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健全生活垃圾分類制度的法治保障

核心提示: 隨著生活垃圾分類工作的開展,越來越多的城市把出臺(tái)或修訂相關(guān)地方性法規(guī)列入立法計(jì)劃,然而,從以往情況來看,生活垃圾分類制度的法治建設(shè)和實(shí)施情況成效不足,影響制度保障功能的有效發(fā)揮。應(yīng)進(jìn)一步完善生活垃圾分類方面的法律體系;構(gòu)建合理有效的監(jiān)督機(jī)制;通過加強(qiáng)宣傳和教育,提高人民群眾對(duì)生活垃圾分類入法的認(rèn)同感,從而達(dá)成良好的社會(huì)效果。

【摘要】隨著生活垃圾分類工作的開展,越來越多的城市把出臺(tái)或修訂相關(guān)地方性法規(guī)列入立法計(jì)劃,然而,從以往情況來看,生活垃圾分類制度的法治建設(shè)和實(shí)施情況成效不足,影響制度保障功能的有效發(fā)揮。應(yīng)進(jìn)一步完善生活垃圾分類方面的法律體系;構(gòu)建合理有效的監(jiān)督機(jī)制;通過加強(qiáng)宣傳和教育,提高人民群眾對(duì)生活垃圾分類入法的認(rèn)同感,從而達(dá)成良好的社會(huì)效果。

【關(guān)鍵詞】生活垃圾分類 法治保障 監(jiān)督機(jī)制 【中圖分類號(hào)】D922.68 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2019年7月1日,《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》正式施行,迅速引發(fā)上海市民乃至全國對(duì)垃圾分類相關(guān)話題的熱烈討論。實(shí)行生活垃圾分類有助于推動(dòng)綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展,是生態(tài)文明建設(shè)的應(yīng)有之意,而生態(tài)法治又是生態(tài)文明建設(shè)的重要環(huán)節(jié),因此,在開展生活垃圾分類工作時(shí),也應(yīng)充分重視法治建設(shè),建立和健全生活垃圾分類制度的法治保障。

由來已久:生活垃圾分類制度在我國的法治歷程

其實(shí),法治視角下,生活垃圾分類并不是新生事物。早在上世紀(jì)90年代,《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》就提出,城市生活垃圾應(yīng)逐步做到分類收集、貯存、運(yùn)輸和處置。2007年,建設(shè)部在其頒布的《城市生活垃圾管理辦法》中,規(guī)定了違反分類要求投放生活垃圾的法律責(zé)任。遺憾的是,垃圾分類的倡議在當(dāng)時(shí)遠(yuǎn)未吸引像現(xiàn)在這么多的目光,加上這些法律文件在相應(yīng)內(nèi)容上過于抽象、剛性不足,執(zhí)行中又缺乏有效監(jiān)督,導(dǎo)致生活垃圾分類雖被納入法治框架,效果卻不太理想。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高,生活垃圾急劇增多,實(shí)行生活垃圾分類的現(xiàn)實(shí)緊迫性也越來越強(qiáng)。2016年底,習(xí)近平總書記在主持中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)要形成以法治為基礎(chǔ)的垃圾分類制度。2017年,國家發(fā)改委會(huì)同住建部發(fā)布《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》,指出應(yīng)推動(dòng)實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類的城市出臺(tái)相應(yīng)的地方性法規(guī)、規(guī)章??梢姡噍^之前,這一輪生活垃圾分類工作增加了“強(qiáng)制”的字眼,更為注重制度化、規(guī)范化,正是在這樣的大背景下,《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》被制定并通過。

盡管條例的施行引發(fā)了空前的熱議,但這并非首部涉及生活垃圾分類的地方性法規(guī),北京、廣州等城市早已出臺(tái)過類似的生活垃圾管理?xiàng)l例。另外,很多城市還出臺(tái)過相關(guān)的地方性規(guī)章,如《上海市城市生活垃圾收運(yùn)處置管理辦法》《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)生活垃圾分類管理辦法》等。而且,基于2019年6月住建部等9個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在全國地級(jí)及以上城市全面開展生活垃圾分類工作的通知》,越來越多的城市把制定或修訂有關(guān)生活垃圾分類的地方性法規(guī)、規(guī)章列入本市的立法計(jì)劃中。

除了地方立法工作的進(jìn)展外,《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》的修訂草案也已被提交到全國人大常委會(huì)進(jìn)行審議。這一修訂草案對(duì)生活垃圾分類制度的條款作了明確規(guī)定。綜上,在實(shí)行生活垃圾分類的進(jìn)程中,法治建設(shè)被日益重視,相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章等逐漸得到完善,不僅為制度的推行提供了法治保障,也符合全面依法治國的根本要求,但從目前看,健全生活垃圾分類制度的法治保障依然任重道遠(yuǎn)。

新規(guī)之下的沉疴:立法不健全,執(zhí)法和普法不到位

近幾年,雖然我國的生活垃圾分類制度在法治建設(shè)上取得了一定的進(jìn)步,但從法律文件的制定與施行的狀況來看,仍然存在不足,以致未能充分發(fā)揮對(duì)制度的保障作用。具體而言,問題集中于以下幾個(gè)方面:

實(shí)行生活垃圾分類的要求多散見于部門規(guī)章以及地方性法規(guī)、規(guī)章中,位階偏低,且在基本內(nèi)容上有所差異。比如,上海將生活垃圾分為“可回收物、有害垃圾、濕垃圾、干垃圾”四類,在廣州則名為“可回收物、餐廚垃圾、有害垃圾和其他垃圾”。雖然因地制宜也屬于開展生活垃圾分類工作的內(nèi)在要求,但如果各地在一些基礎(chǔ)性問題上差異較大的話,無疑將有損法律體系的統(tǒng)一性,引起執(zhí)法沖突,并給需往返于不同城市的個(gè)人帶來遵行上的困惑和不便。而之于位階較高的法律,涉及生活垃圾分類的比較少,又過于原則性、彈性化,難以有效規(guī)制實(shí)踐中的各種狀況。

監(jiān)管和執(zhí)行不力,致使規(guī)定難以落到實(shí)處。雖然推行生活垃圾分類制度已有基本的法律依據(jù),多地也出臺(tái)了法規(guī)、規(guī)章,但在實(shí)踐中,仍不乏政府及其相關(guān)部門未能嚴(yán)格貫徹法律規(guī)定的現(xiàn)象。這一方面是源于有的監(jiān)管和執(zhí)法部門尚未充分地認(rèn)識(shí)到將生活垃圾分類納入法治框架的意義;而另一方面,也存在著力不從心的因素。依法建立生活垃圾的全程分類體系是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程,以投放環(huán)節(jié)為例,為了指導(dǎo)和監(jiān)督居民垃圾分類投放,督促每一個(gè)人在扔垃圾時(shí)加以分類并對(duì)違法違規(guī)者作出處罰,無疑需要有關(guān)部門投入大量的人力、物力、財(cái)力,監(jiān)管和執(zhí)行工作非常艱巨。

人民群眾對(duì)于生活垃圾分類入法的認(rèn)識(shí)有限,導(dǎo)致法律、法規(guī)的施行效果欠佳。北京、廣州等是較早出臺(tái)生活垃圾分類法規(guī)的城市,然而,有不少市民并不了解這些法規(guī)的具體內(nèi)容。還有的市民雖然知曉,卻依然事不關(guān)己、我行我素,甚至對(duì)垃圾分類制度有較大的抵觸情緒。這也在一定程度上,阻礙了政府及其相關(guān)部門對(duì)垃圾分類制度的大力推行,更難以取得良好的社會(huì)效果。除此之外,宣傳教育、監(jiān)管執(zhí)行不到位又反過來促使民眾在生活垃圾分類方面的法律意識(shí)得不到提升,進(jìn)一步加大了這項(xiàng)法律的貫徹和落實(shí)難度。

對(duì)癥下藥:為生活垃圾分類制度提供堅(jiān)實(shí)有力的法治保障

面對(duì)法治建設(shè)過程中暴露出來的上述問題,必須有針對(duì)性地作出回應(yīng),為生活垃圾分類制度的推行提供更為堅(jiān)實(shí)的保障。

首先,需進(jìn)一步完善生活垃圾分類方面的法律體系,強(qiáng)化專門性、統(tǒng)一性、強(qiáng)制性。雖然《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》的修正草案增加了推行生活垃圾分類制度的條款,但只占據(jù)了一章的篇幅,因此,為了鞏固和加深法治基礎(chǔ),應(yīng)當(dāng)考慮制定專門用以規(guī)制垃圾分類的法律,并以此作為其它法規(guī)、規(guī)章的依據(jù),這樣一來,不僅強(qiáng)化了專門性,還有利于法律體系的統(tǒng)一。就統(tǒng)一性而言,除了可借由上位法的完善減小下位法之間的沖突外,各地因地制宜地實(shí)行生活垃圾分類時(shí),也應(yīng)兼顧對(duì)基本問題的統(tǒng)一。針對(duì)“個(gè)人的分類投放行為應(yīng)屬于道德層面的規(guī)范”“對(duì)沒有分類投放的個(gè)人處罰過于嚴(yán)厲”等質(zhì)疑,可通過加強(qiáng)宣傳和教育、修訂有關(guān)規(guī)定等途徑解決,不可以采用彈性化表述、犧牲法律的強(qiáng)制性作為安撫手段。既然決定將生活垃圾分類全面納入法治框架,就必須在條文中言明各主體應(yīng)當(dāng)遵循的具體要求以及如何處罰不按要求行事者,真正地形成剛性約束。

其次,構(gòu)建合理有效的監(jiān)督機(jī)制,督促法規(guī)得到落實(shí)。在完善法律體系之余,應(yīng)健全配套措施以防止法規(guī)被架空,其中,監(jiān)督機(jī)制是必不可少的。一則要監(jiān)督民眾嚴(yán)格遵守現(xiàn)行規(guī)定,二則要監(jiān)督政府及其相關(guān)部門依法行政,履行好各自的監(jiān)管職責(zé),并就違法行為施以處罰。不論是基于哪一層面,都需要吸納多元力量共同參與,為此,有些地方性法規(guī)提出,實(shí)行管理責(zé)任人制度和社會(huì)監(jiān)督員制度,由管理責(zé)任人負(fù)責(zé)對(duì)分類投放行為進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督,社會(huì)監(jiān)督員則參與全過程管理的監(jiān)督工作。除此之外,諸如全程分類體系中后一環(huán)節(jié)對(duì)前一環(huán)節(jié)的監(jiān)督、社會(huì)公眾的監(jiān)督、新聞媒體的輿論監(jiān)督等,也都是敦促大家有法必依的重要方式。

入法的認(rèn)知度和認(rèn)同感。在開展生活垃圾分類的工作中,不但需要引導(dǎo)民眾養(yǎng)成分類習(xí)慣,具體到法治層面,還要通過加強(qiáng)宣傳和教育,普及相關(guān)的法律知識(shí)?,F(xiàn)階段,為了消除質(zhì)疑和抵觸,應(yīng)將普法工作的重點(diǎn)放在幫助民眾感知實(shí)行生活垃圾分類以及將其納入法治框架的重要性和必要性上,而非一味地強(qiáng)調(diào)違反規(guī)定將受到的處罰等內(nèi)容,加重人們的反感程度。在普及對(duì)象上,需重視對(duì)中小學(xué)生群體的教導(dǎo),使其從小養(yǎng)成好習(xí)慣并樹立法律意識(shí),還可借由青少年對(duì)其家長鄰里帶來正面影響。此外,還應(yīng)配合帶有激勵(lì)性質(zhì)的舉措,調(diào)動(dòng)全民參與的積極性,使得民眾自覺自愿地遵守法規(guī),使垃圾分類制度獲取良好的社會(huì)效果。

(作者為山東大學(xué)法學(xué)院博士研究生)

【注:本文系山東省社科規(guī)劃重點(diǎn)專項(xiàng)“刑事審判與國家監(jiān)察調(diào)查程序的銜接問題研究”(項(xiàng)目編號(hào):18BSPJ04)階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①馬生軍:《推進(jìn)生態(tài)法治 建設(shè)美麗中國》,《人民論壇》,2018年第14期。

責(zé)編/谷漩 美編/王夢(mèng)雅

聲明:本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容,任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)本微信號(hào)獲得授權(quán),轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來源及作者,否則追究法律責(zé)任。

[責(zé)任編輯:張忠華]
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