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大國新村
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當前精準扶貧領域存在的四個問題

核心提示: 中國的精準扶貧、精準脫貧事業(yè)正在逐步如期完成,越是接近終點,越需要我們遵循問題意識,妥善解決精準扶貧中仍存在的問題,以便補齊短板和夯實基礎。目前亟待辨清和解決的問題包括:不同程度的形式主義做法、扶志與扶智方面的志短與智乏問題、產(chǎn)業(yè)扶貧挑戰(zhàn)中出現(xiàn)扶貧變相和效率低下的難題以及駐村第一書記制度在選強選優(yōu)、工作追責、權(quán)責沖突等方面的短板。正視和解決這些問題有助于提升2020年精準扶貧攻堅決勝的成效。

【摘要】中國的精準扶貧、精準脫貧事業(yè)正在逐步如期完成,越是接近終點,越需要我們遵循問題意識,妥善解決精準扶貧中仍存在的問題,以便補齊短板和夯實基礎。目前亟待辨清和解決的問題包括:不同程度的形式主義做法、扶志與扶智方面的志短與智乏問題、產(chǎn)業(yè)扶貧挑戰(zhàn)中出現(xiàn)扶貧變相和效率低下的難題以及駐村第一書記制度在選強選優(yōu)、工作追責、權(quán)責沖突等方面的短板。正視和解決這些問題有助于提升2020年精準扶貧攻堅決勝的成效。

【關鍵詞】精準扶貧  形式主義  產(chǎn)業(yè)扶貧  農(nóng)村基層治理    【中圖分類號】D669.9    【文獻標識碼】A

黨的十八大以來,精準扶貧取得了卓越成就,創(chuàng)造了我國減貧史上的最好成績。然而從脫貧攻堅工作看,形式主義、官僚主義、弄虛作假、急躁和厭戰(zhàn)情緒以及消極腐敗現(xiàn)象仍然不同程度地存在,影響脫貧攻堅有效推進。盡管當前精準扶貧中存在的問題已經(jīng)為數(shù)不多,但是清醒地辨識這些問題,遵循問題意識進行妥善地解決,對于2020年全體人民一道進入小康社會,實現(xiàn)第一個百年奮斗目標意義重大。

精準扶貧中存在只追求形式美化和表面達標的問題

一是制造扶貧盆景。這種形式主義做法缺乏扶貧的問題意識,只追求扶貧的形式美化和表面達標。諸如危房改造降格為給危房刷漆抹白、村莊破爛于是乎修建文化遮羞墻,這些都是常見的造假辦法。沒有解決迫在眉睫的貧困難題,卻將功夫下在花樣翻新制造面子工程上。例如,某靠近知名風景區(qū)的貧困山村,道路溝溝坎坎,泥濘不堪,成為制約村民脫貧的瓶頸,但村領導卻把扶貧款用到新建文化廣場、衛(wèi)生室和教學樓上。結(jié)果因為路不好走和超前建設,文化廣場無人使用;因為重復建設,村民沿用舊的衛(wèi)生室和教學樓,新建筑空置一旁。在易地搬遷中,有的村莊為了表面達標而建房,但新安置點距離村民土地很遠,需要來回步行四、五個小時,大多數(shù)村民還是住在山上老房子里,接到干部通知才下山居住“配合檢查”。

二是急功近利的短期扶貧行為。距離脫貧攻堅決勝的期限還有一年時間,有些干部急躁焦慮,導致盲目的短期行為。一項調(diào)研發(fā)現(xiàn),某村原計劃的扶貧項目是種植梨樹,并且已經(jīng)開工,但考慮到年底要整村脫貧,于是駐村工作隊和兩委臨時決定,發(fā)展周期短見效快的養(yǎng)殖業(yè)。缺乏對市場因素的考察論證,短平快的項目不僅無法扶貧,反而帶來財政資金的浪費,與扶貧初衷南轅北轍。

三是精準填表代替精準扶貧。在辦事留痕、扶貧檔案“三個零差錯”和考核檢查的約束之下,一些基層扶貧干部花費時間最多的工作竟然是“填表”,精準填表的文牘主義行為并沒有消失。有媒體報道,駐村扶貧干部最繁重的事務依然是填表。當記者詢問幾百口人的村莊何來那么多表格時,該干部抱出兩大摞、半人高的資料,包括入戶調(diào)查表、貧困戶登記表、貧困戶信息采集表、民主評議會議記錄表等等。精準填表浪費了太多辦公用品和扶貧資金,還消耗了扶貧干部寶貴的工作時間。

四是“我被脫貧”的被動脫貧行為。有的基層干部脫離群眾,既未深入調(diào)查貧困戶需求,也未進行幫扶。從村民被識別為貧困人口到退出貧困人口,幫扶對象所知甚少,“脫貧”全過程都由扶貧干部“作主”。有學者實地調(diào)查發(fā)現(xiàn),一些農(nóng)戶對自己的幫扶責任人、采用了什么幫扶措施同樣毫不知情,也有的農(nóng)戶在村干部要求簽字確認脫貧時才知道自己曾被認定為貧困戶。更有甚者,個別農(nóng)村出現(xiàn)不經(jīng)過村民小組民主評議直接上報貧困戶名單的情況。

五是數(shù)字脫貧,脫貧認定不統(tǒng)一。數(shù)字脫貧上出現(xiàn)的問題,不光是只看數(shù)字不看實際情況,還包括拘泥于數(shù)字,教條地理解脫貧標準不統(tǒng)一的情形。2019年末,有媒體報道出“脫貧認定,被一頭豬給難住了”的問題后,“一頭豬有四種算法涉及到不同脫貧結(jié)果”的話題引起熱議。誠然,人們在適用制度時會作出因人而異的判斷,很可能對脫貧認定理解得不盡一致。不過,在尊重基層干部認定的標準、各級充分溝通形成相對統(tǒng)一標準之后,標準不統(tǒng)一的問題或許并不難以解決。問題的關鍵在于,脫貧認定并不應拘泥于爭論“一頭豬到底算什么收入”,而是應從脫貧質(zhì)量的角度綜合衡量幫扶對象是否擺脫了絕對貧困。

六是第三方評估機構(gòu)的權(quán)威性、評估過程的透明度和結(jié)果的真實性難以保證。為了保障扶貧結(jié)果的客觀性和公信力,第三方評估成為各級政府采用的評估辦法之一。這個措施顯然是扶貧評估先進性的體現(xiàn)。然而在現(xiàn)實中,所謂第三方機構(gòu)并沒有清晰的界定,公司企業(yè)、社團單位、高校院所都可能是第三方機構(gòu)。扶貧評估的第三方機構(gòu)需要什么樣的專業(yè)門檻似乎并沒有明確要求,以至于出現(xiàn)一個專業(yè)不對口的教授帶領幾個學生就可以申請扶貧評估項目的情況。在評估人員方面,或許可以由社團成員、專家、民眾代表綜合構(gòu)成。另外,也出現(xiàn)了評估過程不透明和被干擾的問題。有的專家在第三方評估過程中,受到扶貧領導求情的煩擾。此外,第三方評估的過程和結(jié)果應對社會完全開放,通過評估的透明度確保評估結(jié)果的真實性。

扶志與扶智中存在志短與智乏的短板

精準扶貧發(fā)展到今天,政府與學界已經(jīng)形成一項共識,那就是扶志與扶智對精準脫貧的長期效益尤為顯著,是阻斷貧困代際傳遞最有效的途徑。習近平總書記早在2012年12月考察貧困地區(qū)河北省阜平縣時就提出,“只要有信心,黃土變成金”“治貧先治愚”和“把貧困地區(qū)孩子培養(yǎng)出來,這才是根本的扶貧之策”;2015年總書記明確提出“人窮志不能短,扶貧必先扶志”的理念。國內(nèi)也有學者提出“新貧困陷阱”理論,闡述貧困戶脫貧動力不足導致扶貧資源利用效率降低。扶志與扶智的共識在國外也有理論和實踐。美國經(jīng)濟學家西奧多·舒爾茨提出了“人力資本”反貧困理論,認為人的質(zhì)量相比自然資源或資本等要素對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展影響更為重要,因此貧困地區(qū)需要大力發(fā)展教育,通過人力資本實現(xiàn)減貧。智利在“智利團結(jié)計劃”中特別注重提高貧困家庭成員的教育水平和技能,提供24個月的心理支援增強家庭在抗擊貧困方面的核心作用。

扶志與扶智之間有著互相強化的關系。通常來說,在解決貧困問題方面,脫貧的內(nèi)在動力越大,則越重視提高教育水平和發(fā)展能力。反之,對智力和能力越重視,脫貧的志向也就越堅定。比照扶貧現(xiàn)狀,仍然能發(fā)現(xiàn)志短和智乏的問題。

一是“消極的貧困者”。有學者調(diào)研我國目前深度貧困地區(qū)三區(qū)三州之一南疆三地州六個縣(市)830多個貧困戶樣本發(fā)現(xiàn),近三分之一的貧困家庭常年依靠政府財政補助,家里有強壯勞動力卻不愿意或沒有能力參加生產(chǎn)。

二是“愿貧爭貧者”。有的貧困戶不是積極爭取自己脫貧,而是積極爭取自己不脫貧,以便繼續(xù)獲得國家扶貧補助。有些沒有被識別為貧苦戶但經(jīng)濟狀況也就是略高于貧困標準的人,對于自己無法獲得扶貧補助而感到心理不平衡。

三是“簽到式培訓”。貧困者對于職業(yè)教育和培訓缺乏主觀動力,培訓機構(gòu)通過送禮物等方式才能吸引貧困戶前來培訓,有的培訓甚至簡化為只有貧困戶簽到而沒有實際培訓的狀況。

四是“渴望的貧困者”。一些貧困家庭對于心理、觀念、智力、和能力都有強烈的渴望,但是仍然處在無法獲得基本教育保障的困境中。2019年12月17日,一些捐助人對旨在救助貧困地區(qū)失學女童重返校園的“春蕾計劃”提出質(zhì)疑,因為該項目對三區(qū)三州內(nèi)某所中學的453名男生也提供了支援。這些男生“家庭非常困難且學習愿望強烈”,有的男生在申請中寫到“收入微薄每年基本上連學費都湊不齊”。這個事件從側(cè)面反映出,深度貧困地區(qū)還有不少渴望教育卻不可得的貧困學生。

對于志短與智乏的原因,可以從兩方面來看。在扶志方面,首先,扶志與扶智的工作被忽略。在外在與內(nèi)在、輕重緩急的考量中,扶貧干部高度重視外在的急迫的措施,諸如硬件建設、收入達標等,而相對忽略貧困觀念改變、教育普及和技能提高這樣“軟性”和見效慢的工作。其次,較長時間的大力扶貧補助導致越扶貧越志短的悖論。有研究表明,國家級貧困縣貧困戶“等、靠、要”的思想比非國家級貧困縣的更加嚴重。部分原因在于,某些貧困戶長期依賴政府扶貧款,這種依賴性弱化了自我脫貧愿望。

在扶智方面,從學校教育看,可謂硬件較硬,軟件較軟。筆者走訪中發(fā)現(xiàn),貧困地區(qū)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校建起了嶄新的校舍,有的配備了先進的電教設備。但是教學活動、第二課堂、師資培訓、師資待遇、住宿學習等仍比較薄弱。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)削減學校數(shù)量合并建校,但是并未配備校車接送遠距離的學生,導致個別學生輟學。從職業(yè)教育看,比較突出的問題表現(xiàn)為培訓內(nèi)容針對性較差。有研究表明,扶貧方面的職業(yè)培訓缺乏對貧困戶的教育基礎和從業(yè)意向的精準了解,提供的培訓內(nèi)容缺乏針對性,貧困戶不受到吸引,以致培訓效果不夠理想。這樣的培訓之所以還需要送禮求“簽到”,是因為它要用培訓人次的“數(shù)據(jù)”來敷衍扶貧工作。對扶志與扶智重視不足,恐怕是因為部分基層干部沒有充分認識到,扶志與扶智不僅對于扶貧具有長期效益,還是保障生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的基本政府職能。

產(chǎn)業(yè)扶貧面臨轉(zhuǎn)移支付、效率低下之痛

如果說扶志與扶智屬于政府基本職能,那么產(chǎn)業(yè)扶貧著實對扶貧干部提出了不小的挑戰(zhàn)。所謂產(chǎn)業(yè)扶貧,就是根據(jù)市場需求、以產(chǎn)業(yè)的形式、以經(jīng)濟效益為目標、政府對貧困戶進行幫扶的過程。在微觀層面,產(chǎn)業(yè)扶貧的理想結(jié)果是貧困戶得到穩(wěn)定就業(yè)和穩(wěn)定收入增長。這里的難點在于,產(chǎn)業(yè)扶貧的性質(zhì)是政策行為,而發(fā)展經(jīng)濟一般來說是市場行為,扶貧干部如何扮演好企業(yè)家或經(jīng)濟顧問的角色是不小的挑戰(zhàn)。

挑戰(zhàn)雖然巨大,扶貧政策資源、組織力量和扶貧干部的智慧卻更強大更富有創(chuàng)新性。貧困地區(qū)的鄉(xiāng)土資源被激活,市場被搭建,區(qū)域經(jīng)濟更加多元。微觀上的結(jié)果也是可喜的。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù),2018年貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均收入結(jié)構(gòu)中,工資性收入3627元,對貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入增長的貢獻率為42%,超過了2719元轉(zhuǎn)移性收入及其39.7%的貢獻率。這意味著從整體平均水平來說,產(chǎn)業(yè)扶貧大概已經(jīng)成為貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入的第一來源。不過從個別案例上看,也需要正視難以勝任經(jīng)濟挑戰(zhàn)的產(chǎn)業(yè)扶貧局部失敗的問題。

先說兩種不真實的產(chǎn)業(yè)扶貧。有的貧困戶只要表面上參與扶貧產(chǎn)業(yè),就能獲得相應的資金補助,這讓產(chǎn)業(yè)扶貧實質(zhì)上變相為轉(zhuǎn)移支付。另外,有的貧困戶家庭只要有一位家庭成員外出務工,就被默認為達到產(chǎn)業(yè)扶貧的標準可以退出貧困戶行列。至于務工者收入究竟如何,職業(yè)穩(wěn)定與否,似乎未被深究。這兩種方式其實都不是真正意義上的產(chǎn)業(yè)扶貧。

真正有助于脫貧的產(chǎn)業(yè)有時卻面臨效率低下之痛。痛點之一是決策失誤。扶貧干部推動的產(chǎn)業(yè)項目和市場需求不匹配,造成項目失敗,以至于有的貧困區(qū)農(nóng)民得到的經(jīng)驗竟然是“政府讓我們種什么,就不要種什么”。痛點之二是產(chǎn)業(yè)項目單一化。調(diào)研發(fā)現(xiàn),有的整個村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一種植某經(jīng)濟作物,后來產(chǎn)品過剩,沒有達到預期效益。也有的村莊用某一項產(chǎn)業(yè)扶貧的措施統(tǒng)一應對各種各樣的貧困戶致貧原因,不對癥下藥,結(jié)果可想而知。痛點之三是有些產(chǎn)業(yè)項目顧前不顧后。前期投入轟轟烈烈,然后半途而廢,繼而再申請新的產(chǎn)業(yè)項目。筆者走訪中看到有些農(nóng)村的電商辦公室空置無人,已經(jīng)荒廢許久,或者爛尾了的大棚種植項目也有不少。痛點之四是小額信貸的風險。有學者研究指出,農(nóng)村小額信貸總量不足、評級授信標準不夠統(tǒng)一和客觀、還款風險較大、信貸機構(gòu)減少是當前貧困戶金融支持方面的瓶頸。

客觀上說,市場經(jīng)濟中也存在經(jīng)營失敗,而發(fā)展經(jīng)濟對于任何國家、更遑論對于我們這樣一個發(fā)展中大國來說,都是一個普遍的挑戰(zhàn)。所以,產(chǎn)業(yè)扶貧上出現(xiàn)效率低下的個別問題尚屬正?,F(xiàn)象。從提高扶貧質(zhì)量的角度看,可以讓更多的社會主體加入到產(chǎn)業(yè)扶貧的行列,探索政府和市場的機制融合之道,用多元共治結(jié)構(gòu)實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的善治。

駐村第一書記制度細節(jié)有待完善

駐村第一書記制度從2010年7月作為干部駐村幫扶工作的第四階段開始啟動,迄今已有9年多。從精準扶貧實踐來看,第一書記具有相對更高水平的知識、上級工作經(jīng)驗、政策信息和電子技術,從干部人數(shù)和扶貧思路上補強了村級扶貧工作的力量。第一書記制度發(fā)揮了廣泛的作用,取得了實實在在的成績。為了使這項制度在2020年脫貧攻堅戰(zhàn)中發(fā)揮更大的作用,從制度完善的角度可以關注下述問題。

首先,駐村第一書記個人能力差別較大,扶貧效果不一,需要在選派上更加選強選優(yōu),并讓優(yōu)秀第一書記適當流動。在上級單位派出干部擔任第一書記時,可能首先就面臨本單位的職責和派出工作職責的沖突,加上各種其他考慮,派出單位根據(jù)什么標準、選派什么樣的人去村莊扶貧,有不同的狀況。實踐表明,派出的第一書記個人能力強,或者派出單位有經(jīng)濟管理方面的經(jīng)驗和資源,就更可能提高幫扶對象的扶貧成效。在結(jié)對幫扶的實際操作中,派出單位和村莊形成了綁定的關系,往往經(jīng)濟類政府部門結(jié)對幫扶的農(nóng)村能較快實現(xiàn)脫貧甚至致富。在這種情況下,如果能實現(xiàn)優(yōu)秀第一書記的輪換或者經(jīng)濟類派出單位結(jié)對關系的輪換,或許能更高效地實現(xiàn)幫扶目標。

其次,駐村第一書記普遍工作時間超長,工作責任較重,督查和追責頻繁。駐村第一書記對扶貧檔案和相關數(shù)據(jù)承擔第一責任,另外還要負責扶貧成效,負責第三方評估過程中發(fā)現(xiàn)的問題,工作責任較重。督查堪稱嚴格,追責堪稱頻繁。平時到崗情況,有電話查崗、到村活動室查崗、直接到貧困戶家庭詢問等全覆蓋方式。查崗未到,可能被通報或約談。對扶貧績效的督查,有季度常規(guī)檢查,有年終成效考核。連續(xù)兩次考核不合格,就可能被去職更換。考核排名末位,屬于工作滯后,也可能被通報。在第三方評估過程中發(fā)現(xiàn)問題或表現(xiàn)不佳,責任又在所難免。雖然在行政督查的意義上,輕罰居多,但是對于扶貧干部的積極性來說也有影響。

再次,駐村第一書記薪酬保障普遍有所提高,但是部分干部待遇缺口較大。由于貧困村地理位置不同,工作條件差異很大,統(tǒng)一的待遇無法應對多樣化的工作投入。那些地處偏遠、深居大山、交通不便、缺水沒電、食物短缺的村落,需要部分駐村第一書記付出更多的艱辛和開支。平均水平的待遇使這些駐村第一書記難以順利開展工作。在駐村第一書記向上級反映的問題中,呼聲較多的是交通費用的困難。例如,有的事業(yè)單位派出干部沒有往返交通費,落地交通無法解決,與同為駐村第一書記、有交通補助的公務員干部待遇差距較大。有的村莊還沒有修公路,進村走訪都靠步行,駐村第一書記要自己承擔費用,長此以往這些開支對工薪階層的駐村書記們帶來負擔。機關干部能到條件艱苦的崗位進行幫扶,總體來說是品格較好、值得肯定的,提供有區(qū)分度和適當?shù)难a助才能確保他們安心扶貧。

最后,駐村第一書記與村兩委之間的權(quán)責沖突。在筆者訪談中注意到,貧困村通常形成駐村工作隊,由駐村第一書記和其他派出干部、村支書村主任和其他村委成員共同組成。外來的干部主要負責扶貧事務,村干部既要參與扶貧也要負責其他村務。在實踐中,外來的干部和村干部雙方的職責有時出現(xiàn)此消彼長或相互沖突的問題。有的貧困村駐村書記的扶貧工作領導權(quán)流于形式,依賴村干部才能開展工作。也有駐村第一書記到位后,原來的村組織不知道如何與其互動,索性等著第一書記指揮,村組織權(quán)力明顯弱化。由于村莊政治生態(tài)和扶貧方案的多元化,決定了駐村第一書記制度在一定程度上需要留出空間,允許外派干部和村干部之間經(jīng)過摸索和互動,形成多元化的工作結(jié)構(gòu)。但是,若能從制度上對駐村第一書記的基本職權(quán)進行更加具體的規(guī)定,從實際工作上強化駐村書記之間的經(jīng)驗交流,同時上級行政部門及時調(diào)整和處理外派干部和村干部之間的矛盾,那么上述問題就可能得到緩解。

時至今日,精準扶貧已經(jīng)發(fā)展到了一個關鍵時刻。在這樣的歷史節(jié)點,只有正視當前精準扶貧中存在的問題,以勇于擔當、砥礪奮進的精神狀態(tài)迎接挑戰(zhàn),扎扎實實地解決問題,才能打贏脫貧攻堅戰(zhàn),完成全面建成小康社會這個中國歷史上亙古未有的偉大跨越。

(作者為中國政法大學政治與公共管理學院教授)

【參考文獻】

①何陽、婁成武:《精準扶貧中駐村“第一書記”的權(quán)責匹配沖突及耦合》,《西南民族大學學報(人文社會科學版)》,2019年第4期。

②姚樹潔:《不對稱信息條件下精準扶貧效果偏離的內(nèi)在機理及實證分析》,《中國人口資源與環(huán)境》,2019年第5期。

③《習近平扶貧論述摘編》,北京:中央文獻出版社出版,2018年。

責編/孫娜    美編/李祥峰

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[責任編輯:李魯杰]