【摘要】極少數(shù)基層干部自身就是腐敗存量，甚至是既得利益群體中的一員。他們根本沒有底氣和勇氣挑戰(zhàn)改革的硬骨頭，甚至擔(dān)心在推進(jìn)改革的過程中會引發(fā)既得利益群體之間的沖突從而將腐敗存量曝光為腐敗增量。面對深化改革與社會治理的難題，他們選擇了表面上看著于人于己無害，但實際于國家社會發(fā)展著實無益的“空轉(zhuǎn)”。

【關(guān)鍵詞】基層干部 “空轉(zhuǎn)” 根源 治理 【中圖分類號】D26 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

黨的十九屆四中全會提出在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能的工作任務(wù)。“郡縣治，天下安”，可見基層社會治理乃是國家治理的根基所在。推進(jìn)國家基層治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵是提高基層干部的工作效能。然而，當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入新時代，全面從嚴(yán)治黨形成新常態(tài)之際，黨的利國惠民政策卻在一些基層干部的工作“空轉(zhuǎn)”中走向虛化。一些基層干部特別青睞工作“空轉(zhuǎn)”，他們在工作“空轉(zhuǎn)”中免責(zé)避難，沽名釣譽(yù)，致使黨的利國惠民政策在上傳下達(dá)中虛化，改革建設(shè)的寶貴資源在形式留痕中虛耗。為此，必須要深挖基層干部工作“空轉(zhuǎn)”的根源，探索根治之道。

基層干部工作“空轉(zhuǎn)”的根源：灰色物質(zhì)刺激消失，腐敗存量焦慮增加；政治價值實現(xiàn)方式轉(zhuǎn)變，不作為或謹(jǐn)慎作為現(xiàn)象蔓延

黨的十八大以來，黨中央堅持反腐敗無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，尤其是八項規(guī)定落地，基層干部所面臨的工作格局發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，之前利用特殊身份在非公務(wù)活動或與公務(wù)有關(guān)的活動中獲取的灰色收入被清零。馬克思的確說過“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)”。而很多基層干部就是將這無法暴露在陽光下的灰色收入視為理所當(dāng)然。但是，黨的十八大以來，反腐敗斗爭形成壓倒性態(tài)勢，基層工作中的灰色收入在風(fēng)清氣正的政治環(huán)境失去了產(chǎn)生的條件和空間。當(dāng)失去了原有灰色收入的“物質(zhì)激勵”而工作強(qiáng)度和責(zé)任不減反增時，很多基層干部心理失衡，工作中消極怠工的“空轉(zhuǎn)”就成為其在計算自身工作的成本——收益過程中尋找心理補(bǔ)償?shù)倪x擇。所以，很多基層干部工作“空轉(zhuǎn)”可以說是強(qiáng)力反腐高壓下，工作格局發(fā)生結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變過程中出現(xiàn)的客觀現(xiàn)象。

而在基層工作格局發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，基層干部灰色收入的“物質(zhì)激勵”消失導(dǎo)致的心理失衡背后還有基層干部腐敗存量的焦慮，這是導(dǎo)致基層工作“空轉(zhuǎn)”的更深層次原因?，F(xiàn)代社會管理都是遵循馬克斯·韋伯的科層制理論建構(gòu)的行政系統(tǒng)完成的。而科層制下的行政系統(tǒng)本質(zhì)上是一個組織管理嚴(yán)密的職能體系，不同職能部門和工作領(lǐng)域的責(zé)、權(quán)、利邊界清晰明了。在理論上依據(jù)科層制建立起來的行政系統(tǒng)能夠使一切社會行動都建立在功能效率關(guān)系上，以保障社會整體收益的最大化。但是，從現(xiàn)實來看，卻是導(dǎo)致基層干部工作“空轉(zhuǎn)”的深層原因。因為隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，基層社會治理過程中的很多問題需要各部門之間的相互協(xié)調(diào)，需要管理系統(tǒng)中各個部門的資源投入。但科層制下各部門之間又存在森嚴(yán)的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系壁壘。所以，在原來的工作格局下，社會管理過程中某一基層職能部門要調(diào)動相關(guān)部門的資源投入以支持自身工作的開展，就需要支付灰色酬勞。這一觸碰黨紀(jì)底線的基層工作軌跡在黨的十八大之后徹底失去了可操作性。面對此情形，很多基層干部選擇了以“空轉(zhuǎn)”替代實干。此外，極少數(shù)基層干部還有更深層次的焦慮，害怕把腐敗存量轉(zhuǎn)化為腐敗增量。當(dāng)前我國改革已進(jìn)入攻堅期和深水區(qū)，將面臨更大的困難和挑戰(zhàn)。習(xí)近平總書記指出：“容易的、皆大歡喜的改革已經(jīng)完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭。”難啃的硬骨頭也包含全面深化改革過程中要觸動的既得利益群體的核心利益。極少數(shù)基層干部自身就是腐敗存量，甚至是既得利益群體中的一員，他們根本沒有底氣和勇氣挑戰(zhàn)改革的硬骨頭，他們甚至更擔(dān)心在推進(jìn)改革的過程中會引發(fā)既得利益群體之間的沖突從而將腐敗存量曝光為腐敗增量。鑒于以上種種，在利弊得失的權(quán)衡與考量中，很多基層干部失了初心。他們面對深化改革與社會治理的難題，選擇了于人于己無害，但是于國家社會發(fā)展無益的“空轉(zhuǎn)”。

黨的十八大以來，與灰色物質(zhì)刺激消失，腐敗存量焦慮增加——這兩點基層干部工作“空轉(zhuǎn)”的主要誘因相關(guān)的還有基層干部政治價值實現(xiàn)方式的轉(zhuǎn)變。黨的十八大以來，全面從嚴(yán)治黨政治規(guī)矩擺在首位?；鶎痈刹康恼紊w進(jìn)入了一個新常態(tài)?；鶎庸ぷ鞲窬职l(fā)生根本轉(zhuǎn)變之前，基層官場中“不跑不送、降職停用，只跑不送、原地不動，又跑又送、提拔重用”的“潛規(guī)則”客觀存在。這反映出基層干部在尋求政治升遷中存在“有所為”的空間。但是黨的十八大以來，在全面從嚴(yán)治黨的大背景下，“通過搞利益交換、為自己營造聲勢等活動撈取政治資本的”已經(jīng)為黨紀(jì)明令禁止，基層干部的選拔任用已經(jīng)步入制度化規(guī)范的正軌，原來可操作的灰色政治激勵轉(zhuǎn)為被動，一些基層干部眼見自己的政治升遷無望，就開始對黨中央的施政舉措觀望敷衍，選擇性執(zhí)行。他們往往選擇那些無傷既得利益群體核心利益，不會引發(fā)腐敗存量轉(zhuǎn)化為腐敗增量，不需調(diào)動社會資源的“閑差”留痕跡。至此，黨中央利國惠民的諸多施政舉措往往徘徊于落地基層的“最后一公里”，并最終在基層干部工作的“空轉(zhuǎn)”中流產(chǎn)。

犯錯閾值降低，犯錯成本增大，不少基層干部開始從追求利益最大化轉(zhuǎn)向損失最小化，從邀功到避責(zé)，不作為或謹(jǐn)慎作為現(xiàn)象蔓延。如果說局部基層工作“空轉(zhuǎn)”是為害一方，那么基層干部工作“空轉(zhuǎn)”的“現(xiàn)象級”泛化將成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的約束瓶頸。然而，在強(qiáng)力反腐的大背景下，基層工作格局結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變的過程中，讓工作“空轉(zhuǎn)”成為了很多干部明哲保身最不壞的選擇。因此，不少干部甘當(dāng)“甩手掌柜”將自己的職責(zé)層層下放，省推市，市推縣，縣推鄉(xiāng)，縣鄉(xiāng)基層干部避無可避，只能以會議代替落實，在相互推諉扯皮中將工作分解虛化。還有干部醉心于做“太平官”，事無巨細(xì)要求基層填表報數(shù)，甚至以微信工作群、政務(wù)APP上傳工作場景截圖或錄制視頻來為工作留痕，對于基層干部求全責(zé)備，動輒“一票否決”，以為自身免責(zé)甩鍋。

不論是基層干部工作的選擇性作為，還是基層干部工作“空轉(zhuǎn)”的“現(xiàn)象級”泛化，本質(zhì)上都是對人民群眾政治信任的透支，其背后是塔西佗陷阱的風(fēng)險。而引導(dǎo)廣大干部堅守以人民為中心的政治立場，回歸黨的初心和使命，通過設(shè)置權(quán)責(zé)關(guān)系合理、問責(zé)與容錯相結(jié)合的規(guī)范機(jī)制，完善行政效能的制度化保障，激勵全黨擔(dān)當(dāng)作為、不懈奮斗，就成為杜絕基層工作“空轉(zhuǎn)”，提高國家治理效能，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

基層干部工作“空轉(zhuǎn)”的有效治理對策探索

引導(dǎo)基層干部堅守理想信念，堅定政治立場，在實干中實現(xiàn)政治抱負(fù)。黨性修養(yǎng)過硬，政治立場堅定，工作必然求真務(wù)實。引導(dǎo)基層干部堅守理想信念，堅定政治立場，是解決基層工作“空轉(zhuǎn)”根本前提。一個政黨的理想信念、政治立場是對其性質(zhì)、宗旨和價值旨向的集中反映。牢記為中國人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興的初心和使命，堅持以人民為中心的政治立場是中國共產(chǎn)黨最鮮明的政治特征。基層干部堅守理想信念，堅定政治立場，就能超越于個人利益得失、出離于挾私的政治榮辱，以人民的根本利益為標(biāo)準(zhǔn)和基線，敢于擔(dān)當(dāng)，有所作為，直面全面深化改革的挑戰(zhàn)和全面從嚴(yán)治黨的考驗，用心、務(wù)實、盡力地實現(xiàn)好最廣大人民群眾的根本利益。堅守黨的初心和使命，堅持以人民為中心的政治立場，既成為新時代黨員干部投身基層實踐的內(nèi)生性力量之源，也為基層干部的行政實務(wù)劃定了黨紀(jì)底線，更將成為基層黨員干部選拔任用的根本標(biāo)準(zhǔn)。在工作中始終堅持以人民為中心的政治立場，權(quán)力將失去任性的機(jī)會和理由，“我將無我，不負(fù)人民”將成為全黨的政治抱負(fù)和價值追求。引導(dǎo)基層干部堅守理想信念，堅定政治立場，將個人政治抱負(fù)與實現(xiàn)人民根本利益相一致，他們必能心無旁騖，腳踏實地地投身到為人民服務(wù)的建設(shè)實踐中，從而在帶領(lǐng)人民群眾實現(xiàn)美好生活向往的奮斗中彰顯自身的價值。

將問責(zé)與容錯相結(jié)合，設(shè)置權(quán)責(zé)關(guān)系合理的規(guī)范機(jī)制。問責(zé)與容錯是促進(jìn)公共權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行和效能提升的有效機(jī)制。問責(zé)重在約束與監(jiān)督，容錯主張激勵與保護(hù)。問責(zé)“問”的是懶政怠政，不作為，無擔(dān)當(dāng)之責(zé)。容錯“容”的是實干創(chuàng)新下的探索性失誤。所以，將問責(zé)與容錯相結(jié)合，設(shè)置權(quán)責(zé)配置合理的制度規(guī)范，本質(zhì)上就是在全面從嚴(yán)治黨、全面深化改革的背景下，倒逼為官不為，鼓勵勤政有為，著力解決基層工作中存在的各種庸政、懶政、怠政問題，從允許試錯、科學(xué)糾錯的角度出發(fā)，激勵干部放下包袱、輕裝上陣，放開手腳、務(wù)實創(chuàng)新，從而提升基層干部“敢想、敢干、敢擔(dān)當(dāng)”的政治勇氣與魄力，為全黨營造出“想改革、要改革、善改革”的良好氛圍。

在實際工作中，對于基層干部執(zhí)行黨中央決策部署表態(tài)多、調(diào)門高、行動少、落實差，脫離實際、脫離群眾，拖沓敷衍、推諉扯皮的“空轉(zhuǎn)”，的確要依規(guī)依紀(jì)依法嚴(yán)肅問責(zé)、規(guī)范問責(zé)、精準(zhǔn)問責(zé)、真正做到問責(zé)一個、警醒一片。同時要避免問責(zé)過程中“揪辮子”“扣帽子”等行為，必須明確不同層級、部門、崗位之間的權(quán)責(zé)邊界，糾正以“任務(wù)分解”的名義把責(zé)任層層下移的不良做法，建立健全各級領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任清單，壓實主體工作責(zé)任，堅決防止責(zé)任主體責(zé)任缺位、工作錯位、權(quán)力越位。

抓好干部問責(zé)工作，目的在于督促干部必作必為。而問責(zé)機(jī)制要與容錯機(jī)制相結(jié)合，對于基層干部實干創(chuàng)新導(dǎo)致的非主觀探索性失誤，要以建設(shè)性方式積極處理，“旗幟鮮明為那些敢于擔(dān)當(dāng)、踏實做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁”，緩解基層干部對錯誤“一票否決”的恐懼焦慮，防止以嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)之名“誤傷”了基層干部擔(dān)當(dāng)干事的積極性，為想干事的干部提供敢干事、能干事、干成事的機(jī)制保障。尤其對于講原則、敢較真、敢斗硬的基層干部要堅持嚴(yán)管和厚愛結(jié)合，保障黨員干部權(quán)利，及時為受到不實反映的干部澄清正名，嚴(yán)肅查處誣告陷害行為。為擔(dān)當(dāng)者擔(dān)當(dāng)，為負(fù)責(zé)者負(fù)責(zé)。

完善行政效能的制度化保障，推進(jìn)基層社會治理現(xiàn)代化進(jìn)程。完善行政效能的制度化保障是推進(jìn)基層社會治理現(xiàn)代化的必然要求。構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，是加強(qiáng)基層社會系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理，把我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能的根本保證。一些干部在基層社會治理中之所以不愿為、不能為、不敢為，就是因為其行為失據(jù)，進(jìn)退無“度”，以致于黨和國家的改革建設(shè)規(guī)劃在基層干部的利弊權(quán)衡、成本收益比較以及善惡評價的盤算中“空轉(zhuǎn)”虛化。因此，要讓基層干部的社會治理行之有效，首先要保證行之有“度”。要以制度標(biāo)準(zhǔn)取代利弊得失、成本收益、善惡榮辱的“精打細(xì)算”，將政務(wù)管理活動中的人為性、隨意性、不確定性因素的影響最小化。引導(dǎo)基層干部形成合法性思維優(yōu)先意識，依法開展基層工作、依法辦理基層事務(wù)、依法理順基層關(guān)系、依法解決基層問題，按照依法治國的制度化規(guī)范自覺做到依法行政，從而為實現(xiàn)基層社會治理現(xiàn)代化之目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。

而在完善行政效能制度化保障，推進(jìn)基層社會治理現(xiàn)代化過程中，還要兼顧實體性制度與保障性制度相匹配。實體性制度是規(guī)定與調(diào)節(jié)基層干部的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)關(guān)系的規(guī)范。而制度效能的發(fā)揮在執(zhí)行，保障性制度則是為了保證實體性制度的落實而設(shè)計的與之相匹配的程序化、保障性規(guī)章規(guī)范。建立與完善保障性制度，有利于從根本上規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，在全社會真正形成用制度約束權(quán)力、按制度辦事、靠制度管人的良好政治生態(tài)，以制度執(zhí)行力保障基層社會治理真正落到實處。實體性制度與保障性制度之間的帕累托匹配也將成為提升基層社會治理現(xiàn)代化水平的重要內(nèi)容。

（作者為四川大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授）

【注：本文系四川大學(xué)一流學(xué)科建設(shè)“馬克思主義原理與中國特色社會主義基本理論與實踐問題方向”（項目編號：18SYL001）和四川大學(xué)馬克思主義學(xué)院“四青人才”培育計劃“新媒體時代信仰發(fā)生機(jī)制及其在大學(xué)生核心價值觀教育中的運(yùn)用研究”（項目編號：2018SQRC01）的階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

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責(zé)編/周小梨 美編/李祥峰

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