作者：中國人民大學(xué)首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)、公共管理學(xué)院教授，北京市黨的建設(shè)研究會(huì)特約研究員　李文釗

基層社會(huì)治理是國家治理的基石，其治理質(zhì)量是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的“試金石”。但由于城市異質(zhì)性、個(gè)體差異性和事務(wù)復(fù)雜性，基層社會(huì)治理面臨著很多挑戰(zhàn)和難題。在基層社會(huì)治理中，往往容易“只見樹木，不見森林”，過多關(guān)注細(xì)枝末節(jié)而忽略總體。為此，我們需要改變思維方式，從思考基層社會(huì)治理的根本性問題出發(fā)，討論促進(jìn)基層社會(huì)治理有序成長(zhǎng)的核心議題，并以此為基礎(chǔ)形成知識(shí)的累積性發(fā)展和治理水平提升。

根本性問題是我們研究和思考的一種重要路徑，但常常被研究者所忽略?；鶎由鐣?huì)治理的根本性問題主要是處理基層社會(huì)中政府一方、人民和公共事務(wù)三者之間的關(guān)系，其核心是建構(gòu)管治、共治和自治的治理體系來滿足人民對(duì)于公共服務(wù)提供、公共問題解決和公共空間形成的需求。這一根本性問題，可以具體表述為五個(gè)子問題，即基層社會(huì)治理的多重屬性和價(jià)值平衡問題、基層社會(huì)中國家政權(quán)與基層政權(quán)關(guān)系問題、基層社會(huì)中共建共治共享問題、基層社會(huì)自治問題、基層社會(huì)集體行動(dòng)的路徑問題。

基層社會(huì)治理的多重屬性和價(jià)值平衡

城市基層社會(huì)治理不同于農(nóng)村基層社會(huì)治理，小城市基層社會(huì)治理不同于大城市基層社會(huì)治理，這是基層社會(huì)治理所處的不同場(chǎng)景造成的。城市的不同發(fā)展階段和民眾素質(zhì)水平的不同程度，都應(yīng)有與之相匹配的基層社會(huì)治理，這是基層社會(huì)治理所處的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異造成的。正是由于屬性的差異性，不同城市即便面臨“同樣”的根本性問題，也會(huì)在具體程度、表現(xiàn)形式和重點(diǎn)方面有差異。

總體而言，基層社會(huì)治理的多重屬性至少體現(xiàn)在規(guī)則體系、共同體屬性和物理生態(tài)系統(tǒng)三個(gè)方面?；鶎由鐣?huì)一定會(huì)受到一個(gè)國家和城市自身的治理系統(tǒng)和治理規(guī)則的影響，它是宏觀敘事的微觀承載體。這意味著，基層社會(huì)治理的問題在基層，但根源可能在國家和城市。

基層社會(huì)治理的核心是處理人與事、服務(wù)和設(shè)施之間關(guān)系，這使得其不可避免地受到基層社會(huì)中的共同體屬性和物理生態(tài)系統(tǒng)影響?；鶎由鐣?huì)的單元可能是小區(qū)，可能是村區(qū)，可能是單位社區(qū)，還可能是社區(qū)、街區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)等。不同基層社會(huì)中人與人之間的互動(dòng)模式會(huì)對(duì)基層社會(huì)治理產(chǎn)生影響?；鶎由鐣?huì)除了聚集的人群存在差異之外，物理設(shè)施、服務(wù)系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施等都存在較大差異。老舊小區(qū)不同于新商品小區(qū)，老城社區(qū)不同于大型社區(qū)，不同社區(qū)不僅文化不同，物理生態(tài)系統(tǒng)也不同。

基層社會(huì)的多重屬性，對(duì)治理構(gòu)成了挑戰(zhàn)。一方面，不可能用一種解決方案來應(yīng)對(duì)所有問題，必須在統(tǒng)一性和多樣性的價(jià)值之間進(jìn)行有效平衡。另一方面，這些不同屬性所產(chǎn)生的價(jià)值訴求可能存在沖突，國家價(jià)值、城市價(jià)值和基層價(jià)值之間可能存在沖突，治理價(jià)值、文化價(jià)值和可持續(xù)價(jià)值之間可能存在沖突，都需要進(jìn)行協(xié)商和融合。

基層社會(huì)中國家政權(quán)與基層政權(quán)的協(xié)調(diào)和職責(zé)重構(gòu)

在基層社會(huì)場(chǎng)域中，需要處理不同政權(quán)類型之間的關(guān)系和權(quán)責(zé)模式，既要避免“有限權(quán)力，無限責(zé)任”的難題，又要避免“獨(dú)立王國”的困境。簡(jiǎn)而言之，國家政權(quán)需要通過適當(dāng)方式介入基層，又要給予基層政權(quán)適當(dāng)空間，使得國家政權(quán)和基層政權(quán)兩方面積極性都得以展現(xiàn)。

針對(duì)這些問題、困境和難題，需要對(duì)基層社會(huì)治理中的國家政權(quán)和基層政權(quán)進(jìn)行重新整合，以調(diào)整各自職責(zé)關(guān)系，應(yīng)對(duì)基層社會(huì)治理挑戰(zhàn)。在這方面，我們的改革方向是建立簡(jiǎn)約高效的基層管理體制。但是，如何建立簡(jiǎn)約高效的基層管理體制，尤其是如何處理“一對(duì)多”和“多對(duì)一”之間關(guān)系，需要各個(gè)地方進(jìn)行探索。

北京市在簡(jiǎn)約高效的基層社會(huì)管理體制的探索中，建構(gòu)了國家政權(quán)和基層政權(quán)有機(jī)融合的界面型基層政權(quán)體系，既發(fā)揮國家政權(quán)和基層政權(quán)各自的作用，又使得這兩種政權(quán)以一種整體方式呈現(xiàn)。對(duì)于可以由街道來完成的事務(wù)，北京通過“賦權(quán)”和“增能”來實(shí)現(xiàn)，并且以街道大部制改革為基礎(chǔ)，建立界面型職責(zé)體系以包容多樣性權(quán)責(zé)清單。對(duì)于街道完成有困難的事項(xiàng)，需要專業(yè)化“條條”來完成的，北京市在加強(qiáng)和整合專業(yè)化力量的同時(shí)，創(chuàng)造“吹哨報(bào)到”機(jī)制來促進(jìn)協(xié)同。對(duì)于基層社會(huì)中政府部門多樣和協(xié)調(diào)的難題，北京還探索了“黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理”的方式來促進(jìn)治理效能整合。

基層社會(huì)中共建共治共享的路徑和方法

政權(quán)與社會(huì)之間良性互動(dòng)，以及社會(huì)組織和個(gè)人參與公共事務(wù)治理，是治理的應(yīng)有之義，也是治理最關(guān)鍵的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。為了突出政府與社會(huì)之間合作，以及探索合作的方式與方法，治理研究者專門提出了合作治理理論來描述、診斷和推進(jìn)治理中合作行為的發(fā)生。

政權(quán)與社會(huì)之間有效性互動(dòng)，意味著需要告別政府的單方行動(dòng)，將政府行為建立在更多的回應(yīng)性、協(xié)商性和合作性基礎(chǔ)之上，這也是共建共治共享的內(nèi)涵。政府的回應(yīng)性，強(qiáng)調(diào)政權(quán)需要以民眾需求為旨趣，及時(shí)對(duì)民眾需求作出反應(yīng)，所提供的公共服務(wù)應(yīng)該與民眾需求相匹配。政府的協(xié)商性，強(qiáng)調(diào)政權(quán)在問題解決和治理中要“問計(jì)于民”，無論是需求發(fā)現(xiàn)、問題建構(gòu)，還是問題解決，都應(yīng)該是官民協(xié)商的結(jié)果，協(xié)商民主在基層社會(huì)治理中應(yīng)該發(fā)揮更大作用。政府的合作性是對(duì)協(xié)商性的深化，強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)組織、民眾共同解決所面臨的問題，合作生產(chǎn)和合作治理是其表現(xiàn)形式。

共建共治共享作為一種理念，描述了政府與社會(huì)之間互動(dòng)的理想藍(lán)圖，但現(xiàn)實(shí)中需要找到實(shí)現(xiàn)路徑和方法。北京市在推進(jìn)共建共治共享方面進(jìn)行了一系列探索，比較典型的是建立“小巷管家”“接訴即辦”和“問計(jì)于民”等。“小巷管家”的建立，讓市民能夠隨時(shí)找到政府，并且能夠讓政府從被動(dòng)應(yīng)對(duì)問題到主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題。“小巷管家”涉及政府官員、社區(qū)工作者和民眾等多樣性人群，是一個(gè)調(diào)動(dòng)各方力量共同參與社區(qū)治理的努力。“接訴即辦”則是問需于民的具體體現(xiàn)，讓市民通過12345熱線直接找到政府，這是一個(gè)問題發(fā)現(xiàn)的過程。“問計(jì)于民”是政府與民眾一起尋找解決方案的過程，北京通過建立居民對(duì)話會(huì)、六方協(xié)商等方式來促進(jìn)共同行動(dòng)。

基層社會(huì)中自治的培育和生長(zhǎng)

基層社會(huì)治理的一個(gè)前提是政府和社會(huì)相對(duì)分離。基層社會(huì)自治構(gòu)成了基層社會(huì)治理的重要內(nèi)容，它要求居民自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督，很多具體的問題，如鄰里糾紛、環(huán)境改造、社區(qū)營造等由居民自己來完成。

實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)自治，可先通過具體事項(xiàng)的自主治理，讓市民感受自主治理的魅力，懂得自主治理的技藝，形成自主治理的習(xí)性。以老舊小區(qū)加裝電梯為例，政府固然可以為加裝電梯提供財(cái)政補(bǔ)助，但是否安裝需要征求所在樓層居民的同意。在小區(qū)治理中，還存在很多類似電梯安裝的公共事務(wù)需要通過自治方式來解決。

自主治理的培育和生長(zhǎng)需要時(shí)間，也具有非對(duì)稱性和脆弱性等特點(diǎn)。自主治理首先意味著個(gè)人愿意投入時(shí)間和精力到公共事務(wù)之中，避免個(gè)人的自私和對(duì)公共事務(wù)的冷漠。但是，最難改變的是個(gè)人的態(tài)度和行為。只有實(shí)現(xiàn)了成功的自主治理，才能夠形成“正反饋”，并使自主治理成為一種習(xí)慣。而自主治理成功之后，還需要使自主治理具有可持續(xù)性，這是自主治理最大的挑戰(zhàn)。北京在老舊小區(qū)治理和老城更新治理中，有很多這樣的探索，政府通過一些具體公共事務(wù)的推動(dòng)，克服居民自主治理的障礙。

促進(jìn)基層社會(huì)治理新格局的制度、技術(shù)和文化保障

從根本上看，基層社會(huì)治理是一個(gè)集體行動(dòng)過程。但集體行動(dòng)會(huì)面臨搭便車、過度使用等難題，從而形成公地悲劇和囚徒困境。解決集體行動(dòng)困境，成為人類社會(huì)治理的持續(xù)挑戰(zhàn)。當(dāng)前而言，促進(jìn)基層集體行動(dòng)的路徑至少存在制度、技術(shù)和文化三種方案。

制度是規(guī)范和約束人類行為的規(guī)則系統(tǒng)，它禁止、允許和強(qiáng)制人們可以或者不可以從事某種行為。為了促進(jìn)基層社會(huì)治理的可持續(xù)，北京市非常重視制度化的解決方案，通過制度供給為基層社會(huì)治理有效運(yùn)行提供規(guī)則。為了加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，北京出臺(tái)了《北京市街道辦事處條例》，這成為規(guī)范和約束街道辦事處運(yùn)行的最高級(jí)別規(guī)章。此外，針對(duì)反映比較多的物業(yè)難題，北京市就《北京市物業(yè)管理?xiàng)l例》征求了意見。

技術(shù)是促進(jìn)集體行動(dòng)的重要手段，它提供了集體行動(dòng)的平臺(tái)，這在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代顯得更為關(guān)鍵。技術(shù)也降低了集體行動(dòng)的成本，為個(gè)人展開集體行動(dòng)提供了便利條件。技術(shù)平臺(tái)有利于整合不同組織機(jī)構(gòu)的行動(dòng)。北京市的網(wǎng)絡(luò)管理平臺(tái)、“接訴即辦”平臺(tái)等都是技術(shù)促進(jìn)集體行動(dòng)的典型，很多公共服務(wù)通過互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)得以集成。

文化是集體行動(dòng)得以產(chǎn)生的規(guī)范性因素，也是基層社會(huì)治理可持續(xù)的基礎(chǔ)。不同的小區(qū)面臨著不同的物理環(huán)境、人群屬性和公共問題情景，這也使得這些治理共同體在解決問題時(shí)會(huì)形成具有自身特色的價(jià)值、非正式規(guī)范、社會(huì)資本和文化。制度是一種剛性約束，文化是一種軟性約束，兩者在不同情景中發(fā)揮著不同作用。事實(shí)上，北京的文化中心建設(shè)也需要將文化與各種情景結(jié)合，而形成有利于治理質(zhì)量提升和成長(zhǎng)的文化則是基層社會(huì)治理的應(yīng)有之義。