīng)濟時期的社會保障在城鎮(zhèn)可以勉強維持居民溫飽，在農(nóng)村只能滿足初級醫(yī)療衛(wèi)生需要和在居民饑餓狀態(tài)下施以有限救濟。改革開放后，特別是近10多年來，我國的社會保障水平伴隨國民經(jīng)濟與社會發(fā)展進步呈現(xiàn)出“水漲船高”的態(tài)勢，全體人民均能夠通過社會保障制度安排合理地分享到國家發(fā)展的成果。
以養(yǎng)老金為例，我國企業(yè)離退休人員的養(yǎng)老金已實現(xiàn)連續(xù)15年增長，從2004年的人月均700多元提高到2018年的2800多元；城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金也從2009年試點的人月均55元增長到100多元。在醫(yī)療保險方面，享受醫(yī)保待遇者從2010年的12.3億人次增長到2018年的19.8億人次，職工醫(yī)保政策范圍內(nèi)住院費用基金支付比達(dá)81.6%，城鄉(xiāng)居民實際住院費用醫(yī)保基金支付比達(dá)56.1%，疾病后顧之憂持續(xù)大幅度減輕。在社會救助方面，城鎮(zhèn)居民低保標(biāo)準(zhǔn)從2000年的人月均157元增長到2018年的579.7元，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)從2005年人月均76元增長到2018年的403元；其他各項保障待遇均在同步增長。
4.從單純的民生保障發(fā)展成為能夠長久支持經(jīng)濟增長的重要機制
社會保障通常被視為保障民生的基本制度安排，在發(fā)展落后、保障不足的階段，這一制度只能定位在提供最基本的民生保障上，對經(jīng)濟增長的貢獻(xiàn)有限。但改革開放以來特別是近10多年來的實踐表明，日益健全的社會保障制度能夠通過轉(zhuǎn)移支付直接增加城鄉(xiāng)居民的即期收入，直接減輕乃至解除城鄉(xiāng)居民在養(yǎng)老、醫(yī)療、貧困、失業(yè)、天災(zāi)人禍等方面的后顧之憂，進而減少其為應(yīng)對未來生活風(fēng)險的儲蓄，這不僅增強了人民群眾的消費信心，也極大地提高了人民群眾的消費能力，促進了消費增長與消費升級，使中國經(jīng)濟發(fā)展具有了恒久的動力。
黨的十八大以來，伴隨社會保障實現(xiàn)全民覆蓋、保障水平持續(xù)提高，居民家庭消費也在急劇增長，全國商品性消費繼2008年、2012年先后突破10萬億、20萬億元后，2018年社會消費品零售總額達(dá)到38萬多億元。最終消費（包括居民家庭消費和政府消費）對中國經(jīng)濟增長的貢獻(xiàn)率從2014年48.8%上升到2018年76.2%，成為名副其實且能夠長久支撐中國經(jīng)濟增長的第一引擎，這一現(xiàn)象顯然與社會保障制度具有密切的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。
新中國社會保障的艱辛探索
70年來，中國社會保障的發(fā)展之路并不平坦。根據(jù)新中國經(jīng)濟社會發(fā)展進程，中國社會保障制度的發(fā)展也可以大體劃分為兩個發(fā)展階段：改革開放前建立的是國家—單位保障型的傳統(tǒng)社會保障制度，它與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)；改革開放后逐漸形成的是國家—社會保障型的新型社會保障體系，它與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)。
1.改革開放前社會保障的探索與發(fā)展
從新中國成立到改革開放前的30年間，我國的社會保障經(jīng)歷了1949年和1950年實行應(yīng)急性救濟、1951年—1967年建立傳統(tǒng)社會保障制度并在不斷調(diào)整中發(fā)展、1968年—1970年從勞動保險到企業(yè)保險蛻變后定型、1971年—1977年進一步延續(xù)發(fā)展的過程。
1951年制定并實施了面向城鎮(zhèn)企業(yè)職工并惠及其家屬的《中華人民共和國勞動保險條例》，標(biāo)志著現(xiàn)代社會保障在中國的正式制度化，這一綜合型社會保障制度包括了職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等多項保障。1952年建立了面向機關(guān)事業(yè)單位工作人員的公費醫(yī)療制度，1955年建立機關(guān)事業(yè)單位工作人員和現(xiàn)役軍官退休養(yǎng)老制度，同一時期還建立了職工福利制度與多項社會福利制度。農(nóng)村則在1956年—1960年間建立了“五保”制度和合作醫(yī)療等集體福利制度。至此，城鄉(xiāng)有別的傳統(tǒng)社會保障制度得以成型。
1968年—1970年間，我國的社會主義建設(shè)進入艱辛探索時期，傳統(tǒng)社會保障制度也發(fā)生了一些蛻變，即面向城鎮(zhèn)居民的社會保障進一步走向單位化，國家仍然決定著社會保障政策并通過指令性計劃加以實施，但勞動保險籌資機制改為企業(yè)各自承擔(dān)，社會保障的具體組織實施亦由各個單位包辦。當(dāng)然，由于政府始終承擔(dān)著最終責(zé)任，城鎮(zhèn)居民的福利保障權(quán)益繼續(xù)得到維護。這一時期農(nóng)村“五保”制度得到鞏固，合作醫(yī)療與免費型初等教育因城鎮(zhèn)知識青年上山下鄉(xiāng)提供了規(guī)模龐大的人力支持而迅速發(fā)展，農(nóng)村缺醫(yī)少藥、文盲遍地的狀態(tài)迅速改變。
透過傳統(tǒng)社會保障制度的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)如下基本邏輯：
其一，社會主義公有制是傳統(tǒng)社會保障制度的制度基礎(chǔ)。在這樣的背景下，國家和單位（或集體）對社會成員的生活提供保障被視為社會主義制度的應(yīng)有之義和優(yōu)越性的具體體現(xiàn)，并與各個單位或集體的勞動分配和勞動者及其家屬的生活活動交織在一起，初次分配與再分配連成一體，形成的是低工資（報酬）、多福利、追求平等的社會分配機制，社會保障在其中占有非常重要的地位。
其二，計劃體制構(gòu)成了傳統(tǒng)社會保障制度的政治與社會背景。在城鎮(zhèn)，以全民所有制企業(yè)為主體，加上少數(shù)集體所有制企業(yè)，他們既是經(jīng)濟社會部門，也是社會保障和公共服務(wù)部門，城鎮(zhèn)勞動者既從企事業(yè)單位獲得工資報酬，又和家屬一起享受公有制下的各種生活福利保障；在農(nóng)村，集體所有制的人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)小隊以“一大二公”為基本特征，既是生產(chǎn)單位又是基層政權(quán)組織，還是無所不包的社會組織，既管生產(chǎn)性事務(wù)又管農(nóng)村社會成員的社會事務(wù)與集體福利，農(nóng)村居民的收入與福利保障幾乎全部來自集體分配。同時，在高度集中的計劃體制下，面向勞動者的各項勞動保險與職業(yè)福利，以及面向城鎮(zhèn)居民的各種補貼與福利設(shè)施均按國家統(tǒng)一計劃加以實施，且均采取免費型福利供給的方式。
其三，城鄉(xiāng)分割與單位（或集體）分割構(gòu)成了傳統(tǒng)社會保障制度的基本特征。嚴(yán)格的戶籍制度與職業(yè)身份管制，以及附加在城鎮(zhèn)戶籍之上的各種福利政策，固化了城鄉(xiāng)二元分割和單位（或集體）分割，進而形成了企業(yè)保障、機關(guān)事業(yè)單位保障與農(nóng)村集體保障等不同的制度安排。從今天的視角來看，這種制度結(jié)構(gòu)將社會成員緊緊捆綁在不同的單位或集體，限制了勞動者的自由流動和人力資源的優(yōu)化配置。同時，伴隨著國有企業(yè)勞動者老齡化而出現(xiàn)了不同單位（或集體）負(fù)擔(dān)畸輕畸重的現(xiàn)象。
需要指出的是，傳統(tǒng)社會保障制度雖標(biāo)準(zhǔn)不高，經(jīng)歷過局部波折，但總體上仍是不斷發(fā)展的。這種通過福利分配來追求平等的直接效果是居民收入差距不大，改革開放前夕我國的城鎮(zhèn)基尼系數(shù)在0.2以下、農(nóng)村在0.21—0.24之間，表明當(dāng)時的中國是一個均等化程度很高的社會。
2.改革開放后社會保障的探索與發(fā)展
1978年中國拉開了改革開放的帷幕。進入20世紀(jì)80年代后，伴隨經(jīng)濟改革的推進，一些國有企業(yè)因不堪承受醫(yī)療費用支出的膨脹開始自發(fā)嘗試讓職工分擔(dān)部分醫(yī)療費用，一些地區(qū)因國有企業(yè)無力承擔(dān)自行支付退休職工養(yǎng)老金而自發(fā)對某些行業(yè)（如紡織業(yè)）的退休費用進行跨單位統(tǒng)籌，這可以視為傳統(tǒng)社會保障制度變革前的準(zhǔn)備。
真正意義上的社會保障改革始于1986年。這一年，第六屆全國人大第四次會議通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年計劃》，首次單獨設(shè)章闡述社會保障改革與社會化問題；同年國務(wù)院發(fā)布的《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》《關(guān)于發(fā)布改革勞動制度四個規(guī)定的通知》，正式用符合市場經(jīng)濟體制的勞動合同制替代了計劃經(jīng)濟時期的終身就業(yè)制，首次為失業(yè)工人建立失業(yè)保險制度，對勞動合同制工人退休養(yǎng)老實行社會統(tǒng)籌，并開始在外商投資企業(yè)試水繳費型社會保險制度。這些事件標(biāo)志著我國的社會保障開始從“單位化”走向“社會化”。不過，當(dāng)時的變革主要是為了推進國有企業(yè)改革，社會保障改革不可避免地打上了為國有企業(yè)改革配套的烙印，新制度在傳統(tǒng)社會保障制度框架內(nèi)緩慢生長。
1993年黨的十四屆三中全會通過《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，將社會保障確定為市場經(jīng)濟正常運行的維系機制和市場經(jīng)濟體系的五大支柱之一；1994年、1995年國務(wù)院先后推進醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險改革試點，均實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合，這使得社會保障改革呈現(xiàn)出鮮明的效率取向。1998年黨中央、國務(wù)院整合全國社會保險管理體制，強力推進“兩個確保、三條保障線”，以切實維護離退休人員的養(yǎng)老金權(quán)益和保障下崗、失業(yè)工人及城鎮(zhèn)貧困人口的基本生活，并將建立獨立于企事業(yè)單位之外的社會保障體系、籌資渠道多元化、管理服務(wù)社會化作為建設(shè)新制度的明確目標(biāo)。這些重大舉措使社會保障改革繼續(xù)堅持維護社會公平的取向，新型社會保障制度得以快速成長。
2009年，國務(wù)院以全民醫(yī)保和人人享有養(yǎng)老金為目標(biāo)，實施“三年醫(yī)改”方案，同年啟動農(nóng)村居民養(yǎng)老保險試點，并大規(guī)模推進城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)，這標(biāo)志著新型社會保障制度進入全面建設(shè)時期。2010年第十一屆全國人大常委會制定《社會保險法》并于2011年實施，明確了中國新型社會保障體系是以權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合的社會保險為主體的制度安排。2017年黨的十九大報告明確提出“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”。2018年國務(wù)院機構(gòu)改革重構(gòu)了整個社會保障管理體制，為新型社會保障體系建設(shè)提供了有力的組織保障。
經(jīng)過改革開放以來的制度變革，與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的新型社會保障體系替代了與計劃經(jīng)濟相適應(yīng)的傳統(tǒng)社會保障制度。在社會保險制度方面，傳統(tǒng)的非繳費型退休金制度轉(zhuǎn)化為繳費型的社會養(yǎng)老金制度，繳費型社會醫(yī)療保險全面替代原有的免費型勞保醫(yī)療、公費醫(yī)療與農(nóng)村合作醫(yī)療；工傷保險制度從單位負(fù)責(zé)制走向社會保險制，新創(chuàng)的失業(yè)保險制度在國有企業(yè)改革與市場競爭中發(fā)揮了有益作用。在社會救助方面，從傳統(tǒng)的政策性救濟走向法制化的最低生活保障制度，進而發(fā)展成為綜合型社會救助制度，這一制度有效地保障了低收入困難群體的基本生活，維護了底線公正；在住房保障方面，從原來的福利分配經(jīng)過商品化改革再回歸到適度保障，使大多數(shù)居民的居住條件得到改善。
概括而言，改革開放以來中國社會保障改革走過的是一條從被動變革到主動變革、從自下而上探索到自上而下推進、從個別地區(qū)試點到全面總結(jié)經(jīng)驗推廣、從單項改革到綜合改革、從服務(wù)并服從于經(jīng)濟改革與發(fā)展到獨成體系地發(fā)展、從注重效率取向到以維系和促進社會公正為己任的漸進式發(fā)展路徑。改革目前已取得了巨大成就，但各項制度尚未真正成熟，深化改革的任務(wù)還十分繁重。
新中國社會保障制度發(fā)展的基本經(jīng)驗
經(jīng)過70年來的制度變革與發(fā)展，中國新型社會保障體系日益健全，不僅有效地解除了人民生活的后顧之憂，保障了13億多人的基本生活，而且有力地保障了國民經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，促進了社會公正?？偨Y(jié)中國社會保障制度變革與發(fā)展的經(jīng)驗，主要有如下幾點：
1.堅持民生為重的發(fā)展取向
新中國成立以來，民生問題一直受到黨和政府的高度重視。重視民生必定重視社會保障，改善民生必定強化社會保障，這是中國社會保障70年發(fā)展的一條基本經(jīng)驗。
新中國成立初期，伴隨著生產(chǎn)資料公有制的全面推行，國家通過迅速建立包括勞動保險、公費醫(yī)療、城鎮(zhèn)社會福利、農(nóng)村合作醫(yī)療等在內(nèi)的一系列社會保障制度來保障民生，體現(xiàn)的即是民生為重的價值取向。進入20世紀(jì)80年代，中國實行改革開放并選擇了更有效率的市場經(jīng)濟體制，國民經(jīng)濟獲得了持續(xù)快速發(fā)展，社會保障制度變革則始終以民生為重，黨和政府特別重視通過不斷健全社會保障制度，讓發(fā)展成果更多更公平地惠及民生。比如，20世紀(jì)80年代，針對可能出現(xiàn)的失業(yè)工人，建立了國有企業(yè)失業(yè)保險制度；20世紀(jì)90年代末，針對部分退休人員不能按時足額領(lǐng)取養(yǎng)老金、國有企業(yè)改革中出現(xiàn)大規(guī)模下崗職工等現(xiàn)象，強力推進“收支兩條線”“兩個確保、三條保障線”的政策；進入21世紀(jì)以來，國家全面推進養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的發(fā)展并迅速覆蓋全體人民。這些舉措不僅有效化解了困難群體的生活危機，而且全面增進了全體人民的福祉。
2.充分發(fā)揮社會主義的制度優(yōu)勢
中國是社會主義國家，社會主義的本質(zhì)要求決定了社會保障制度的發(fā)展方向。早在1955年毛澤東就指出，“現(xiàn)在我們實行這么一種制度，這么一種計劃，是可以一年一年走向更富更強的，一年一年可以看到更富更強些。而這個富，是共同的富，這個強，是共同的強，大家都有份。”可見，社會主義中國追求的是共同富裕。改革開放后，鄧小平明確指出，“社會主義的目的就是要全國人民共同富裕，不是兩極分化。”“社會主義最大的優(yōu)越性就是共同富裕，這是體現(xiàn)社會主義本質(zhì)的一個東西。”社會保障具有二次分配的功能，要走向共同富裕，就需要通過建立健全社會保障制度，實現(xiàn)社會財富更加公平的再分配。
中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和全國一盤棋的國家治理格局，決定了我們的國家發(fā)展能夠考慮長遠(yuǎn)與全局，并且政府具有統(tǒng)一、有效的執(zhí)行力。可以說，正是社會主義的制度優(yōu)勢和中國政府的積極作為，推進了新中國社會保障的快速發(fā)展?；仡?0年來的發(fā)展歷程，中國社會保障的重大改革措施都是由黨中央在凝聚全黨智慧并廣泛征求各界意見的條件下提出的，通過制定統(tǒng)一、具體的政策和大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付，中央政府對社會保障改革發(fā)揮了有力的指導(dǎo)和支撐作用，各級政府在改革推進中能夠保持行動的高度一致性。從新中國成立初期采取大規(guī)模的救濟行動，到20世紀(jì)50年代迅速建成與計劃經(jīng)濟相適應(yīng)的傳統(tǒng)社會保障制度，再到改革開放后新型社會保障體系的不斷發(fā)展，特別是近10多年來社會保障成為全民共享國家發(fā)展成果的基本制度保障，黨和政府發(fā)揮的作用為當(dāng)代世界所僅見。比如，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金全部由政府負(fù)擔(dān)，雖然開始時養(yǎng)老金水平并不高，但制度得以迅速全面建立起來，每個老年人的養(yǎng)老金待遇得到了保障；再比如，城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療保險，政府承擔(dān)的籌資責(zé)任與個人繳費之比約為3:1或4:1，有力地推進了全民醫(yī)保目標(biāo)的實現(xiàn)；而針對困難群體的醫(yī)療救助更是政府的重要責(zé)任，2018年全國醫(yī)療救助基金支出424.6億元，資助參加基本醫(yī)療保險7673.9萬人，實施門診和住院救助5361萬人次，等等。
3.依據(jù)國情走中國特色的社會保障發(fā)展之路
中國是社會主義國家，也是一個歷史悠久、地域遼闊、人口眾多的發(fā)展中國家，這樣的國情決定了我們不可能照搬任何國家的社會保障發(fā)展模式。新中國成立以來，黨和政府依據(jù)現(xiàn)實國情，不斷探索，走出了一條中國特色的社會保障發(fā)展之路。在計劃經(jīng)濟時代，在財力有限的條件下，中國重視預(yù)防、低成本高產(chǎn)出的農(nóng)村合作醫(yī)療制度取得了巨大成功，獲得了世界衛(wèi)生組織與世界銀行的高度贊譽；生產(chǎn)自救和政府救災(zāi)相結(jié)合的體制亦使中國能夠化解自然災(zāi)害頻繁發(fā)生的局面；強大的家庭保障與鄰里互助傳統(tǒng)則為社會成員應(yīng)對生活風(fēng)險提供了巨大的韌性。改革開放后，為減少改革成本，盡力保障群眾福利不受損失，社會保障制度改革采取了漸進式的策略，每項改革都從地方試點開始，在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上再形成全國性方案，在全國加以推進。目前來看，政府補貼低收入困難群體參加基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險，建立福利養(yǎng)老金、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，建立下崗職工基本生活保障制度，以及正在推進中的居家養(yǎng)老服務(wù)、保障性住房建設(shè)，等等，均是依據(jù)現(xiàn)實國情作出的具有鮮明中國特色的改革舉措。
盡管中國特色的社會保障制度還未完全成熟，但總體而言，它已經(jīng)以造福全體人民并持續(xù)發(fā)展的客觀事實，證明了走中國特色社會保障發(fā)展之路的正確性。
4.經(jīng)濟增長與社會保障相互促進
新中國成立之初，在一窮二白的條件下建立了傳統(tǒng)社會保障制度，曾激發(fā)了億萬人民建設(shè)社會主義的積極性，國民經(jīng)濟快速發(fā)展，工業(yè)體系得以建立。后來因過分追求低工資高福利式的“大鍋飯”“平均主義”，導(dǎo)致生產(chǎn)效率下降，經(jīng)濟發(fā)展受挫，傳統(tǒng)社會保障制度也難以為繼。改革開放后，伴隨國民經(jīng)濟的持續(xù)高速增長，政府持續(xù)加大對社會保障及相關(guān)公共服務(wù)的投入，讓更多發(fā)展成果惠及民生，新型社會保障體系的不斷發(fā)展也為經(jīng)濟增長創(chuàng)造了有利條件并在關(guān)鍵時點發(fā)揮出重要作用。
例如，1997年亞洲金融危機爆發(fā)，形成了不利的外部經(jīng)濟環(huán)境。1998年，黨和政府意識到社會保障不足是消費不旺的重要原因，便將社會保障改革擺到頭等重要位置，強力落實“兩個確保、三條保障線”，同時建立面向低收入困難群體的最低生活保障制度，推進醫(yī)療保險改革與住房體制改革等，這些舉措不僅解決了城鄉(xiāng)居民的現(xiàn)實困難，也刺激了居民消費，為全面推進各項重大改革并實現(xiàn)國民經(jīng)濟再次持續(xù)高速增長提供了良好的內(nèi)部環(huán)境。2008年國際金融危機爆發(fā)，再次形成了不利的外部經(jīng)濟環(huán)境。2009年黨和政府強力推進各項社會保障制度建設(shè)，包括為農(nóng)民建立養(yǎng)老保險制度并很快實現(xiàn)了養(yǎng)老保險制度覆蓋全體適齡人口的目標(biāo)、啟動三年醫(yī)改計劃并很快實現(xiàn)醫(yī)保制度覆蓋全民的目標(biāo)，同年還掀起大規(guī)模的保障性住房建設(shè)，城鄉(xiāng)居民的社會保障水平普遍得到大幅度提升。這些舉措迅速減輕了百姓的后顧之憂，增加了城鄉(xiāng)居民收入，促使居民消費快速增長，進而成為拉動國民經(jīng)濟增長的第一大引擎。
5.漸進式改革與收入增長替代是一種有效的策略
任何社會保障改革都是對既有利益格局的調(diào)整，必然觸及部分群體的切身利益。如果在收入不增長的條件下削減福利，結(jié)果必然是社會成員的福利凈損失。改革開放以來的社會保障改革，采取的是與經(jīng)濟改革一樣的漸進式策略，即試點先行、漸次推進、平穩(wěn)過渡。這種策略有利于及時總結(jié)社會保障改革中的經(jīng)驗教訓(xùn)并不斷修訂、完善改革方案，避免了任何一項社會保障改革因波及全國而產(chǎn)生巨大社會風(fēng)險的可能。
此外，改革開放以來的社會保障改革幾乎觸及所有人的利益，它使改革對象喪失了免費享受養(yǎng)老金、醫(yī)療保障待遇的權(quán)益，還需要承擔(dān)相應(yīng)的繳費責(zé)任，但改革并未引發(fā)廣泛的負(fù)面情緒，很大程度上得益于經(jīng)濟增長過程中城鎮(zhèn)職工工資不斷提升、農(nóng)民因土地承包責(zé)任制和進城務(wù)工等使收入迅速增長而產(chǎn)生的收入替代效應(yīng)。2014年通過增加工資的舉措，讓面向機關(guān)事業(yè)單位工作人員的免費型退休金制度轉(zhuǎn)為繳費型養(yǎng)老保險制度，也使利益相關(guān)者降低了對原有社會保障制度的依賴，直接增強了對社會保障改革的承受力和認(rèn)可度。
建設(shè)更高質(zhì)量的中國特色社會保障體系
2018年我國人均GDP已達(dá)1萬美元，有不少預(yù)測認(rèn)為2021年我國將步入高收入國家行列，這表明國家發(fā)展已經(jīng)站在了很高的起點上。根據(jù)黨的十九大報告明確部署的時間表，2035年中國將基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，本世紀(jì)中葉將建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國。這意味著到本世紀(jì)中葉，國民的社會保障需求將達(dá)到一個更高水平。為此，新時代的社會保障，要在全面優(yōu)化現(xiàn)行制度安排的基礎(chǔ)上，制定系統(tǒng)、科學(xué)的頂層設(shè)計，堅守共建共享、互助共濟的基本原則，重構(gòu)責(zé)任分擔(dān)機制，充分調(diào)動各界各方的積極性，促使整個社會保障體系沿著普惠、公平、可持續(xù)的方向穩(wěn)步邁進。一個高質(zhì)量的中國特色社會保障體系的全面建成，將不僅能夠不斷增進全體人民的福祉，切實保障民生質(zhì)量穩(wěn)步提升，而且可以維系國家的長治久安，促使整個經(jīng)濟社會持續(xù)協(xié)調(diào)健康發(fā)展，成為國家富強、民族振興、人民幸福的堅固制度保障。
（作者：鄭功成，系中國人民大學(xué)教授、中國社會保障學(xué)會會長）
