■訪談嘉賓

孫霄兵 中國教育發(fā)展戰(zhàn)略學會執(zhí)行會長

楊宗科 西北政法大學校長

姚建龍 上海政法學院副校長

李 雯 中國教育學會中小學安全教育與管理專業(yè)委員會理事長

申素平 中國人民大學教育學院副院長

孫 潔 對外經(jīng)濟貿(mào)易大學保險學院副院長

馬煥靈 廣西師范大學研究生院副院長

馬雷軍 中國教育科學研究院教育法治與標準研究所副所長

佟麗華 北京市青少年法律援助與研究中心主任

張新民 西南大學法學院教授

張永華 廣東省校園安全教育與管理協(xié)會會長

學校安全事故處置過程中出現(xiàn)的“校鬧”行為，是最讓校長、教師感到頭疼的事。許多學校為了避免折騰，往往會“花錢買平安”，出現(xiàn)“小鬧小賠”“大鬧大賠”的現(xiàn)象，而這又進一步助長了“校鬧”行為。

前不久，教育部、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部五部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于完善安全事故處理機制維護學校教育教學秩序的意見》，明確將毆打他人、故意傷害他人或者故意損毀公私財物等8種行為界定為“校鬧”，并提出相應(yīng)治理措施。為什么會出現(xiàn)“校鬧”？“校鬧”會帶來哪些危害？對于“校鬧”行為，怎樣才能標本兼治？怎樣才能為學校辦學安全托底？針對這些問題，記者約請相關(guān)專家、學者進行了深入探討。

“校鬧”行為會帶來哪些危害？

記者：近年來，“校鬧”一詞時常見諸報端。“校鬧”行為會帶來哪些危害？

佟麗華：當前學校面臨的學生權(quán)益引發(fā)的矛盾糾紛日益復(fù)雜。未成年人在校權(quán)益受到侵害的案件種類多樣，不僅有傳統(tǒng)的基于學生打鬧、體育運動而引發(fā)的學生傷害事故，教師體罰或變相體罰導(dǎo)致學生受到傷害，也有社會高度關(guān)注的性侵以及校園欺凌等問題。實踐中，家長維護在校生權(quán)益的訴求明顯提高，手段也日益多元。一些家長回避或拒絕依法維權(quán)路徑，選擇通過媒體曝光、圍堵學校大門、到學校大吵大鬧等方式維權(quán)，嚴重破壞了學校教學秩序。一些案件成為社會輿論關(guān)注的焦點，給教育系統(tǒng)帶來了嚴重的負面影響。

馬雷軍：學校安全問題一直都是社會關(guān)注的焦點。雖然近些年學校安全工作有了很大進展，但我們還是要注意到，一些安全問題仍嚴重影響學校教育教學和學生健康成長。例如，近些年學生溺水事故頻繁發(fā)生，學生遭受性侵害和欺凌的事件經(jīng)常見諸報端，等等。在這些問題當中，以非正規(guī)途徑解決學校安全事故所引發(fā)糾紛的問題尤其值得我們關(guān)注。有的學校安全事故當事家長及其親屬采取圍堵校門、占據(jù)學校場地，甚至毆打教師的方式索要賠償，這種方式既嚴重干擾了學校的教育教學工作、影響青少年的健康成長，更背離了法治理念，影響社會的和諧穩(wěn)定。

楊宗科：憲法保障每一個學生平等地享有受教育的基本權(quán)利。但是，“校鬧”的肇事者為一己之私，完全漠視其他學生基本的受教育權(quán)。那些圍堵校門、糾纏教師、占據(jù)辦公教學場所的行為擾亂了正常的教學秩序，構(gòu)成了對師生基本權(quán)利的威脅?！吨腥A人民共和國教育法》規(guī)定，學校及教育機構(gòu)有組織實施教育教學活動、拒絕任何組織和個人對教育教學活動非法干涉的權(quán)利?？墒窃?ldquo;校鬧”的陰影之下，為了避免學生發(fā)生安全事故，不少地方教育主管部門嚴禁基層學校組織春游、秋游等戶外活動，叫停存在一定安全風險的體育運動項目，甚至連正常的課間活動和社會實踐也受到限制或被取消，這嚴重影響了在校學生的身心健康。

孫霄兵：“校鬧”不僅影響了學校的正常教育教學秩序，更影響到一代人的成長，影響到社會主義法治國家的建設(shè)。所以，學校安全工作必須在之前工作的基礎(chǔ)上進一步完善機制，尤其是學校安全事故的處置機制。這種機制必須建立在法治的基礎(chǔ)之上，決不能僅僅用經(jīng)濟的手段息事寧人，也不能無依據(jù)、無原則、無法紀地處置學校安全事故糾紛。

“校鬧”事件緣何時有發(fā)生？

記者：對于“校鬧”行為，現(xiàn)實中都是怎么處理的？

張新民：對于“校鬧”行為，一些地方政府為了盡快息事寧人，減少維穩(wěn)壓力，要求涉事學校盡量滿足學生家長的不合理賠付要求，希望通過多花錢達到盡快解決糾紛的目的。由于無須查清事實和分清責任是非，“花錢買平安”的糾紛處理方式可以在最短的時間內(nèi)解決糾紛爭議，從而使學校和教育主管部門盡快從面臨的事故困境中解脫出來，獲得工作和心理上的“平安”。

佟麗華：在這些基于學生權(quán)益產(chǎn)生的矛盾糾紛中，有些是家長小題大做、漫天要價，導(dǎo)致學校無可奈何；有些則是因為學校在學生權(quán)益受到傷害后，態(tài)度冷漠、敷衍塞責或者推諉扯皮，導(dǎo)致矛盾激化，最后小問題引發(fā)大事件。有些案件演化為長期的信訪案件，嚴重影響了社會和諧穩(wěn)定。很多校長不懂如何依法處理矛盾糾紛，所以有時回避、有時推諉、有時“花錢買平安”。

記者：這種“花錢買平安”的方式，真的能解決問題嗎？

張新民：這種做法向社會傳遞了“鬧而得利”的錯誤信息，認為只要鬧就有好處，“大鬧多得、小鬧少得、不鬧不得”。所以，學生一旦發(fā)生傷亡事故，特別是死亡事故，親屬往往不問青紅皂白，不管是非責任，先鬧一通再說，給學校一個所謂的“下馬威”，以此增加后續(xù)談判的籌碼。事實證明，在學校安全事故處理中花錢只能買來一時一事的平安，卻會產(chǎn)生巨大的負面示范和逆向激勵效應(yīng)，引發(fā)更多麻煩和更大的社會穩(wěn)定問題，層層加碼、無休無止、惡性循環(huán)。“花錢買平安”混淆了是非觀念，使法律在處理和化解學校安全事故糾紛中的作用被嚴重矮化和邊緣化，破壞了法治秩序，扭曲了價值觀，毒化了社會風氣，后患無窮，無異于飲鴆止渴。

馬雷軍：“花錢買平安”這種違規(guī)處置學校安全事故的現(xiàn)象，對于教育事業(yè)的發(fā)展是非常不利的。這些做法與我國建設(shè)社會主義法治國家的理念相違背，對于未成年學生的身心發(fā)展是非常不利的。而且，這種做法只能使廣大校長和教師消極對待學校安全問題。一些地方為了平息爭端，過分追究學校負責人和教師的法律責任，甚至出現(xiàn)了一些學生家長毆打辱罵教育工作者，嚴重侵犯教師權(quán)益的事件。

孫霄兵：以往“校鬧”問題比較嚴重，也不能完全歸結(jié)于家長的法律意識低，而是相關(guān)的處置機制還存在著“不健全、不通暢”的問題，從而讓一些家長有了“不鬧就不能解決問題”的誤解。所以，《意見》要讓“不鬧拿不到錢”的錯誤觀念得到根本的扭轉(zhuǎn)，建立“鬧也拿不到錢，不鬧也能得到應(yīng)有賠償或補助”的秩序，要強化“校鬧不僅拿不到錢，反而要被依法追究法律責任”的觀念。

怎樣依法依規(guī)處置“校鬧”行為？

記者：學校安全事故的處置不當，是引發(fā)“校鬧”行為的重要原因。學校安全事故處置的關(guān)鍵在哪兒？

楊宗科：治理“校鬧”重在保護在校師生的合法權(quán)益，同時也要尊重受害方的權(quán)益。事故發(fā)生后，學校應(yīng)當主動關(guān)心受傷害者，及時通知受傷害學生及其監(jiān)護人或近親屬，告知事故糾紛處理的途徑、程序和相關(guān)規(guī)定。事實證明，保障當事人的知情權(quán)、尊重其合理表達訴求的權(quán)利可以在很大程度上降低受傷害方的焦慮等非理性情緒，降低“校鬧”發(fā)生的概率。在處置過程中，要堅持對待家長和學校一視同仁，既不因觀念上認為學校強勢就偏袒家長，也不因個別家長善于炒作或濫用國家公權(quán)就偏愛學校。要以事實為依據(jù)、以法律為準繩，既維護學生的合法權(quán)益，又維護學校正常的教學管理秩序。

馬煥靈：“校鬧”行為多由學校發(fā)生學生傷害事故而引起。為減少該行為的產(chǎn)生，《意見》構(gòu)建了“健全學校安全事故預(yù)防與處置機制，依法處理學校安全事故糾紛，及時處置、依法打擊‘校鬧’行為”的系統(tǒng)性“校鬧”治理工作體系?！兑庖姟穼?ldquo;校鬧”行為進行了“違反治安管理”和“‘涉嫌構(gòu)成尋釁滋事罪、聚眾擾亂社會秩序罪、故意毀壞財物罪、非法拘禁罪、故意傷害罪和聚眾擾亂公共場所秩序、交通秩序罪’等，需要追究刑事責任”兩種劃分，并據(jù)此提出相應(yīng)的治理辦法。

記者：“校鬧”之所以愈演愈烈，與對于“校鬧”行為的界定不清晰、懲治立場不明確有著重要的關(guān)系。處理“校鬧”行為，有哪些法律法規(guī)依據(jù)？

姚建龍：此次出臺的《意見》，正式將“校鬧”從日常話語轉(zhuǎn)化為了法律術(shù)語，明確界定了“校鬧”行為的內(nèi)涵和外延，特別是以列舉的方式明示了何為“校鬧”行為，既有利于預(yù)防“校鬧”行為的發(fā)生，也為公安、司法機關(guān)制止、懲處和打擊“校鬧”提供了明確的法律依據(jù)。《意見》指出，對于侵犯學校和師生合法權(quán)益等“校鬧”行為，學校應(yīng)當立即向公安機關(guān)報案，在公安機關(guān)到達前，學校保衛(wèi)部門可依法采取必要措施，對于現(xiàn)場發(fā)生的違法犯罪行為公安機關(guān)要堅決果斷制止查處；對于“校鬧”違法犯罪行為，公安機關(guān)、人民檢察院和人民法院要依據(jù)治安管理處罰法、刑法等嚴厲打擊。

孫霄兵：近些年來，黨和國家日益重視學校安全工作，陸續(xù)頒布了《校車安全管理條例》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強中小學幼兒園安全風險防控體系建設(shè)的意見》等法規(guī)與政策，對于提高學校安全的質(zhì)量和水平起到了重要作用。同時，各級教育行政部門及各級各類學校也都高度重視學校安全工作，從人防、物防和技防等多個角度加強學校安全工作，將很多學校安全事故消除在萌芽階段，保障了在校師生的人身安全。

出了安全事故學校一定要擔責？

記者：許多人認為，只要學校出了安全事故，肯定是學校工作沒做好，學校就要承擔賠償責任。這種觀點對嗎？

張永華：育人是學校的根本任務(wù)，學校安全是相對安全而不是絕對安全。2002年，教育部頒布了《學生傷害事故處理辦法》。《辦法》對學校的安全教育、安全管理職責作了具體規(guī)定，其中第11至14條是對不屬于學校教育、管理職責或者學校過錯所發(fā)生的學生傷害事故情形的規(guī)定。2009年全國人大常委會通過了《中華人民共和國侵權(quán)責任法》，明確規(guī)定只要學校“盡到教育、管理職責的”，就不承擔責任。顯然，學校是否履行和是否恰當履行教育、管理職責，是界定學校有無過錯的標準。

《意見》也指出，“對學校已經(jīng)依法履行教育、管理職責，行為無過錯的，應(yīng)當依法裁判學校不承擔責任。訴訟調(diào)解、裁判過程中，要切實保護雙方權(quán)利，杜絕片面加重學校賠償責任的情形”。

馬雷軍：在以往的學校安全事故處置當中，往往存在著為了解決爭端，而過分追究學校和教師責任的現(xiàn)象。這既不符合法治的理念、法律的規(guī)定，也影響到整個教師隊伍的穩(wěn)定。所以，在學校安全事故的處置過程中，既要維護當事學生和家長的合法權(quán)益，保證其依法得到救濟和補償，也要注意保護教師的合法權(quán)益，尤其是對于那些毆打、辱罵教師，在網(wǎng)絡(luò)造謠、污蔑教師的現(xiàn)象要依法追究相關(guān)責任人的法律責任。

楊宗科：校園安全事故類型多樣，既有學生之間的矛盾沖突甚至欺凌，也有校外人員引起的傷害，還有因為學校管理混亂造成的，只有分清責任，才能做到勝敗皆服。我國法律規(guī)定，學校承擔責任的范圍并不是無限的。學校、幼兒園或其他教育機構(gòu)與未成年學生形成以教育和管理職責為核心的教育法律關(guān)系，并不意味著成為未成年在校學生的監(jiān)護人，因此沒有法定義務(wù)對一切校園傷害事故負責。《學生傷害事故處理辦法》規(guī)定，在學?；蚪逃龣C構(gòu)已履行了相應(yīng)職責的情況下，學生自殺、自傷等六種情況造成的傷害可以免責；未成年學生之間的暴力行為造成人身或財產(chǎn)損害的，應(yīng)當依法追究監(jiān)護人的法律責任；學校、教師在合理的范圍內(nèi)行使懲戒權(quán)也是法定的免責事由。在這些情況下，校方要及時收集證據(jù)，只要有證據(jù)證明學校無須承擔責任，就應(yīng)該理直氣壯地拒絕無理要求。

《中華人民共和國侵權(quán)責任法》依據(jù)未成年學生年齡的不同，規(guī)定了校園傷害事故中的歸責原則。校方對八周歲至十八周歲的限制民事行為能力人發(fā)生的侵權(quán)事故適用一般過錯責任，只有受傷害學生或其監(jiān)護人能夠證明校方確有過錯時，學校才需要承擔責任。校外第三人造成的傷害，只有學校或教師有過錯時，才承擔補充責任。

怎樣健全學校安全事故糾紛處理機制？

記者：要從根源處化解“校鬧”難題，需要健全學校安全事故糾紛處理機制，在這方面應(yīng)該怎么做？

申素平：對待“校鬧”問題需要“堅持打擊和防范并舉，治標和治本兼顧，綜合采取多種措施”的治理思路。首先，必須健全學校安全事故預(yù)防與處置機制，著重加強學校安全事故預(yù)防，健全學校安全事故處理的法律服務(wù)機制，形成多元化的學校安全事故損害賠償機制。其次，依法處理學校安全事故糾紛，健全學校安全事故糾紛協(xié)商機制，建立學校安全事故糾紛調(diào)解制度，依法裁判學校安全事故侵權(quán)責任，杜絕不顧法律原則的“花錢買平安”。再其次，及時處置、依法打擊“校鬧”行為，嚴厲打擊涉及“校鬧”的犯罪行為。最后，應(yīng)建立多部門協(xié)調(diào)配合工作機制，加強學校及周邊安全風險防控，有效應(yīng)對涉及學校安全事故糾紛的輿情，營造依法解決學校安全事故糾紛的社會氛圍。

楊宗科：注重程序既是實體正義的保證，也是尊重規(guī)則與權(quán)利的體現(xiàn)。程序思維要求學校規(guī)范安全事故處置程序，發(fā)布安全指導(dǎo)手冊，制定事故處置預(yù)案；要暢通溝通渠道，主動回應(yīng)受傷害者及其監(jiān)護人、近親屬的疑問與訴求；要有意識地搜集和固定必要證據(jù)，依照預(yù)先設(shè)定的步驟對事故進行規(guī)范化的處理。

程序思維要求教育部門充分重視糾紛的協(xié)商與調(diào)解步驟。司法部門要依法裁判安全事故侵權(quán)責任。對經(jīng)協(xié)商調(diào)解不成、當事人起訴的侵權(quán)賠償案件應(yīng)當及時立案受理。在裁判過程中，只有經(jīng)過合法程序固定的事實才能被用來作為認定法律責任的證據(jù)，不能將對受害人的同情與法律責任混為一談，片面強加或加重學校的賠償責任；對因“校鬧”行為受到傷害的被侵權(quán)人依法追究不法人員侵權(quán)責任的，應(yīng)當予以支持。

李雯：健全學校安全事故處理機制的關(guān)鍵是依法治理，強化法治思維和法治方式。法治思維和法治方式貫穿《意見》的始終：從文件發(fā)布主體看，《意見》由教育部會同最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布，整合了最高層面、最具權(quán)威的法治部門的專業(yè)資源和強大力量；從文件制定依據(jù)看，《意見》根據(jù)教育法、治安管理處罰法、刑法等法律法規(guī)和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強中小學幼兒園安全風險防控體系建設(shè)的意見》等制定各個部分的內(nèi)容，其內(nèi)容建立在堅實的法律法規(guī)基礎(chǔ)之上；從文件的具體內(nèi)容看，也都一以貫之地強調(diào)法治的理念、措施和方法。

孫潔：《意見》中提到了多個機制建設(shè)。從宏觀方面，強調(diào)注重健全學校安全事故預(yù)防與處置機制，并建立多部門協(xié)同配合的工作機制；在微觀層面，機制建設(shè)體現(xiàn)在事前的健全學校安全管理組織與責任體系的問責機制和健全學校安全隱患投訴機制，事中的主要負責人牽頭的處置機制，以及事后的安全事故糾紛協(xié)商機制、救助機制、糾紛調(diào)解機制、法律服務(wù)機制和損失賠償機制等。值得一提的是，《意見》重視運用市場機制、經(jīng)濟手段、多元化安全事故損失賠償機制來化解風險、減輕經(jīng)濟損失，引入了保險機制，鼓勵學校為學生購買校方責任保險。

全社會怎樣為學校辦學安全托底？

記者：《意見》提出，要為學校（含幼兒園）辦學安全托底，解決學校后顧之憂。怎樣才能做到這一點？

孫霄兵：要使學校安全處理的相關(guān)問題得到根本性解決，必須營造全社會關(guān)心的氛圍，多環(huán)節(jié)下手、多部門配合。

為學校辦學安全托底，就要營造有利于學校教育教學和學生成長的政策法律環(huán)境。對于因人為失職導(dǎo)致的學校安全事故，必須追究相關(guān)責任人的法律責任，甚至是刑事責任。但是對于與學校工作人員無關(guān)的、并非因?qū)W校工作人員過錯導(dǎo)致的安全事故，也不要過分追究學校、校長和教師的責任。對于采用造謠、污蔑等違法方式抹黑學校工作人員的情況，地方政府不僅要及時澄清，還要依法追究相關(guān)責任人的法律責任。對于侮辱、謾罵甚至毆打教師的事件，有關(guān)部門一定要依法追責，堅決維護教師的合法權(quán)益。教育工作者也要多掌握一些法律知識，依法維護自己的權(quán)益，還要教會學生依法維權(quán)。

為學校辦學安全托底，就要建立多方協(xié)調(diào)、形成合力的處置機制。各級政府要高度重視這項工作，保障學校正常的教育教學。教育行政部門要勇于擔責，敢于為學校和教師說話，維護學校和教師的尊嚴。各級各類學校要依法辦學、依規(guī)辦學，將各項安全制度落到實處。廣大教師要依法執(zhí)教，保護未成年學生的安全，運用法律武器保護自己的權(quán)益。學生家長要建立正確的育人觀念，積極支持和配合學校的教育教學工作。公安、司法、法院、檢察院也要嚴格執(zhí)法，依法行政、依法裁判，堅決制止“校鬧”，同時也要注意維護學校安全事故中各方的合法權(quán)益。新聞媒體要堅持正確的輿論導(dǎo)向，客觀、公正地報道相關(guān)事件。相關(guān)社會組織和個人也應(yīng)當積極支持、配合學校做好安全工作，將學校建成安全學校、法治學校。

佟麗華：《意見》提出，有條件的地方可以設(shè)立學生權(quán)益法律保護中心，以政府購買服務(wù)等方式，聘請法律專業(yè)服務(wù)機構(gòu)或人員，為學生提供法律服務(wù)。應(yīng)該說，這是一個重大思路創(chuàng)新。學生權(quán)益法律保護中心要依托第三方建立，可以是律師事務(wù)所，也可以是法律類社會組織，最好是由教育行政部門或司法行政部門作為業(yè)務(wù)主管單位、在民政部門登記成立的社會組織。

學生權(quán)益法律保護中心的目標是維護學生權(quán)益，但政府購買服務(wù)的性質(zhì)決定了其主要的工作職責是在維護學生權(quán)益的過程中及時有效地化解社會矛盾。所以，其不僅要向?qū)W生、家長和學校提供專業(yè)的法律咨詢和指導(dǎo)，更主要是要及時調(diào)查了解糾紛發(fā)生的起因、各相關(guān)方立場，以及時對相關(guān)糾紛進行調(diào)解。教育行政部門要支持將學生權(quán)益法律保護中心發(fā)展成為學生及家長信賴、學校歡迎的專業(yè)第三方力量。