【摘要】“超群體”，不是一個或兩個群體，而是指三個或以上的多個群體形成的共同群體。“局部空轉”的制造者往往表現為超群體行為特征，在“局部空轉”中存在“超群體違規(guī)”現象。超群體違規(guī)行為的產生與法不責眾、超群體的匿名化等有關，一定程度上規(guī)避了現有的監(jiān)督機制，并且超群體在行為上往往保持一致，成為了導致政策“局部空轉”的重要因素。要對“局部空轉”中出現的超群體違規(guī)現象保持警惕，多措并舉做好治理，保證政策真正落實。

【關鍵詞】超群體 “局部空轉” 監(jiān)督機制 違規(guī)行為 【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

在當前高壓反腐及全面從嚴治黨的情況下，個別地區(qū)仍然存在“局部空轉”，影響政策落地

誰在制造政策的“局部空轉”？“空轉”，確切地來說是“政策空轉”，是上面頒布的相關政策并沒有真正落實下去。以中央頒布的惠及民眾的政策為例，并沒有讓民眾受惠。如果我們把中央的政策比作陽光的話，并沒有投射到民眾身上。導致此關鍵角色是政策的執(zhí)行者，作為承上啟下的角色，他們對政策執(zhí)行的好壞直接決定著政策能否下沉。如果不能下沉，就會出現“空轉”。為何會出現“空轉”？可以作多種理解。比如，政策執(zhí)行者對政策的理解有偏差；或者沒有制定詳細的執(zhí)行計劃，導致政策實踐中產生扭曲；或者因為政策調整損害到執(zhí)行者的利益，導致了他們表面上執(zhí)行，實際上沒有執(zhí)行。

這樣的解釋可以不受時間的限制，可以分析任一政府執(zhí)政期間的“空轉”現象；甚至也不受空間的限制，國內外的政府也可以用此來解釋?？梢哉f，上述的解釋未免泛化，不足以抓住這個時代政策“局部空轉”分析的特點。黨的十八大以來，黨中央和國務院經常提到的一詞，就是“放管服”，推出了各種的政策，以惠及更多的群眾。為了保證真正能夠落實下去，中央也采取了相應的措施。其一，強化了對官員外在的監(jiān)督和約束。比如強化巡視組對各地的巡視，建立監(jiān)察委員會，甚至對官員的生活作風進行了較為詳細的規(guī)定，比如八項規(guī)定等。其二，強化了對官員內在的管理，加強了黨對社會各個層面的領導，增加了對官員的培訓和教育的密度和強度。其三，發(fā)揮民眾的監(jiān)督作用。與自上而下的監(jiān)督相配套，強化了民眾對官員的監(jiān)督。巡視組每到一處，即公布監(jiān)督電話，接受群眾的信訪舉報。如果群眾在日常生活中發(fā)現相關線索，也可向有關部門反映。

按照這樣的制度設計，應該很少會違背中央的政策，或者說應該很少有人敢“制造空轉”了。之所以還會出現“局部空轉”，可能有以下幾方面原因：其一，確有無所畏懼者。盡管中央對官員的違規(guī)行為保持高壓態(tài)勢，但有些干部在“十八大以后不收斂、不收手”。其二，有些人找到了應對高壓態(tài)勢的措施。通過這些措施，他們很好地規(guī)避了來自上面的壓力和民眾的監(jiān)督，從而很好地保全自己。“超群體違規(guī)”就是這樣的一種應對措施。據觀察，在地方政府“局部空轉”中或多或少地存在“超群體違規(guī)”現象。

“局部空轉”的一個重要表現就是超群體違規(guī)現象，政策空轉背后存在一個超群體

要理解“超群體違規(guī)”，我們需要了解“個體”“群體”“群體內”“群體間”幾個概念。最初學者們認為只要弄清楚個人的心理，作為個體聚合的群體心理自然就清晰了，基于該推論，他們認為群體心理的研究是沒有必要的。群體心理學創(chuàng)始人勒龐首次指出，群體的心理不同于個體心理的集合，一個群體形成之后，就擁有群體獨有的心理特征。個體一旦融入群體，個體的心理就會被群體的心理所淹沒。之后，有學者研究發(fā)現，不僅要研究一個群體內的心理特征，群體之間也有不同的心理特征。比如現在流行的社會認同理論、社會支配理論等都是有關群體間關系的心理學。但是現有的群體心理學研究也存在著不少問題，他們只關注群體內和兩個群體間的關系，而關注群體間心理的維度也主要限于沖突層面，沒有關注到兩個以上的群體也有合作，甚至會出現多個群體協調一致，如同一個群體在行動，這種多個群體共同的行為就是超群體行為。

“超群體”，不是一個或兩個群體，而是指三個或以上的多個群體，“超”既可以作“超越”講，即超越一個或兩個群體，也可作“超級”講，最終形成一個超群體。換言之，我們也可以將組成超群體的每個群體比作單個群體中的個體，具體類似于個體融入一個群體時具有的心理特征。比如，有的部門可能一開始能夠堅持貫徹中央的政策，但是一旦意識到周圍多個單位都存在違規(guī)的行為，該部門就會被其他部門所影響，最終出現違規(guī)的行為，導致中央的政策實踐落空。

“違規(guī)行為”中的“規(guī)”可作廣義理解，指對官員有約束力的規(guī)范。具體來說，可以分為以下幾類：其一，黨紀。黨出臺了各種紀律、規(guī)定，作為一個黨員要遵守相應的規(guī)定。其二，法規(guī)。人大制定的各個法律、條例，以及政府部門出臺的各項規(guī)定，甚至包括各個部門推出的具體規(guī)章制度。其三，倫理規(guī)范。黨員和公務員除了遵守一個社會的道德規(guī)范外，黨員和公務員的身份賦予他們一些更高的倫理規(guī)范要求。比如，最重要的就是將為公眾服務放在首要的位置?？梢哉f，對上述規(guī)范的違反均屬于違規(guī)行為。

具體到“局部空轉”來說，超群體違規(guī)行為的表現就是，有關部門在查找政策空轉主體時，發(fā)現既不是個人，也不是某個群體，而是多個部門出現類似的現象。這種群體主要是體現為同級群體的政策執(zhí)行者，即他們針對某些事、某些政策等具有共同的心理特征，或共同的行為，這種共同的心理和行為最終導致政策“空轉”。比如，我們在調查研究中發(fā)現這樣一則案例：某地方的《物業(yè)管理條例》規(guī)定一個小區(qū)只能由一個物業(yè)進行管理，包括地下附屬物。在開發(fā)商的物業(yè)撤出時，業(yè)委會提出根據《物業(yè)管理條例》規(guī)定，地庫應該交由新物業(yè)管理。在后來由業(yè)委會、開發(fā)商的物業(yè)、街道辦、派出所和區(qū)物業(yè)辦組織的協調會議上，街道辦、派出所和區(qū)物業(yè)辦一邊倒支持開發(fā)商的物業(yè)。街道辦從行政管理的角度論證說，他們所管理的所有小區(qū)，地庫都歸開發(fā)商管理。物業(yè)辦負責法律的解釋，論證說開發(fā)商的物業(yè)撤出了，他們管理地庫，但不是以物業(yè)的名義，與法律的規(guī)定不矛盾。派出所則向業(yè)委會施加壓力，論證說如果處理不好，就會導致小區(qū)的混亂。三個部門都違反了地方的法律，且行為出奇地一致，是典型的超群體違規(guī)行為。

超群體違規(guī)行為的產生與法不責眾、超群體的匿名化等有關，一定程度上規(guī)避了現有的監(jiān)督機制

超群體違規(guī)行為的產生具有多方因素，是制度與環(huán)境綜合作用的結果，是超群體與制度和環(huán)境進行互動的產物，導致政策存在空轉。大致可以從以下幾個方面來理解：

其一，法不責眾。如果單個部門出現違規(guī)現象，比如針對中央推出的各項政策不理不睬，最終部門的負責人就會受到相應的處分，尤其是現在的高壓態(tài)勢下，誰也不愿意作“出頭鳥”。但是如果多個部門都在違反相關的政策，他們容易以超群體的形式突破現有的制度約束。驅動他們行為的是以下邏輯：不是我一個部門，其他部門也都違規(guī)，如果要處罰，也不會只處罰我一部門，難度上級部門還要對所有部門的負責人進行處理嗎？多個群體出現的共同違規(guī)行為，容易使他們的責任分散，出現法不責眾的心理。

其二，超群體的匿名化。按照現有的監(jiān)察或監(jiān)督機制，如果出現“局部空轉”，總要找到相關的責任人或責任單位，但是多個單位共同違規(guī)現象的出現，導致他們無法確定責任主體，從而出現匿名化現象。也就是說，知道“局部空轉”，但不知道是誰造成的。這有點像群體性突發(fā)事件，有些事件的發(fā)生是以群體的形式出現的，但是誰是事件的組織者，很難發(fā)現。這種匿名化的現象使有關部門對“局部空轉”進行處理時，難以確定處理的對象。

其三，“空轉”本身的匿名化。前者的匿名化指發(fā)現了“空轉”的現象，只是不知道誰是制造“空轉”者。這里指政策在實施過程中，根本就沒有發(fā)現“政策空轉”現象，即“空轉”本身的匿名化。從各種評價指標進行評估，可能得出政策得到很好地實施執(zhí)行的結論，然而實際上政策卻在“局部空轉”。

之所以會出現此類現象：其一，超群體對上級監(jiān)督部門和民眾的監(jiān)督舉報具有抗壓能力。“空轉”的發(fā)現者來自于上級部門的監(jiān)督和民眾的舉報。超群體行為的出現會對兩者施加壓力，導致上級單位和民眾會作出如下的反應：一是知覺的誤判。會認為，如果是一個部門的行為，可能是該部門錯了，但是多個部門都有同樣的行為，那可能這些部門沒有錯。這種情況導致“局部空轉”無法被發(fā)現。二是判斷的被跑偏。“局部空轉”被發(fā)現了，但多個部門都在做類似的行為，會讓人誤以為這些部門所做的“雖不合規(guī)卻合理”，讓人以為這是這些部門根據當地的情況所做的變通，這種變通是可以理解的。三是行為的被誤導。上級部門和民眾可能知道這些違規(guī)行為既不合理，也不合規(guī)，但不會對其進行監(jiān)督和舉報。上級單位面對多個部門的違規(guī)，會出現為難情緒，因為涉及眾多部門，眾多利益相關者；而普通民眾則會將多個部門的一致行動解讀為這些行為本來就是如此、司空見慣。

在現有的監(jiān)督機制下，超群體違規(guī)現象很難被處理。在“政策空轉”的過程中，政策往往是層級較低的單位和人員在執(zhí)行，但是他們往往意識不到自身是在進行違規(guī)行為，他們只是在機械地執(zhí)行。而“政策空轉”的制造者是一個超群體。在這種情況下，很難去找到具體的責任人。超群體違規(guī)行為讓監(jiān)督者和群眾無所適從?？梢哉f，超群體的違規(guī)現象，很好地規(guī)避了現有的監(jiān)督與問責機制。

“局部空轉”中超群體表現出一致行為，要多措并舉破除超群體違規(guī)現象扭轉政策空轉局面

一般來說，同樣的政策，到達各個部門，因為各自的職能不同，不會出現一致的行動。這些部門會像一個群體在行動，可能是以下原因所致：一是超群體之間存在利益關聯。在“政策空轉”中，多個群體存在共同的利益及共同的心理和行為。一項政策往往涉及多個單位部門和群體，“政策空轉”中相關單位部門采取相同的行為模式，并相互關聯在一起。同時，違規(guī)行為的產生往往涉及多個部門和群體。比如，在極端的案例中，貪腐行為往往不是個人的行為，而是集體性腐敗。二是不良工作作風和政治生態(tài)的侵蝕。形式主義就是這方面的體現，有些部門在具體執(zhí)行某項政策時采取了形式主義的做法，只做表面功夫。如果這種形式主義的做法沒有得到及時糾正，就會傳導到其他單位部門，都會采取簡單省力的形式，從而出現超群體違規(guī)行為。三是存在自身的特殊利益。這種情況下，各個政府部門之間有可能不會相互聯系，但是各個政府部門之間表現的心理和行為一致，在于某些政策可能對普通民眾有利，但是卻對觸動了政策執(zhí)行部門的利益。比如，中央出臺了很多政策，減少了很多行政許可事項，簡化了群眾辦事的程序，但是相關部門的權力卻減少了，部門利益受到了損害，就會對相關政策進行變通式執(zhí)行。

目前出現的超群體違規(guī)現象很好地“抵御”了中央高壓態(tài)勢所帶來的壓力，規(guī)避了監(jiān)督反腐機制，同時又能夠保護這些部門的既得利益，使得超群體違規(guī)行為得以蔓延，成為了導致政策“局部空轉”的重要因素。破除超群體違規(guī)行為，首先要堅持判斷的“三階段”。簡單來說，這“三階段”是一個由形成獨立的判斷，然后到對個別部門進行判斷，最終延伸到多個部門判斷的過程。也就是說，監(jiān)督部門以及普通民眾在判斷超群體的違規(guī)行為時，首先自己應該具有獨立的判斷意識，對相應的法規(guī)、政策，以及官員應該遵守的倫理規(guī)范等都有所了解，能夠據此對官員的行為進行判斷。在判斷超群體違規(guī)時，可以從一個部門開始，而不是對多個部門同時判斷，這樣就會避免多個部門所形成的群體壓力。其次，應該堅持違法違規(guī)必究，不管誰違法違規(guī)，不管人數多少，只要違法違規(guī)了，就要受到嚴肅的處理。最后，避免監(jiān)督中的運動員當裁判員的現象。在出現多個部門違規(guī)現象時，要敢于深挖問責。多個部門違規(guī)的背后可能是某個上級部門的問題，只有更上一級的監(jiān)督部門，才能夠發(fā)現違規(guī)的真相，打破“局部空轉”的匿名化。

（作者為南開大學周恩來政府管理學院教授、博導）

【本文系國家社科基金重大項目“中國政治倫理思想通史”（項目編號：16ZDA104）及天津市重點項目“新時代背景下傳統政治文化的繼承與創(chuàng)新研究”（項目編號：ZX20180134）階段性成果】

責編/于洪清 美編/李祥峰

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