【摘要】從“局部空轉(zhuǎn)”的表征來看，象征性治理使基層治理陷入踢皮球式的空轉(zhuǎn)怪圈；選擇性治理則對那些“于己不利”的制度表現(xiàn)出明顯的弱治理能力；規(guī)避性治理常見策略主要有忙而不動(dòng)、隱瞞信息、模糊因果關(guān)系、轉(zhuǎn)移視線；“變通性”治理往往遵從并銜接原有制度原則，通過正式程序中的非正式程序搞“變通”執(zhí)行。

【關(guān)鍵詞】“局部空轉(zhuǎn)” 基層治理 治理效能 【中圖分類號】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

近年來，基層治理出現(xiàn)一種“局部空轉(zhuǎn)”的怪現(xiàn)象，所謂“局部空轉(zhuǎn)”，就是使虛勁、做虛功，表面熱鬧、實(shí)則無效。其共同特點(diǎn)就是以制度落實(shí)為幌子，有制度之名而無制度之實(shí)，把各種不正當(dāng)?shù)目紤]隱藏在制度執(zhí)行之中，“替換性”執(zhí)行、“選擇性”執(zhí)行、“附加性”執(zhí)行、“欺騙性”執(zhí)行……如此這般，基層治理勢必陷入“局部空轉(zhuǎn)”。

“局部空轉(zhuǎn)”的表征：象征性治理、選擇性治理、規(guī)避性治理、“變通性”治理

象征性治理。所謂象征性治理，主要是指在基層治理過程之中，個(gè)別基層政府采取做表面文章、走過場、制作文本材料等“儀式化”策略，只搞政策宣傳而不務(wù)實(shí)際，不采取可操作性強(qiáng)的制度執(zhí)行措施，而是“以文件落實(shí)文件，以會(huì)議落實(shí)會(huì)議”，各種“推手式”“擺拍式”“二傳手”等手段輪番上演，使基層治理陷入踢皮球式的“空轉(zhuǎn)”怪圈。于是，為了滿足“合法性”功能或滿足“做局”的需要，基層治理實(shí)踐中誕生了大量作為“象征性符號”而被生產(chǎn)的“制度執(zhí)行”，而實(shí)際的基層治理僅僅是“口頭響應(yīng)”、走了形式。

選擇性治理。所謂選擇性治理，即個(gè)別基層政府以自身利益最大化為出發(fā)點(diǎn)，受制度認(rèn)知、自身利益或價(jià)值觀等諸方面因素影響，對那些于己有利的制度就認(rèn)真執(zhí)行，對那些于己不利、“吃力不討好”的制度就盡量少執(zhí)行甚至不執(zhí)行。如在基層治理實(shí)踐中，一些基層政府熱衷于招商引資、大上項(xiàng)目等，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面不僅投入大量人力物力財(cái)力，而且表現(xiàn)出引人注目的治理意愿和強(qiáng)治理能力；而對于環(huán)境保護(hù)、教育發(fā)展、社會(huì)公益等社會(huì)治理選項(xiàng)，或自嘆“治理能力不夠”，或表示“意愿不足”，表現(xiàn)出明顯的弱治理能力。

規(guī)避性治理。所謂規(guī)避性治理是對基層治理中制度落實(shí)偏差、走樣變形及背離制度目標(biāo)行為的理論概括。一方面，部分基層政府在限定自由裁量權(quán)空間內(nèi)象征性地遵從上級安排，以期滿足上級要求的最低標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，一些基層干部力圖巧妙地避免直接與上級形成公開對抗，在表達(dá)懈怠意愿時(shí)規(guī)避了正面沖突帶來的不利影響。相較于經(jīng)濟(jì)績效導(dǎo)向的積極進(jìn)取，一些基層政府更傾向于采取審慎的中立態(tài)度，以風(fēng)險(xiǎn)最小化的規(guī)避行為來應(yīng)對日益嚴(yán)格的制度規(guī)范。基層政府的規(guī)避性治理策略主要有忙而不動(dòng)、納入常規(guī)、隱瞞信息、模糊因果關(guān)系、轉(zhuǎn)移視線、找“替罪羊”等。

“變通性”治理。所謂變通性治理，是指基層政府對制度內(nèi)容和制度約束作出調(diào)整后實(shí)施的一種應(yīng)對行為。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，有些變通策略確有必要性，能使政策更好落地；而有些則是明顯不合理的，是為了使政策最大限度地滿足地方、集團(tuán)、家族或個(gè)人利益。不合理的變通性治理，有研究者將其歸納為“求神似，去形似”“不求神似，只求形似”“既不求神似，也不求形似”等幾種形式。“變通性”治理往往會(huì)遵從并銜接原有制度原則、細(xì)化和具體化原有粗線條的制度安排、通過正式程序中的非正式程序獲得變通合法性。比如，一些干部往往會(huì)利用制度執(zhí)行中特定的身份、空間以及互動(dòng)關(guān)系，通過對制度執(zhí)行規(guī)則、場景以及呈現(xiàn)結(jié)果的生產(chǎn)再造，以變通性策略實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。

“局部空轉(zhuǎn)”的病灶：制度設(shè)計(jì)與制度執(zhí)行的視角

制度設(shè)計(jì)存在缺陷。部分基層政府制度設(shè)計(jì)本身的缺陷是造成“局部空轉(zhuǎn)”的重要原因。一方面，部分基層政府的制度設(shè)計(jì)缺乏相應(yīng)的實(shí)施機(jī)制。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，制度的構(gòu)成包括制度規(guī)則（社會(huì)認(rèn)可的非正式約束和國家規(guī)定的正式約束）與實(shí)施機(jī)制，離開了實(shí)施機(jī)制的任何制度都將形同虛設(shè)。如有些制度設(shè)計(jì)只有宏觀框架和原則性要求，缺乏配套的操作性措施，從而使一些制度從產(chǎn)生之初就成為“空中樓閣”。另一方面，部分基層政府制度設(shè)計(jì)的科學(xué)化和民主化水平較低。20世紀(jì)80年代以來，推進(jìn)制度設(shè)計(jì)的科學(xué)化與民主化日益成為黨和國家一以貫之的追求，強(qiáng)調(diào)要完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力的決策機(jī)制，推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化。但個(gè)別基層制度設(shè)計(jì)者仍習(xí)慣于“關(guān)門設(shè)計(jì)”和“拍腦袋”決策，既未經(jīng)充分調(diào)研與科學(xué)論證，又缺乏利益相關(guān)者的參與和協(xié)商，設(shè)計(jì)的制度或“隔靴搔癢”，無法精準(zhǔn)對應(yīng)需求，或“驢唇不對馬嘴”脫離運(yùn)作實(shí)際。如有些地方政府以保護(hù)環(huán)境為由而禁養(yǎng)家禽家畜、或以“村容整潔”和“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”為名逼農(nóng)民“上樓”，完全脫離了農(nóng)村和農(nóng)民的生產(chǎn)生活實(shí)際。

缺乏制度執(zhí)行力。一方面，基層政府日益面臨著“事下沉而權(quán)上收”的現(xiàn)實(shí)窘境，具體表現(xiàn)在：一是財(cái)政自主性弱化，基層政府越來越依賴于上級財(cái)政撥款和“爭資跑項(xiàng)”，財(cái)政匱乏和債務(wù)累積在一些地方同時(shí)發(fā)生。二是執(zhí)法權(quán)與執(zhí)法任務(wù)的沖突。基層政府在現(xiàn)行法律框架下不具有行政執(zhí)法主體資格，但有時(shí)卻被以委托行政執(zhí)法形式或綜合行政執(zhí)法的基層創(chuàng)新模式賦予執(zhí)法任務(wù)。三是自由裁量權(quán)受限。基層政府所具有的自由裁量權(quán)是可以跨越時(shí)空而存在的，但是基于法治政府建設(shè)的目標(biāo)，為了減少裁量權(quán)被濫用機(jī)率，提高法律權(quán)威和政府公信力，必須限制基層政府的自由裁量權(quán)。而過度壓縮基層政府行政裁量權(quán)則會(huì)導(dǎo)致行政過程無彈性空間，基層政府無法靈活有效地完成制度執(zhí)行。四是調(diào)控權(quán)有限。近年來，條塊分割以及垂直管理加劇了基層治理碎片化，一些基層政府難以有效協(xié)調(diào)任務(wù)、資源和利益配置。

另一方面，基層政府的問責(zé)壓力越來越大。“上面千條線，下面一根針”，基層政府治理的主旋律就是完成各項(xiàng)“中心任務(wù)”，從基層黨建、綜治維穩(wěn)、農(nóng)田水利建設(shè)、財(cái)稅入庫、招商引資到義務(wù)教育、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、公共衛(wèi)生安全等，黨、政、社工作無所不包?；鶎诱磕暌灨鞣N責(zé)任狀，而且許多工作都被冠以有任務(wù)有指標(biāo)的“中心工作”，各種考核、獎(jiǎng)懲甚至是“一票否決”越來越多。于是，基層政府日益面臨著權(quán)小、責(zé)大、能弱的結(jié)構(gòu)性困境，部分基層政府便在有限的、既定結(jié)構(gòu)空間內(nèi)發(fā)揮其能動(dòng)性，通過減少任務(wù)量、整合拓展資源等多種組織策略去相機(jī)應(yīng)對制度執(zhí)行任務(wù)。

部分基層干部缺乏擔(dān)當(dāng)精神。首先，一些基層干部由于思想上態(tài)度消極、安于現(xiàn)狀、不思進(jìn)取而不愿擔(dān)當(dāng)。部分基層干部抱著“當(dāng)一天和尚撞一天鐘”的態(tài)度“混日子”，不愿在基層治理和群眾問題上耗費(fèi)太多精力，甚至幻想“一張報(bào)紙，一杯茶，輕輕松松過一天”的工作節(jié)奏。還有少數(shù)基層干部官本位思想嚴(yán)重，對于為人民服務(wù)、直接與群眾打交道的工作無所用心，對食民之利、攫權(quán)取益手段則無所不用其極。其次，部分基層干部由于眼界、能力欠缺而不能擔(dān)當(dāng)。如在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中，少數(shù)基層干部不能將頂層設(shè)計(jì)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接，僅局限于完成當(dāng)前考核范圍內(nèi)的工作，對于能夠爭取更多上級扶貧資金、見效快的項(xiàng)目趨之若鶩，僅僅滿足于貧困群眾出列，不能有效提高貧困戶的自我發(fā)展能力，導(dǎo)致扶貧成效大打折扣、困難群眾容易再次返貧。還有一些基層干部沉湎于“老好人”形象，缺乏獨(dú)當(dāng)一面的能力與魄力，在面對巨大挑戰(zhàn)、突發(fā)事件、重大問題時(shí)往往手足無措，要么一推了之而將問題和矛盾層層轉(zhuǎn)嫁，要么回避掩蓋而使矛盾隱患惡性循環(huán)。最后，部分基層干部由于思想包袱較重而不敢擔(dān)當(dāng)作為。有些基層干部瞻前顧后、患得患失，遇到問題時(shí)不愿決策、不敢拍板、不能創(chuàng)新，生怕惹麻煩、踩紅線，在上級意圖、民眾期望與自身利益重重關(guān)系間糾結(jié)不清、裹足不前。

治理“局部空轉(zhuǎn)”要提升制度執(zhí)行力：前提、關(guān)鍵、保障、基礎(chǔ)

誠如習(xí)近平總書記所言：“制定出一個(gè)好文件，只是萬里長征走完了第一步，關(guān)鍵還在于落實(shí)文件……在貫徹落實(shí)上，要防止徒陳空文、等待觀望、急功近利，必須有時(shí)不我待的緊迫意識(shí)和夙夜在公的責(zé)任意識(shí)抓實(shí)、再抓實(shí)。”要使制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能，必須整治基層“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。

強(qiáng)化制度意識(shí)是前提。內(nèi)化于心、外化于行的制度意識(shí)是制度有效執(zhí)行的重要前提。既往歷史與實(shí)踐一再表明：缺乏制度意識(shí)，乃至漠視制度規(guī)則往往會(huì)使一些人無所顧忌、為所欲為，非但可能會(huì)滑向違法亂紀(jì)的深淵，更會(huì)給國家和民眾帶來難以估量的損失。因此，強(qiáng)化制度意識(shí)是保障制度有效執(zhí)行的前提。一方面，需要通過廣泛深入的宣傳教育，使廣大基層干部真正學(xué)懂弄通制度精神、熟知制度內(nèi)容，提升基層干部的制度意識(shí)，把對制度的敬畏轉(zhuǎn)化為行為準(zhǔn)則和自覺行動(dòng)，自覺尊崇制度、嚴(yán)格執(zhí)行制度、堅(jiān)決維護(hù)制度。另一方面，要加強(qiáng)對制度執(zhí)行的監(jiān)督，讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威，將“橡皮圖章”式制度改造為硬約束，徹底打消一些基層干部的僥幸心理和觀望態(tài)度，營造人人遵守制度、人人敬畏制度的良好習(xí)慣和社會(huì)氛圍。

優(yōu)化制度設(shè)計(jì)是關(guān)鍵。一是要設(shè)計(jì)科學(xué)而適用的制度。制度設(shè)計(jì)需要遵循科學(xué)適用的原則，精準(zhǔn)定位問題關(guān)鍵，把握制度運(yùn)行邊界及環(huán)境要素，做到不越界、不跨界。二是要設(shè)計(jì)有針對性和可操作性的制度，避免制度設(shè)計(jì)成為空中樓閣、不具有現(xiàn)實(shí)可操作性。這要求在相關(guān)制度設(shè)計(jì)過程中多向基層一線工作者征求意見，暢通制度設(shè)計(jì)中的上下溝通渠道。三是注重不斷完善與更新制度。制度設(shè)計(jì)具有時(shí)效性，隨著社會(huì)環(huán)境發(fā)展的變化，要根據(jù)新形勢、新任務(wù)不斷對既有制度進(jìn)行完善，將不合時(shí)宜的制度予以廢止，并根據(jù)新形勢制定新政策，注重各項(xiàng)制度之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)揮制度整體功能的最大效應(yīng)。四是制度設(shè)計(jì)要突出約束力和“剛性”。在對制度設(shè)計(jì)進(jìn)行完善與更新的基礎(chǔ)上，針對制度執(zhí)行力問題導(dǎo)致的“局部空轉(zhuǎn)”，要建立以制度激勵(lì)約束、以制度管人管事、以制度執(zhí)行落實(shí)、以制度檢驗(yàn)成效的良性機(jī)制，強(qiáng)化制度的剛性約束作用，嚴(yán)厲打擊有令不行、有禁不止的行為。五是制度設(shè)計(jì)要接地氣。制度設(shè)計(jì)者要建立橫向、縱向多個(gè)層次、多個(gè)領(lǐng)域的相關(guān)聯(lián)系點(diǎn)和調(diào)研點(diǎn)，多深入實(shí)際、深入基層、深入群眾，多傾聽群眾意見。制度設(shè)計(jì)要充分吸納利益相關(guān)者的參與和協(xié)商意見，才能找出解決問題的新視角、新思路和新對策，使制度設(shè)計(jì)更加科學(xué)和接地氣。

推進(jìn)基層治理體系現(xiàn)代化是保障。一是著力構(gòu)建上下聯(lián)動(dòng)、左右貫通的黨的基層組織體系。為此，要在縱向上完善三級聯(lián)動(dòng)黨組織體系的同時(shí)，在橫向上通過“區(qū)域化黨建”協(xié)調(diào)機(jī)制有效破除體制、隸屬、級別束縛，實(shí)現(xiàn)組織共建、資源共享、機(jī)制銜接、功能優(yōu)化，建立健全黨在基層的組織網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)各方的功能。二是優(yōu)化基層政府治理體系。一方面，要理順各級政府縱向權(quán)責(zé)關(guān)系，以財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配、權(quán)力與責(zé)任匹配為原則優(yōu)化基層政府權(quán)責(zé)配置；另一方面，要理順政府、社會(huì)和市場的關(guān)系，激發(fā)市場和社會(huì)的活力，打造多元主體的協(xié)同治理框架。三是提高基層政府治理能力，增強(qiáng)基層政府價(jià)值引領(lǐng)能力，提升基層政府與多元主體合作共治的溝通協(xié)調(diào)能力，提高治理法治化、民主化水平。

增強(qiáng)基層干部擔(dān)當(dāng)意識(shí)是基礎(chǔ)。一是完善干部教育培訓(xùn)體系，營造基層干部敢擔(dān)當(dāng)?shù)乃枷氕h(huán)境。以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想武裝干部頭腦，提高基層干部思想認(rèn)識(shí)水平。二是優(yōu)化基層干部管理機(jī)制，健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，為敢于擔(dān)當(dāng)?shù)幕鶎痈刹勘ｑ{護(hù)航。塑造愿擔(dān)當(dāng)能擔(dān)當(dāng)?shù)闹贫拳h(huán)境，將能夠擔(dān)當(dāng)、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)膬?yōu)秀基層干部選拔到重要崗位。三是加強(qiáng)配套制度建設(shè)，完善基層干部管理的各項(xiàng)配套制度，建構(gòu)基層干部能擔(dān)當(dāng)?shù)恼紊鷳B(tài)，讓基層治理的崗位成為有奔頭的崗位，讓基層治理成為有吸引力的場域。

（作者為中山大學(xué)中國公共管理研究中心、政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授）

【參考文獻(xiàn)】

①倪星、王銳：《權(quán)責(zé)分立與基層避責(zé)：一種理論解釋》，《中國社會(huì)科學(xué)》，2018年第5期。

②李迎生、李泉然、袁小平：《福利治理、政策執(zhí)行與社會(huì)政策目標(biāo)定位——基于N村低保的考察》，《社會(huì)學(xué)研究》，2017年第6期。

③林雪霏：《雙重“委托—代理”邏輯下基層政府的結(jié)構(gòu)困境與能動(dòng)性應(yīng)對——兼論基層政府應(yīng)然規(guī)范的轉(zhuǎn)變》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，2017年第2期。

責(zé)編/趙橙涔 美編/李祥峰

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