【摘要】未來(lái)的鄉(xiāng)村治理必須立足鄉(xiāng)村現(xiàn)實(shí),采取村民自治這一低成本高效模式。推行村民自治,首先要保持鄉(xiāng)政村治體制,區(qū)分鄉(xiāng)與村,并將國(guó)家行政權(quán)力建立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí),保持村組自治屬性。應(yīng)將基層治理現(xiàn)代化理解為借助國(guó)家力量激活基層治理。在村民自治制度框架下推進(jìn)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化,不僅要注意農(nóng)村基層社會(huì)正在重組,村莊熟人社會(huì)解體的現(xiàn)實(shí),而且各地區(qū)應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的村情民情,探索不同的村民自治實(shí)踐機(jī)制。
【關(guān)鍵字】鄉(xiāng)村治理 村民自治 基層 【中圖分類號(hào)】C916 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
人民公社解體之后,我國(guó)探索出村民自治這套農(nóng)村基層治理制度。20世紀(jì)90年代,國(guó)內(nèi)外學(xué)者將村民自治視為民主政治在中國(guó)基層的實(shí)踐,期待從村民自治中發(fā)展出鄉(xiāng)域自治、縣域自治,乃至更高層次的民主政治體制?;剡^(guò)頭來(lái)看,當(dāng)時(shí)一些學(xué)者的設(shè)想太過(guò)于理想化。有學(xué)者將村民自治簡(jiǎn)化為村民投票選舉制度,而農(nóng)村基層實(shí)踐表明,僅靠投票選舉制度解決不了基層治理問(wèn)題;有學(xué)者認(rèn)為村民自治走向了死胡同,這是站在民主政治立場(chǎng)上下的判斷。從基層治理角度看,村民自治大有可為,村民自治需要被激活。
黨的十八屆三中全會(huì)提出國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo),黨的十九屆四中全會(huì)將“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為會(huì)議主題,表明農(nóng)村基層治理進(jìn)入現(xiàn)代化階段。一是當(dāng)前農(nóng)村正在快速地走向不可逆的解體,傳統(tǒng)的村莊熟人社會(huì)正在瓦解;二是改革開放以來(lái)我國(guó)農(nóng)村基層治理正經(jīng)歷從弱國(guó)家時(shí)代向強(qiáng)國(guó)家時(shí)代的轉(zhuǎn)型;三是我們依然屬于發(fā)展中國(guó)家,距離建成現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)還有很長(zhǎng)的路要走?;谶@些情況,鄉(xiāng)村治理需要鞏固鄉(xiāng)村的“壓艙石”功能,為降低中國(guó)“現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)”貢獻(xiàn)力量。
未來(lái)的鄉(xiāng)村治理必須立足鄉(xiāng)村現(xiàn)實(shí),采取村民自治這一低成本高效模式
全世界的通行規(guī)律是,現(xiàn)代化過(guò)程一定伴隨著鄉(xiāng)村走向衰敗。中國(guó)的總體發(fā)展階段決定了我國(guó)城鄉(xiāng)不均衡發(fā)展格局在短期內(nèi)不會(huì)消除。中央提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,目的是縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距,并非消除城鄉(xiāng)差別,全面的城鄉(xiāng)融合要等到2050年中國(guó)完成現(xiàn)代化之后才能真正實(shí)現(xiàn)。這意味著,未來(lái)的鄉(xiāng)村治理必須立足鄉(xiāng)村現(xiàn)實(shí),采取低成本高效模式。城市所采用的直接到人到戶的治理方式成本太高,不適用于農(nóng)村。未來(lái)的中國(guó)鄉(xiāng)村治理必須激活村民自治體制。
村民自治在本質(zhì)上是一套基層治理制度框架。按照《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定,通過(guò)村民選舉產(chǎn)生的村委會(huì)屬于群眾性自治組織;在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,村委會(huì)組織群眾開展基層治理活動(dòng),解決基層公共事務(wù)。在村民自治這套治理框架下,國(guó)家與社會(huì)(村莊)達(dá)成了制度上的協(xié)議,凡是不違背法律和政策的事務(wù),村民可通過(guò)內(nèi)部協(xié)商的方式自主解決。村莊就構(gòu)成了“法無(wú)禁止皆可為”自主治理領(lǐng)域。
農(nóng)村基層發(fā)展出的村民自治體制,實(shí)際上延續(xù)了長(zhǎng)期以來(lái)的基層雙軌治理傳統(tǒng),國(guó)家力量沒有一竿子管到基層。改革開放初期,國(guó)家沒有能力為基層直接提供秩序,今天國(guó)家能力變強(qiáng),但是也還沒有強(qiáng)大到將所有的鄉(xiāng)村基層事務(wù)都直接管起來(lái)的地步,鄉(xiāng)村社會(huì)依然存在大量國(guó)家管不到和不必管的事務(wù)。
以農(nóng)村公共品供給為例,國(guó)家投資進(jìn)行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),若是離開農(nóng)民的參與,不僅工程建設(shè)難度大,而且還會(huì)存在后期管護(hù)問(wèn)題。國(guó)家?guī)娃r(nóng)民建設(shè)好公共基礎(chǔ)設(shè)施后,農(nóng)民必須組織起來(lái)自己管理和使用,否則就會(huì)出現(xiàn)公共品供給“最后一公里”問(wèn)題和“重建輕管”問(wèn)題。農(nóng)村基層治理“最后一公里”問(wèn)題,必須依靠農(nóng)民組織起來(lái)解決。國(guó)家過(guò)度干預(yù)農(nóng)村基層事務(wù),破壞農(nóng)民自組織體系,不僅解決不了問(wèn)題,反而會(huì)制造出新問(wèn)題。
總的來(lái)說(shuō),我國(guó)鄉(xiāng)村還處在快速變遷過(guò)程中,農(nóng)民高度分散,農(nóng)民需求高度分散,基層治理事務(wù)不規(guī)則,基層治理必須保持一定的自治性。
推行村民自治,要堅(jiān)持鄉(xiāng)政村治制度邊界,使國(guó)家力量以適當(dāng)?shù)姆绞浇槿牖鶎?/strong>
推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化,首先要保持鄉(xiāng)政村治體制,區(qū)分鄉(xiāng)與村,并將國(guó)家行政權(quán)力建立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí),保持村組自治屬性。近年來(lái),隨著國(guó)家能力增強(qiáng),一些地區(qū)農(nóng)村基層治理出現(xiàn)了村級(jí)治理行政化的趨勢(shì)。稅費(fèi)改革之前,農(nóng)村公共服務(wù)供給主要依靠農(nóng)民承擔(dān),農(nóng)村基層組織運(yùn)轉(zhuǎn)依靠“村提留”維持。當(dāng)時(shí)國(guó)家能力不足,留給基層自主治理空間。稅費(fèi)改革之后,農(nóng)村公共品供給和村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)成本主要靠財(cái)政支付,村干部從之前拿務(wù)工補(bǔ)貼變成享受財(cái)政工資,這會(huì)影響村干部的行為。
目前,國(guó)家每年投入數(shù)萬(wàn)億資金到農(nóng)村。伴隨著國(guó)家資源下鄉(xiāng),村級(jí)治理也越來(lái)越規(guī)范化。之前農(nóng)村公共品供給主體是農(nóng)民,村級(jí)治理采取民辦公助、政府輔助的方式。當(dāng)前農(nóng)村公共品依靠項(xiàng)目供給,政府直接提供公共服務(wù)。在傳統(tǒng)的民辦公助模式下,農(nóng)民參與公共品供給過(guò)程,體現(xiàn)村民自治。國(guó)家為了保證財(cái)政資金規(guī)范使用,設(shè)置了一套復(fù)雜的項(xiàng)目管理制度,村級(jí)組織和農(nóng)民在農(nóng)村公共品供給過(guò)程中被邊緣化,出現(xiàn)“政府干,農(nóng)民看”現(xiàn)象。
近年來(lái),一些地區(qū)推行村干部坐班制度,按照政府公務(wù)員管理制度來(lái)管理村干部,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村級(jí)組織制定嚴(yán)格的考核標(biāo)準(zhǔn),村級(jí)治理越來(lái)越對(duì)上負(fù)責(zé)且工作方式規(guī)范化,村民自治的空間越來(lái)越小。上述一系列改革造成鄉(xiāng)政村治的邊界有可能被打破。如前文分析指出的,我國(guó)農(nóng)村基層應(yīng)當(dāng)保持村民自治體制,堅(jiān)持國(guó)家治理與村民自治的制度性邊界,改革農(nóng)村基層治理體系,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持鄉(xiāng)政村治體制不能變。
堅(jiān)持鄉(xiāng)政村治體制,并不是說(shuō)國(guó)家不能介入基層工作,而是說(shuō)國(guó)家力量應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)?shù)姆绞浇槿牖鶎?。如農(nóng)村公共品供給,一些跨村的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持項(xiàng)目化管理方式,由政府直接提供,而村莊內(nèi)部的小型公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),則應(yīng)當(dāng)由村級(jí)組織主持完成。另外,稅費(fèi)改革后各地農(nóng)村推行“村財(cái)鎮(zhèn)管”,推動(dòng)村級(jí)財(cái)務(wù)走向規(guī)范化。建立規(guī)范化的財(cái)務(wù)制度,可避免村干部貪腐,改善基層治理狀況。需要區(qū)分開的是,建立村級(jí)規(guī)范化的財(cái)務(wù)制度,并不是要?jiǎng)儕Z村級(jí)財(cái)權(quán)。我們?cè)谡{(diào)查中看到,中西部地區(qū)一些村莊擁有少量機(jī)動(dòng)地,將土地出租收入變成集體收入,村干部將其用于村內(nèi)公益設(shè)施建設(shè),極大地改善了村莊面貌,拉近了干群關(guān)系。這些集體收入數(shù)量并不大,但是卻很好地激活了村莊治理,原因是這些租金收入屬于村集體“活錢”,由村干部自主支配。有了“活錢”,村干部才能自主辦一些事情,并激發(fā)群眾監(jiān)督。村莊有“活錢”,村級(jí)治理才有活力。雖然國(guó)家投入大量資金到鄉(xiāng)村,但是這些??顚S觅Y金不受鄉(xiāng)村控制,因而并未增加基層治理活力。
綜上,基層治理現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)理解為借助國(guó)家力量來(lái)激活基層治理;在村民自治制度框架下推進(jìn)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化,不僅要注意農(nóng)村基層社會(huì)正在重組、村莊熟人社會(huì)解體的現(xiàn)實(shí),而且各地區(qū)村情民情不同,基層治理事務(wù)也不相同,應(yīng)當(dāng)探索不同的村民自治實(shí)踐機(jī)制。
結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村一般情況來(lái)看,村民自治有效實(shí)施需要重視以下若干問(wèn)題:第一點(diǎn)是村莊治理單元設(shè)置問(wèn)題。村莊治理單元會(huì)影響農(nóng)民集體行動(dòng)能力,總體來(lái)說(shuō),應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持村組基本建制不變,合村并組要謹(jǐn)慎。第二點(diǎn)是充分利用集體土地制度激活村民自治。第三點(diǎn)是給予村級(jí)組織一定的“活錢”,通過(guò)資源輸入激活村內(nèi)民主。
(作者為武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授、博導(dǎo))
【參考文獻(xiàn)】
①《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》,北京:中國(guó)法制出版社,2019年。
責(zé)編/張忠華 美編/楊玲玲
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