從中西比較來(lái)看，西方治理理論主張去政府化而鼓吹個(gè)體作用，在某種程度上迎合了民粹主義——

改革開(kāi)放不但是管理體制上的學(xué)習(xí)創(chuàng)新，還意味著思想文化上的文明互鑒。在政治學(xué)理論方面，20世紀(jì)80年代傳播的主要是現(xiàn)代化理論，90年代西方的自由主義民主理論被大量譯介到國(guó)內(nèi)，21世紀(jì)流行的則是基于民主理論的治理理論。如果說(shuō)政治民主是為了加強(qiáng)個(gè)人權(quán)利而去政府化，經(jīng)濟(jì)自由是通過(guò)強(qiáng)調(diào)私有化和市場(chǎng)化而去國(guó)家化，那么，治理理論則是通過(guò)增強(qiáng)個(gè)人權(quán)利以削弱政府作用的制度化安排，從而構(gòu)成自由主義政治思潮的“三駕馬車(chē)”：政治民主化、經(jīng)濟(jì)自由化與治理社會(huì)化。

西方治理理論淵源及主要內(nèi)涵

治理理論來(lái)自20世紀(jì)90年代初世界銀行專(zhuān)家對(duì)于南撒哈拉沙漠國(guó)家的政策設(shè)計(jì)。他們認(rèn)為，這些國(guó)家出現(xiàn)普遍性的國(guó)家失敗，根源在于無(wú)能為力的政府，而替代性方案就是加強(qiáng)非政府組織、各種社會(huì)組織乃至個(gè)人的作用。世界銀行甚至還以“投資人民”為主題，強(qiáng)調(diào)個(gè)人和社會(huì)的替代性作用。伴隨著1990年作為新自由主義宣言的“華盛頓共識(shí)”的節(jié)拍，強(qiáng)調(diào)社會(huì)作用以去政府化的治理理論迅速在全世界流行開(kāi)來(lái)，“無(wú)政府的治理”成為治理主義者的信仰，認(rèn)為去政府化的治理才能實(shí)現(xiàn)公正透明，才會(huì)有政治合法性。

客觀(guān)地說(shuō)，民眾對(duì)于政府存有意見(jiàn)是普遍現(xiàn)象。因此主張去政府化而鼓吹個(gè)體的作用，是一種民粹主義情結(jié)，而治理理論無(wú)疑迎合了這種民粹主義訴求。問(wèn)題是，在很多非西方國(guó)家即發(fā)展中國(guó)家，國(guó)家-社會(huì)關(guān)系屬于“普力奪社會(huì)”或“強(qiáng)社會(huì)中的弱國(guó)家”，國(guó)家被嵌入各種社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中而難得自主性。在此情境下，再主張進(jìn)一步去國(guó)家化而強(qiáng)化社會(huì)的權(quán)力(權(quán)利)，這樣的國(guó)家-社會(huì)關(guān)系不是更惡化了嗎？對(duì)此，曾經(jīng)大力鼓吹治理理論的福山有過(guò)深刻反省。要知道，“組織起來(lái)”依然是很多發(fā)展中國(guó)家國(guó)家建設(shè)的優(yōu)先議程。

這是比較政治發(fā)展研究給我們的基本知識(shí)。人們的認(rèn)知能力與社會(huì)科學(xué)的發(fā)展水平密切相關(guān)，在缺乏比較政治學(xué)基本知識(shí)的前提下，各種與發(fā)展中國(guó)家國(guó)情南轅北轍的概念、理論的流行在所難免，甚至變成某種“道德”標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在，人們終于看到，主張社會(huì)權(quán)利的治理理論在很多發(fā)展中國(guó)家并不能起到良治的作用，比如南撒哈拉沙漠國(guó)家并沒(méi)有因?yàn)槌霎a(chǎn)了治理理論而變得“善治”，絕大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家的治理水平也并沒(méi)有因此得以提升。為什么呢？除了它們尚未真正完成“國(guó)家建設(shè)”的任務(wù)——“把國(guó)家組織起來(lái)”，還因?yàn)楸毁x予治理使命的社會(huì)組織也遠(yuǎn)非治理理論所依賴(lài)的“公民社會(huì)”。因“民情”不一樣，統(tǒng)統(tǒng)被稱(chēng)為“公民社會(huì)”的社會(huì)組織，在美國(guó)其實(shí)已經(jīng)演變?yōu)槔婕瘓F(tuán)社會(huì)，在南美則為“普力奪社會(huì)”，印度乃為“種姓社會(huì)”，非洲是“強(qiáng)社會(huì)”。雖然名稱(chēng)各異，但共同點(diǎn)都是不平等，而公民社會(huì)理論的假設(shè)是社會(huì)平等基礎(chǔ)上具有公共精神的參與。

具有“中國(guó)性”的治理理論——國(guó)家治理理論

在與治理理論這種強(qiáng)勢(shì)話(huà)語(yǔ)的對(duì)話(huà)中，中國(guó)政治學(xué)人逐漸建立起具有“中國(guó)性”的治理理論——國(guó)家治理理論。顯然，“國(guó)家治理”之于“治理理論”的不同在于“國(guó)家”的角色問(wèn)題。黨的十八屆三中全會(huì)正式提出“國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的命題，得到各界的熱烈呼應(yīng)。無(wú)疑，這種社會(huì)科學(xué)化的政治表述是以學(xué)術(shù)研究積累為基礎(chǔ)的。在黨的十八大之前，治理理論流行，但很多學(xué)者開(kāi)始自覺(jué)或不自覺(jué)地使用“國(guó)家治理”一詞。這是因?yàn)橹袊?guó)人是天然的國(guó)家治理主義者。

因此，當(dāng)西方的治理理論大行其道時(shí)，主張“國(guó)家治理”的研究也影響日隆。有學(xué)者提出了作為研究范式的“國(guó)家治理范式”，認(rèn)為國(guó)家治理包括政治價(jià)值、政治認(rèn)同、公共政策、社會(huì)治理等幾個(gè)方面。當(dāng)“國(guó)家治理現(xiàn)代化”成為官方術(shù)語(yǔ)之后，國(guó)家治理與西方治理理論被明確區(qū)分開(kāi)來(lái)，認(rèn)為“社會(huì)主義國(guó)家的國(guó)家治理，本質(zhì)上既是政治統(tǒng)治之‘治’與政治管理之‘理’的有機(jī)結(jié)合，也是政治管理之‘治’與‘理’的有機(jī)結(jié)合。因此，在馬克思主義國(guó)家理論話(huà)語(yǔ)體系中，‘治理’是社會(huì)主義國(guó)家政治統(tǒng)治與政治管理的有機(jī)結(jié)合”，并提醒大家需要注意避免兩種認(rèn)識(shí)上的偏差：簡(jiǎn)單運(yùn)用西方“治理”概念來(lái)套解我國(guó)全面深化改革的目標(biāo)，簡(jiǎn)單認(rèn)為“治理”概念只是西方當(dāng)代政治理論和管理理論的專(zhuān)利。

中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的要點(diǎn)

應(yīng)該說(shuō)，作為官方政治表述的國(guó)家治理現(xiàn)代化，包括但不限于如下要點(diǎn)：

第一，國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)是國(guó)家或政府主導(dǎo)的國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化。在制度層次上，國(guó)家治理體系包括國(guó)家治理、政府治理、地方治理和社會(huì)治理。應(yīng)該說(shuō)，社會(huì)治理的提法是對(duì)治理理論的揚(yáng)棄，從社會(huì)管理轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)治理。在治理領(lǐng)域，國(guó)家治理體系包括政治治理、經(jīng)濟(jì)治理、文化治理、軍事治理和生態(tài)治理。無(wú)論是在制度層次上還是在治理領(lǐng)域上，治理主體都是國(guó)家或者政府，必然包括統(tǒng)治和管理，但并不排斥社會(huì)的作用。治理主體的確立，根本性地與西方治理理論作了區(qū)分，但適當(dāng)吸收其有益成果，比如社會(huì)治理之說(shuō)。正如有學(xué)者總結(jié)的：“國(guó)家治理概念強(qiáng)調(diào)了轉(zhuǎn)型社會(huì)國(guó)家發(fā)揮主導(dǎo)作用的重要性，同時(shí)也考慮到了治理理念所強(qiáng)調(diào)的社會(huì)訴求，是一個(gè)更為均衡和客觀(guān)的理論視角。”有學(xué)者在梳理國(guó)內(nèi)外治理文獻(xiàn)后總結(jié)道，治理“指的是公共管理(包括治國(guó)理政)的方式、方法、途徑、能力，而不是指任何特定的公共管理(治國(guó)理政)的方式、方法與途徑，不是指市場(chǎng)化、私有化，不是指‘無(wú)需政府的治理’，不是指‘多一些治理，少一些統(tǒng)治’”。西方的治理理論只是新自由主義的規(guī)范性宣示，是“空洞的能指”，在實(shí)踐中不解決任何問(wèn)題。

第二，國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心是國(guó)家治理能力問(wèn)題。同樣的制度為什么治理績(jī)效有著天壤之別？關(guān)鍵在于治理能力的不同。政治學(xué)理論關(guān)于統(tǒng)治能力、治理能力的討論并不少見(jiàn)，但主要視其為政治現(xiàn)象而少有上升為能夠用來(lái)分析政治現(xiàn)象的政治理論。傳統(tǒng)的國(guó)家能力理論包括合法化能力、財(cái)政汲取能力等，但分析解釋力有限。合法化能力可謂無(wú)所不包，不具分析性；而財(cái)政汲取能力則太過(guò)具體，何況汲取能力強(qiáng)的國(guó)家并非必然加強(qiáng)合法性，有時(shí)甚至相反，這是歷史的經(jīng)驗(yàn)。與此不同，中國(guó)學(xué)者把國(guó)家治理能力當(dāng)作一種研究范式，與以政體為范式的西方政治學(xué)傳統(tǒng)形成鮮明區(qū)別。具體而言，國(guó)家治理首先要處理國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，其中社會(huì)由普通民眾、知識(shí)階層和企業(yè)階層構(gòu)成，“體制吸納力”對(duì)于不同的階層具有不同的內(nèi)涵；其次，國(guó)家治理是關(guān)于制度之間、部門(mén)之間的協(xié)調(diào)與整合，國(guó)家治理能力因此體現(xiàn)為“制度整合力”；最后，國(guó)家治理事關(guān)政策制定和有效執(zhí)行問(wèn)題，國(guó)家治理能力事實(shí)上就是“政策執(zhí)行力”。由“體制吸納力-制度整合力-政策執(zhí)行力”所構(gòu)成的國(guó)家治理能力，事實(shí)上成為一種分析性概念，用以比較分析不同國(guó)家的不同層面的治理能力和治理績(jī)效，這是一種系統(tǒng)化但又非對(duì)稱(chēng)性的、非意識(shí)形態(tài)化的分析性理論，對(duì)于針對(duì)性地提升國(guó)家治理能力的作用不言而喻。

第三，國(guó)家治理現(xiàn)代化理論回答了如何保障國(guó)家治理能力這個(gè)核心和根本問(wèn)題。一個(gè)超大規(guī)模國(guó)家的政治特征，不但有地域差異、民族差異和文化差異帶來(lái)的多元性，還有多等級(jí)的制度所構(gòu)成的層次性，多元性和層次性構(gòu)成了權(quán)力的非對(duì)稱(chēng)性。在多元性、多層次性和非對(duì)稱(chēng)性的制度體系中，要提升國(guó)家治理能力是非常困難之事，但民主集中制政體確保了制度的協(xié)調(diào)性和整合性。對(duì)此，中國(guó)學(xué)者將民主集中制上升到與代議制政體同等高度的政治學(xué)理論上去討論。

觀(guān)念會(huì)產(chǎn)生政策，錯(cuò)誤的觀(guān)念必然導(dǎo)致錯(cuò)誤的政策。對(duì)于國(guó)家治理而言，因沒(méi)有自主性觀(guān)念而犯下顛覆性戰(zhàn)略性錯(cuò)誤，在歷史上并不鮮見(jiàn)。在觀(guān)念交鋒與文明互鑒中，中國(guó)政治學(xué)在涉及國(guó)家的一些關(guān)鍵詞上進(jìn)行了護(hù)衛(wèi)性建構(gòu)，初步形成了自主性政治學(xué)話(huà)語(yǔ)體系，為道路自信和制度自信提供了理論基礎(chǔ)。同時(shí)，在政治學(xué)最根本問(wèn)題的研究上，諸如中國(guó)的國(guó)家建設(shè)，中國(guó)政治學(xué)也取得了值得肯定的成就，這當(dāng)然歸因于中國(guó)政治學(xué)置身于中國(guó)大陸這片沃土。

（作者為中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院院長(zhǎng)、教授）