【摘要】從根本上看,改革政策執(zhí)行“局部空轉(zhuǎn)”是由形式主義與官僚主義的幽靈附著于官僚體系所帶來的后果。應(yīng)對改革“局部空轉(zhuǎn)”,要強化對官員隊伍的正向激勵,加強不同層級不同領(lǐng)域政策之間的協(xié)調(diào),減少“文件打架”,加強政策執(zhí)行部門之間的統(tǒng)籌,拓寬由下至上的信息溝通渠道,進一步為基層官員松綁減負(fù)。
【關(guān)鍵詞】“局部空轉(zhuǎn)” 政策執(zhí)行 改革 【中圖分類號】D61 【文獻標(biāo)識碼】A
一段時間以來,學(xué)術(shù)界對改革“局部空轉(zhuǎn)”“政策空轉(zhuǎn)”的擔(dān)憂與批評漸增,針對這一現(xiàn)象,習(xí)近平總書記多次作出指示,要求打通改革落地的“最后一公里”。顯然,當(dāng)前改革政策執(zhí)行“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象已成為我國推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重大障礙。
改革“局部空轉(zhuǎn)”緣于改革政策的表面化執(zhí)行、象征性執(zhí)行
“空轉(zhuǎn)”原是一個工程學(xué)概念,指系統(tǒng)“出力不出功”的工作狀態(tài)。汽車發(fā)動機怠速就是一種典型的空轉(zhuǎn),不承擔(dān)負(fù)荷只供給系統(tǒng)內(nèi)部消耗。政策施行過程中的“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象主要是指在輸入側(cè)有明確的目標(biāo)指令和措施要求,而執(zhí)行體系雖然表面上在運轉(zhuǎn),卻很少甚至根本沒有落實上級制定的政策。
政策執(zhí)行過程中的“出力不出功”是一種典型的政策執(zhí)行偏差。作為公共政策研究界的熱點問題之一,政策執(zhí)行的偏差或者說鴻溝已得到不斷總結(jié)和分析。丁煌總結(jié)過五種政策執(zhí)行的“阻滯”表現(xiàn),包括政策執(zhí)行表面化、局部化、擴大化、全異化和停滯化。①陳振明則將執(zhí)行偏差歸納為四類,即“你有政策我有對策”的替換性執(zhí)行、“曲解政策為我所用”的選擇性執(zhí)行、“軟拖硬抗拒不執(zhí)行”的象征性執(zhí)行和“搞土政策”的附加性執(zhí)行。②改革政策執(zhí)行“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象更接近于上述學(xué)者所說的表面化執(zhí)行、象征性執(zhí)行,常常具體表現(xiàn)為:應(yīng)付上級用文件落實文件,勤于匯報疏于落實,善于踢皮球不愿挑擔(dān)子,虎頭蛇尾有始無終;面對群眾則是臉好看事難辦,以傳達解讀代替落實政策,拿各種規(guī)矩做免戰(zhàn)牌……
改革政策執(zhí)行不致于“局部空轉(zhuǎn)”的五個必要條件
針對中國政治的體制特性,有學(xué)者指出造成基層政府政策執(zhí)行偏差的原因在其較大的自由裁量權(quán)。但是,鑒于中國共產(chǎn)黨在中國國家治理中的統(tǒng)領(lǐng)地位,中央政策的制定和施行主要是遵循“自上而下”而非“自下而上”的機制,像反腐、扶貧、減排等重大政策都是通過高位推行強力部署下去。在這些重大政策上,地方政府的議價空間和執(zhí)行彈性受限,中央與地方之間的委托-代理關(guān)系是相對清晰的,基本上遵循“上令下行”“上督下為”的模式。由此,政策執(zhí)行偏差應(yīng)更多從“政策實施的環(huán)境控制所面臨的問題”③來思考。
英國學(xué)者米切爾·黑堯認(rèn)為,自上而下的政策執(zhí)行模式要想獲得完美效果,需要具備十大先決條件④,這些條件涉及到政策主體、政策客體以及政策環(huán)境諸要素,結(jié)合我國政策執(zhí)行過程中主要面臨的問題,從中篩選、歸納出防止政策執(zhí)行“局部空轉(zhuǎn)”保證政策執(zhí)行順暢的五個必要條件:
權(quán)威足以維持良好的服從。從世界范圍看,相比許多國家,中國政府的中央權(quán)威性一直處于高位運行,總體看,中央權(quán)威能夠維持較好的服從,不像一些西方國家內(nèi)部出現(xiàn)的因“民主過載”和“否決政治”而造成決策與行政效率的降低,因此才有中國特色“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢。賀東航、孔繁斌就指出:“中國自上而下的政策執(zhí)行過程中有政黨制度的保證,在橫向上也有黨委領(lǐng)導(dǎo)的工作方式以確保同級部門的配合”。⑤但是,權(quán)威的鞏固也需要賞罰分明、恩威并重。激勵不足、問責(zé)不力或問責(zé)泛化簡單化都可能對權(quán)威構(gòu)成損害。在一些領(lǐng)導(dǎo)干部那里“多做多錯,少做少錯”的心理,反映了制度轉(zhuǎn)型期一些干部對“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”的不適應(yīng),這也許在一定程度上折射出現(xiàn)行干部監(jiān)管體制矯枉過正的一面。有的地方,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每年要簽幾十份責(zé)任狀,動輒得咎。上級權(quán)威似乎得到了加強,但“壓力性體制”不斷強化會讓官僚階層繃得過緊,導(dǎo)致不作為或者亂作為,最終受損的還是上級尤其是中央權(quán)威。
所要執(zhí)行的政策具有合理性和連貫性。這一條要求針對決策過程,即政策出臺有明確的因果鏈條。前幾年曾短暫施行的“黃燈禁行”令就屬于“于法無依,于情不合”的荒唐政策。在政策執(zhí)行過程中,不同層級、不同體系的政策之間以及政策的相關(guān)要素之間的沖突則是這一要求的主要指向。在執(zhí)行中央改革政策時,出現(xiàn)改革“局部空轉(zhuǎn)”主要不是由于“土政策”與中央政策之間的沖突,而是中央層面不同政策間的“文件打架”。尤其是街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府,處于治理架構(gòu)的相對末端,“上面千條線,下面一根針”,整個治理體系不同條塊出臺的政策文件都要去落實,政策沖突的情況就會頻繁發(fā)生。因此,這條要求提示決策者,政策出臺不能太多太密,政策之間也要保持協(xié)調(diào)一致,盡量減少軒輊抵觸。
落實政策的執(zhí)行主體明確,且盡可能單一。執(zhí)行主體明確、盡可能單一是保證政策執(zhí)行順暢的重要條件。在改革“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象中,部門之間互相推諉踢皮球,主要是因為管理職權(quán)存在重疊。我國行政體系的“條塊分割”有時不可避免造成局部“九龍治水”格局,這不僅會出現(xiàn)“政出多門”的后果,也客觀上增加了行政成本,降低了政策執(zhí)行效率。例如,“屬地管理”屬于“塊狀”分權(quán),但到了基層政府那里常有“要管沒權(quán)、不管背鍋”的困惑。
對政策目標(biāo)有充分的理解和認(rèn)可,并保持良好的溝通和協(xié)調(diào)。如果說政策制定期的信息溝通能夠促進所謂政策過程的“共識民主”,那么政策執(zhí)行期的充分溝通和協(xié)調(diào)則能減少政策執(zhí)行的行政成本,緩解政策沖突帶來的負(fù)面效應(yīng)。以前面提到的政策沖突為例,如果官員素質(zhì)足夠高并且上下級信息交流通暢,基層官員仍可以根據(jù)理性判斷不同政策的輕重緩急和利害關(guān)系,從而做出“撿西瓜丟芝麻”的合理裁量。比如,究竟是穩(wěn)增長還是護生態(tài)優(yōu)先,如果上級政策傳達、解釋不到位,下級官員很難果斷作出反應(yīng)。另外,基層的“地方性知識”可以幫助其對政策執(zhí)行做出合理“變通”,減少政策落地時因地方情境帶來的摩擦。
政策執(zhí)行的高位推動雖然有助于政策執(zhí)行效率,但這種機制造成下級官員主要考慮向上級政策制定者和推行者負(fù)責(zé),而不是向政策對象和人民群眾負(fù)責(zé)。有學(xué)者指出:“向上負(fù)責(zé)制為自上而下的權(quán)力實施提供了有力工具,但隨之而來的自下而上信息傳達不暢則難以避免。”⑥這種缺失就會為基層官員“說一套做一套”留出空間。
擁有足夠資源執(zhí)行政策,在執(zhí)行過程每一階段也有充足資源。執(zhí)行政策的資源主要包括時間、人力和財力等。20世紀(jì)90年代分稅制改革后,地方政府一度缺少足夠的財政來源保障公共服務(wù)。隨著中央財政轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大,地方財政收入多元化(特別是土地財政),地方財政緊張問題有所緩解。近年來,隨著土地財政空間縮小、國家對房地產(chǎn)擴張的調(diào)控、地方債務(wù)擴大以及經(jīng)濟面臨下行壓力等綜合因素,地方政府的錢袋子又開始收緊。但更突出的問題可能是地方政府在資源有限的情況下“兜底”太多。環(huán)保、扶貧、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等關(guān)乎民生的基本公共服務(wù)政府都希望兜底,但央地權(quán)責(zé)與資源分配不均衡常常令地方政府有心無力。
應(yīng)對改革政策執(zhí)行“局部空轉(zhuǎn)”,謹(jǐn)防“體系失靈”,需要強化正向激勵、減少“文件打架”、加強部門統(tǒng)籌以及拓寬信息溝通渠道等
從根本上看,改革“局部空轉(zhuǎn)”是由形式主義與官僚主義的幽靈附著于官僚體系所帶來的后果。改革“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象顯現(xiàn)的是政府公共服務(wù)職能的“脫實向虛”。如果說,經(jīng)濟領(lǐng)域大規(guī)模的“脫實向虛”會腐蝕經(jīng)濟體,那么治理體系的“脫實向虛”則會侵害政治體。在我國,由廣大官員干部隊伍構(gòu)成的龐大政策執(zhí)行體系中,改革“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象暫時是局部的,但如不對其及時有效治理,局部的“改革空轉(zhuǎn)”就有可能演變?yōu)轶w系性的“政治失靈”。
原蘇共中央政治局委員利加喬夫回憶蘇聯(lián)晚期的官場習(xí)氣時說:“理論脫離實際、言行脫節(jié)左右了社會和政治發(fā)展的主要趨勢。黨內(nèi)、社會上普遍養(yǎng)成了說的是一套,做的是另一套的風(fēng)氣。”⑦當(dāng)整個官僚體系運作用文件口號代替務(wù)實親民,無疑會消耗官僚階層間的信任和民眾對政府的信任。
應(yīng)對改革“局部空轉(zhuǎn)”,仍可以從上述保證改革政策執(zhí)行順暢的必要條件中加以提煉。
第一,要強化對官員隊伍的正向激勵。中央《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》提出要“對形式主義、官僚主義典型問題點名道姓通報曝光,對干實事、作風(fēng)好的先進典型及時總結(jié)推廣”,正是著眼于這一點。此外,要意識到信任激勵也是一種基本的激勵形式。在筑好制度的籠子的同時要注意打好信任的底子,讓問責(zé)更加合情合理,改進談話函詢工作細(xì)節(jié),使信任成為政策執(zhí)行體系的社會資本。
第二,要加強不同層級不同領(lǐng)域政策之間的協(xié)調(diào),盡可能減少“文件打架”。對此,源頭治理方式就是減少不必要的政策文件的出臺,也就是習(xí)近平總書記說到的“不發(fā)沒有實際內(nèi)容的文”。應(yīng)進一步規(guī)范制度與政策文件出臺的流程,進一步擴大專家學(xué)者和政策對象參與政策制定過程,提高決策科學(xué)化民主化水平。
第三,加強政策執(zhí)行部門的統(tǒng)籌。“領(lǐng)導(dǎo)小組”和跨部門的“工作小組”機制是具有中國特色的行政組織方式和工作機制,被廣泛認(rèn)為具有克服“九龍治水”頑疾的積極作用。但要注意這類非正式機制不宜過多,有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府,同時設(shè)立數(shù)十個領(lǐng)導(dǎo)小組,消耗了正式架構(gòu)的行政資源,反而造成部門職責(zé)履行不夠。
克服由諸如“屬地管理”“分級負(fù)責(zé)”造成的權(quán)威碎片化,除了加強主管負(fù)責(zé)制外,還應(yīng)探索跨區(qū)域協(xié)調(diào)機制,健全基層政府間的信息交換和資源共享,在監(jiān)管和激勵上摸索“互相監(jiān)督、榮辱與共”的機制,讓屬地事務(wù)真正成為公共事務(wù)。
第四,拓寬由下至上的信息溝通渠道。自下至上的信息溝通不僅指基層向上級,還應(yīng)包括民眾向政府。在政策執(zhí)行考評的制度設(shè)計上,應(yīng)提高民眾參與監(jiān)督評價政府公共服務(wù)的水平。前些年,個別地區(qū)曾探索由民間機構(gòu)為政府公共服務(wù)做評價的機制,贏得了不少認(rèn)可和鼓勵。這種舉措可能會暫時或局部影響地方政府的聲譽,但在整體上有益于政府的公信力和權(quán)威性。同時,民眾參與評價政府公共服務(wù),可以直觀地顯示政策執(zhí)行的梗阻所在。
第五,進一步為基層官員松綁減負(fù)??紤]到“事務(wù)主義”本來就是官僚科層制的特征之一,就要為基層干部從事應(yīng)為的事務(wù)工作留出時間精力,而不是陷入一輪又一輪的學(xué)習(xí)、趕考中。
從政策過程角度,高位推動是我國實現(xiàn)政策有效執(zhí)行的重要成功因素之一,同時,地方和基層政府的自主性和調(diào)試力也功不可沒。改革開放四十多年來,我國在各領(lǐng)域取得重大進步的一條重要經(jīng)驗就是,維持了中央集權(quán)與地方分權(quán)、制度剛性與執(zhí)行彈性之間的基本平衡。在此過程中,基層干部隊伍持續(xù)創(chuàng)新的活力也得到釋放。在進一步深化體制機制改革,探索構(gòu)建全過程管理與監(jiān)督、加強績效評估與執(zhí)紀(jì)問責(zé)的今天,應(yīng)當(dāng)同時考慮到其與“簡政放權(quán)”“抓大放小”等原則之間的平衡。
從政治學(xué)的角度,按照學(xué)者孫越生的總結(jié),人類政治發(fā)展模式不外乎是統(tǒng)分因素不同比例的組合。地方政府根據(jù)地方性知識和所獲得的自由裁量權(quán),制造出來的“土政策”可能是因地制宜造福一方的好政策,也可能構(gòu)成違背中央精神、破壞更廣大更長遠(yuǎn)利益的歪政策。統(tǒng)分結(jié)構(gòu)的優(yōu)越性,決定了政治制度或治理體系克服形式主義、官僚主義的程度。改革“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象提示出,進一步完善中國特色社會主義國家治理體系、加強治理能力建設(shè)還任重道遠(yuǎn)。
(作者為中國社會科學(xué)院政治學(xué)所研究員)
【注釋】
①丁煌:《我國現(xiàn)階段政策執(zhí)行阻滯及其防治對策的制度分析》,《政治學(xué)研究》,2002年第1期,第28-39頁。
②陳振明:《政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論》(第二版),北京:中國人民大學(xué)出版社,2003年,第276-277頁。
③鄧正來:《布萊克威爾政治學(xué)百科全書中文版. “政策實施”條》,北京:中國政法大學(xué)出版社,2002年,第372-373頁。
④[英]米切爾·黑堯,趙成根譯:《現(xiàn)代國家的政策過程》,北京:中國青年出版社,2004年,第112頁。
⑤賀東航、孔繁斌:《公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗》,《中國社會科學(xué)》,2011年第5期,第62、80、221、222頁。
⑥周雪光:《國家治理邏輯與中國官僚體制:一個韋伯理論視角》,《開放時代》,2013年第3期,第 5-28頁。
⑦張樹華、趙衛(wèi)濤:《蘇共后期脫離群眾黨風(fēng)不正的歷史教訓(xùn)》,《黨建》,2013年第7期,第 61-63頁。
編輯/謝帥 美編/李祥峰
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