【摘要】區(qū)塊鏈“氣態(tài)化”趨勢(shì)挑戰(zhàn)了政府的監(jiān)管能力，這種顛覆式創(chuàng)新沖擊了既有規(guī)則和市場(chǎng)秩序，加劇了國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與挑戰(zhàn)。對(duì)此，應(yīng)摒棄政策高度波動(dòng)與運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，考慮引入監(jiān)管沙盒機(jī)制，有助于監(jiān)管者在創(chuàng)新監(jiān)管中發(fā)揮建設(shè)性作用；注重科學(xué)立法在區(qū)塊鏈監(jiān)管與治理中的引領(lǐng)和推動(dòng)作用；注重頂層設(shè)計(jì)與行業(yè)自律；嚴(yán)格執(zhí)行法治精神，使監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)處置法治化。

【關(guān)鍵詞】區(qū)塊鏈  Libra（天秤幣）  法治  監(jiān)管沙盒機(jī)制  優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境

【中圖分類號(hào)】D925.1    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2019年10月24日下午，中共中央政治局就區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢(shì)進(jìn)行第十八次集體學(xué)習(xí)。習(xí)近平總書(shū)記在主持學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“區(qū)塊鏈技術(shù)的集成應(yīng)用在新的技術(shù)革新和產(chǎn)業(yè)變革中起著重要作用，要把區(qū)塊鏈作為核心技術(shù)自主創(chuàng)新的重要突破口……”。這次集體學(xué)習(xí)為我國(guó)區(qū)塊鏈行業(yè)發(fā)展指明了重要發(fā)展方向。區(qū)塊鏈技術(shù)對(duì)我國(guó)有著重要戰(zhàn)略意義，同時(shí)也存在一些風(fēng)險(xiǎn)，需要大力規(guī)范發(fā)展，為中國(guó)區(qū)塊鏈技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力的提升打造扎實(shí)的基礎(chǔ)。

區(qū)塊鏈?zhǔn)墙昊ヂ?lián)網(wǎng)與信息技術(shù)領(lǐng)域出現(xiàn)的偉大創(chuàng)新，具有很大的應(yīng)用價(jià)值

區(qū)塊鏈?zhǔn)菍⒁欢〞r(shí)間內(nèi)所有交易信息組合一起形成一個(gè)信息塊，這個(gè)信息塊被稱為區(qū)塊。同時(shí)每個(gè)區(qū)塊加上時(shí)間戳，把區(qū)塊按照時(shí)間先后順序鏈接起來(lái)形成鏈條、彼此可驗(yàn)證，就形成了區(qū)塊鏈。區(qū)塊鏈的信息可以回溯，篡改成本極高，因此有很高的可信度。其在信用高度缺失的領(lǐng)域，比如數(shù)字資產(chǎn)的創(chuàng)造和轉(zhuǎn)移、數(shù)據(jù)確權(quán)、票據(jù)、證券、存證或者一些名優(yōu)產(chǎn)品的防偽溯源等方面，具有很大的應(yīng)用價(jià)值。

具體而言，基于區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用目前大致包括：一是數(shù)字資產(chǎn)（以電子數(shù)據(jù)形式存在、具有市場(chǎng)價(jià)格的非貨幣性資產(chǎn)，如比特幣）的創(chuàng)生、轉(zhuǎn)移、跨境支付和交易。其中，比特幣是區(qū)塊鏈的首個(gè)成熟、大規(guī)模的應(yīng)用。二是鏈下資產(chǎn)的存證和確權(quán)，如將房地產(chǎn)信息記錄在區(qū)塊鏈上，再比如版權(quán)的確權(quán)。當(dāng)前有的國(guó)家已經(jīng)嘗試將土地產(chǎn)權(quán)登記至區(qū)塊鏈上。三是基于區(qū)塊鏈平臺(tái)（比如以太坊）的智能合約控制數(shù)據(jù)訪問(wèn)，達(dá)成某些交易，在不需要第三方介入的前提下自動(dòng)執(zhí)行合約。比如買家A從網(wǎng)上購(gòu)買商品，想在賣家B發(fā)貨后付款，則A可以創(chuàng)建一個(gè)智能合約，通過(guò)程序設(shè)定該合約自動(dòng)查詢B在順豐的物流數(shù)據(jù)，確認(rèn)購(gòu)買的商品發(fā)往A的地址后，合約自動(dòng)將預(yù)先凍結(jié)的貨款轉(zhuǎn)移給B。此時(shí)，諸如支付寶這樣的第三方擔(dān)保交易機(jī)構(gòu)就被智能合約替代了。此外，隨著區(qū)塊鏈技術(shù)的飛速發(fā)展和社會(huì)應(yīng)用需求的不斷升級(jí)，還將存在多類型融合的場(chǎng)景。區(qū)塊鏈目前主要分為公鏈和聯(lián)盟鏈。前者是任何機(jī)構(gòu)或個(gè)人都可以自由加入或退出該區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)（如比特幣區(qū)塊鏈），區(qū)塊信息全網(wǎng)公開(kāi)；后者是經(jīng)過(guò)授權(quán)許可的機(jī)構(gòu)或個(gè)人才可以加入，區(qū)塊信息僅對(duì)內(nèi)部開(kāi)放。

區(qū)塊鏈作為互聯(lián)網(wǎng)與信息技術(shù)領(lǐng)域出現(xiàn)的偉大創(chuàng)新，近年來(lái)得到諸多國(guó)家、機(jī)構(gòu)和個(gè)人的重視。除了美、日等經(jīng)濟(jì)體量巨大的發(fā)達(dá)國(guó)家外，新加坡和直布羅陀等國(guó)家或地區(qū)，也紛紛在國(guó)家層面強(qiáng)調(diào)區(qū)塊鏈技術(shù)的重要性。但是，該技術(shù)在推動(dòng)信息互聯(lián)網(wǎng)向價(jià)值互聯(lián)網(wǎng)轉(zhuǎn)型時(shí)，可能在諸多產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域影響甚至挑戰(zhàn)現(xiàn)行監(jiān)管模式和制度，特別是區(qū)塊鏈在金融相關(guān)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)集中，引起了各國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)重視。

區(qū)塊鏈對(duì)監(jiān)管的挑戰(zhàn)體現(xiàn)在：監(jiān)管能力、傳統(tǒng)監(jiān)管者固有的監(jiān)管思維和方法，以及既有規(guī)則和市場(chǎng)秩序等方面

首先，區(qū)塊鏈的業(yè)態(tài)特征挑戰(zhàn)了監(jiān)管能力。借鑒學(xué)者的形象分類，傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)具有“固態(tài)形式”，比如，通過(guò)看得見(jiàn)、摸得著的銀行大樓，以此向客戶展示雄厚實(shí)力和信用。創(chuàng)新型科技支撐下的金融業(yè)則多具有“液態(tài)化”特征，比如支付移動(dòng)化，貨幣數(shù)字化和電子化，其中的數(shù)據(jù)或信息如“液態(tài)”一般，在各類金融賬戶中流動(dòng)?；趨^(qū)塊鏈技術(shù)的金融產(chǎn)品或數(shù)字資產(chǎn)經(jīng)由任意無(wú)限生成的公鑰地址，可以打破國(guó)界限制，點(diǎn)對(duì)點(diǎn)發(fā)送，其沒(méi)有金融賬戶那種可控的邊界，突破固有監(jiān)管阻隔。這種資產(chǎn)彌散于世界，就像空氣一般四處流動(dòng)。因此，以區(qū)塊鏈為底層技術(shù)的資產(chǎn)，容易具有“氣態(tài)化”特征，這給傳統(tǒng)的金融監(jiān)管方式帶來(lái)挑戰(zhàn)。

傳統(tǒng)的金融業(yè)務(wù)，在中心化機(jī)制下的賬戶均有明確國(guó)界。監(jiān)管機(jī)構(gòu)基于銀行賬戶模式筑起“堤壩”，在可控制范圍內(nèi)監(jiān)管金融業(yè)。區(qū)塊鏈技術(shù)支撐下的數(shù)字資產(chǎn)可以點(diǎn)對(duì)點(diǎn)直接支付或發(fā)送，同步完成清算與結(jié)算。這種資產(chǎn)的流通與轉(zhuǎn)移不再需要傳統(tǒng)賬戶，突破了國(guó)家疆界和固有金融監(jiān)管方式。

其次，“氣態(tài)化”金融業(yè)態(tài)對(duì)傳統(tǒng)監(jiān)管者固有的監(jiān)管思維和方法提出巨大挑戰(zhàn)。比如，某個(gè)境外區(qū)塊鏈項(xiàng)目發(fā)起人以ICO（中文意思為初始代幣發(fā)行，形式上類似于IPO，即首次公開(kāi)募股）方式向中國(guó)公民融資，或者在境外虛擬貨幣平臺(tái)向中國(guó)公民提供交易服務(wù)而未提供任何用戶識(shí)別（KYC）及反洗錢措施，中國(guó)政府對(duì)此類境外業(yè)務(wù)的監(jiān)管與規(guī)范就存在障礙。境外執(zhí)法涉及外交上的協(xié)調(diào)和司法上的引渡等問(wèn)題，成本巨大。“氣態(tài)化”的區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)存在金融風(fēng)險(xiǎn)跨境傳導(dǎo)趨勢(shì)，如何克服這些困境，目前全球尚無(wú)統(tǒng)一的答案。

再次，這種顛覆式創(chuàng)新沖擊了既有規(guī)則和市場(chǎng)秩序。一些新興區(qū)塊鏈企業(yè)通過(guò)創(chuàng)新，打破了某些領(lǐng)域龍頭企業(yè)的優(yōu)勢(shì)地位和已有競(jìng)爭(zhēng)格局。近四五年來(lái)在區(qū)塊鏈領(lǐng)域迅速崛起了一批技術(shù)新貴與匯集雄厚資本的新勢(shì)力，正在改變?nèi)藗儗?duì)貨幣、資產(chǎn)形態(tài)或投融資方式等的固有認(rèn)識(shí)。在行業(yè)發(fā)展過(guò)程中，舊秩序正在被突破，但新規(guī)則尚未建立。因此，行業(yè)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)往往非?；靵y，沒(méi)有規(guī)則，甚至出現(xiàn)沒(méi)有底線的競(jìng)爭(zhēng)。

如在虛擬貨幣交易的江湖，暗流涌動(dòng)，各種涉嫌違法違規(guī)的行為層出不窮，甚至出現(xiàn)假借區(qū)塊鏈名義的傳銷。在中國(guó)正式開(kāi)設(shè)交易所，需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)嚴(yán)格審批。但在虛擬貨幣交易領(lǐng)域，只要相關(guān)機(jī)構(gòu)和個(gè)人有雄厚實(shí)力，基本上可以在許多國(guó)家或地區(qū)便利開(kāi)設(shè)交易所，面向包括中國(guó)在內(nèi)的全球大部分國(guó)家的民眾提供交易服務(wù)。對(duì)證券市場(chǎng)的犯罪行為，法律通常有明確界定，比如內(nèi)幕交易或市場(chǎng)操縱等相關(guān)的證券犯罪行為，在過(guò)去數(shù)十年，現(xiàn)行法治與監(jiān)管手段基本應(yīng)付自如。但在虛擬貨幣交易市場(chǎng)，基本沒(méi)有規(guī)則，亦無(wú)正式法律，一些機(jī)構(gòu)或個(gè)人在混亂秩序中乘機(jī)追逐監(jiān)管套利。

當(dāng)前，區(qū)塊鏈技術(shù)的進(jìn)一步成熟應(yīng)用，加劇了該領(lǐng)域的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與挑戰(zhàn)。2019年6月，美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)巨頭Facebook的關(guān)聯(lián)公司Calibra發(fā)布Libra（天秤幣）項(xiàng)目白皮書(shū)，正式公布基于區(qū)塊鏈技術(shù)的穩(wěn)定幣Libra計(jì)劃。Libra計(jì)劃以“為全球17 億未接觸到金融系統(tǒng)、無(wú)法享受傳統(tǒng)銀行金融服務(wù)的人建立一套簡(jiǎn)單的、無(wú)國(guó)界的貨幣和為數(shù)十億人服務(wù)的金融基礎(chǔ)設(shè)施”為切入口，計(jì)劃于2020年推出以一攬子貨幣存款和短期政府債券等資產(chǎn)做抵押的低波動(dòng)性加密貨幣和智能合約平臺(tái)。作為未來(lái)的超主權(quán)貨幣，Libra可能直接替代一些國(guó)家的法定貨幣，未來(lái)甚至影響大國(guó)貨幣政策和金融穩(wěn)定，因此，引起包括中國(guó)央行在內(nèi)諸多國(guó)家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)警覺(jué)。

最后，區(qū)塊鏈行業(yè)的快速分化組合，與法規(guī)特殊性之間存在著永恒矛盾。區(qū)塊鏈行業(yè)發(fā)展變化非?？?，法規(guī)因自身的固化，其經(jīng)常滯后于時(shí)代發(fā)展。比如，隨著區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)展及時(shí)代需要，中國(guó)人民銀行近年計(jì)劃發(fā)行數(shù)字貨幣，這種數(shù)字貨幣屬于人民幣的新型載體。然而，根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民幣管理?xiàng)l例》第二條，人民幣“是指中國(guó)人民銀行依法發(fā)行的貨幣，包括紙幣和硬幣”。現(xiàn)行法規(guī)尚不包括數(shù)字貨幣形式的人民幣，這就需要立法機(jī)構(gòu)及時(shí)修訂法律或發(fā)布司法解釋，以應(yīng)對(duì)時(shí)代之變。

立法機(jī)構(gòu)要制訂一部法律或法規(guī)，往往從提議，到草案成型，再到最后正式通過(guò)和生效，需要漫長(zhǎng)時(shí)間。如果立法機(jī)構(gòu)現(xiàn)在對(duì)區(qū)塊鏈某一領(lǐng)域制定立法計(jì)劃，等到通過(guò)相應(yīng)法律法規(guī)后，很可能預(yù)定規(guī)范的對(duì)象已經(jīng)不存在?？傊?，區(qū)塊鏈變動(dòng)不居與法規(guī)固化的矛盾將長(zhǎng)期存在。因此，立法者與監(jiān)管者如何在區(qū)塊鏈時(shí)代應(yīng)付自如，著實(shí)需要大智慧。

應(yīng)對(duì)區(qū)塊鏈領(lǐng)域存在的風(fēng)險(xiǎn)及其對(duì)監(jiān)管的挑戰(zhàn)，應(yīng)摒棄政策高度波動(dòng)與運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，注重科學(xué)立法

針對(duì)區(qū)塊鏈領(lǐng)域存在的風(fēng)險(xiǎn)及其對(duì)監(jiān)管的挑戰(zhàn)，應(yīng)從法治角度給予規(guī)范和治理，讓法治成為提升區(qū)塊鏈技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力的基礎(chǔ)。正如黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）指出，“依法治國(guó)，是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求”。法治是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托。將區(qū)塊鏈創(chuàng)新發(fā)展納入依法治理的軌道，通過(guò)法治提升區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)力，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)之一。

為此，應(yīng)摒棄政策高度波動(dòng)與運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法。監(jiān)管者通過(guò)法治路徑，為區(qū)塊鏈行業(yè)發(fā)展打造良好的營(yíng)商環(huán)境。2019年2月25日，習(xí)近平總書(shū)記在主持召開(kāi)中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議上，強(qiáng)調(diào)法治是最好的營(yíng)商環(huán)境。在2019年3月5日，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，要大力推進(jìn)改革開(kāi)放，加快建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，加強(qiáng)公正監(jiān)管，打造法治化、國(guó)際化、便利化的營(yíng)商環(huán)境。以習(xí)近平總書(shū)記在中央政治局第十八次集體學(xué)習(xí)上的講話為指導(dǎo)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和執(zhí)法部門應(yīng)注重從法治維度對(duì)區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)給予規(guī)范和治理。

因此，應(yīng)推行監(jiān)管立法的法治化。這里所說(shuō)的“法”，即包括法律法規(guī)，也涉及行政規(guī)范性文件等廣意上的“法”。近年某些立法過(guò)程或政策出臺(tái)易受一些極端風(fēng)險(xiǎn)事件的沖擊或影響。具體而言，金融市場(chǎng)發(fā)生的一些極端風(fēng)險(xiǎn)事件，對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和規(guī)則制定者造成沖擊和壓力，直接加大了一些行政性規(guī)范性文件、國(guó)家政策以及部門規(guī)章內(nèi)容的波動(dòng)性，使部分規(guī)章或政策的內(nèi)容缺乏前后一致性甚至前后矛盾，導(dǎo)致部分從業(yè)者、消費(fèi)者或投資者無(wú)所適從，增加經(jīng)營(yíng)成本，影響技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力的提升。

推動(dòng)區(qū)塊鏈行業(yè)的正常發(fā)展，應(yīng)依靠好的立法機(jī)制。為此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要對(duì)區(qū)塊鏈行業(yè)及未來(lái)發(fā)展進(jìn)行預(yù)判，以此為基礎(chǔ)，搭建基本的監(jiān)管框架和行業(yè)發(fā)展指南，以免于一旦出現(xiàn)極端風(fēng)險(xiǎn)事件，即出臺(tái)清理整頓政策，直接關(guān)?；蛳拗颇骋恍袠I(yè)經(jīng)營(yíng)的粗暴做法。

作為新興行業(yè)，區(qū)塊鏈的一些細(xì)分領(lǐng)域多無(wú)規(guī)則可循，監(jiān)管者應(yīng)嚴(yán)格在法律事先規(guī)定的范圍內(nèi)設(shè)定負(fù)面清單，保持法規(guī)的一致性，從而讓市場(chǎng)參與主體對(duì)行業(yè)有確定預(yù)期。區(qū)塊鏈技術(shù)創(chuàng)新是面向未來(lái)的探索，往往沒(méi)有太多的先例可供遵循。在這個(gè)全球競(jìng)爭(zhēng)激烈的技術(shù)領(lǐng)域，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不應(yīng)超越固有法律規(guī)則，設(shè)立模糊的負(fù)面清單，給市場(chǎng)參與者帶來(lái)不必要的政策與法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，讓市場(chǎng)主體如玻璃瓶一般，觸手便碎，動(dòng)輒得咎。超越法律設(shè)定負(fù)面清單，將影響中國(guó)區(qū)塊鏈企業(yè)的技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力。面對(duì)全球區(qū)塊鏈創(chuàng)新的挑戰(zhàn)，缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的市場(chǎng)主體，將使國(guó)家背負(fù)巨大風(fēng)險(xiǎn)。以維護(hù)金融市場(chǎng)安全的名義，簡(jiǎn)單粗暴地對(duì)待市場(chǎng)主體，容易形成“剪不斷理還亂”的風(fēng)險(xiǎn)結(jié)局，這是需要監(jiān)管者與市場(chǎng)主體謹(jǐn)慎對(duì)待的重大問(wèn)題。

對(duì)任何新興行業(yè)而言，要避免出現(xiàn)“一管就死，一放就亂”的傳統(tǒng)困局，就需要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管思維和監(jiān)管機(jī)制。英國(guó)首創(chuàng)的監(jiān)管沙盒機(jī)制與中國(guó)固有的“試點(diǎn)”機(jī)制有異曲同工之處。建議中國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)針對(duì)區(qū)塊鏈領(lǐng)域，考慮引入監(jiān)管沙盒機(jī)制。監(jiān)管沙盒機(jī)制是指提供一個(gè)安全環(huán)境，允許進(jìn)入其中的金融科技公司測(cè)試其創(chuàng)新產(chǎn)品、服務(wù)以及商業(yè)模式，讓新產(chǎn)品或新模式在接近真實(shí)的市場(chǎng)環(huán)境中去偽存真；讓消費(fèi)者接觸新產(chǎn)品或新模式而不被風(fēng)險(xiǎn)所傷（事前約定消費(fèi)者權(quán)益損害補(bǔ)償機(jī)制）。監(jiān)管沙盒機(jī)制旨在促進(jìn)金融科技的有效競(jìng)爭(zhēng)，鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新、激發(fā)市場(chǎng)活力、保障消費(fèi)者權(quán)益。這是一項(xiàng)新的市場(chǎng)與監(jiān)管實(shí)驗(yàn)，是金融科技領(lǐng)域的重要監(jiān)管創(chuàng)新。通過(guò)建立監(jiān)管沙盒機(jī)制，可為一些具有創(chuàng)新但同時(shí)可能具有破壞性的金融科技企業(yè)提供接近真實(shí)市場(chǎng)的測(cè)試環(huán)境。

應(yīng)注重科學(xué)立法。要讓法治成為提升區(qū)塊鏈競(jìng)爭(zhēng)力的基礎(chǔ)，必須注重科學(xué)立法在區(qū)塊鏈監(jiān)管與治理中的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。已制定的法律法規(guī)應(yīng)體現(xiàn)市場(chǎng)主體的合理訴求和行業(yè)穩(wěn)健發(fā)展的趨勢(shì)，這是實(shí)現(xiàn)善治的前提。科學(xué)立法，完善立法程序，保證廣大區(qū)塊鏈領(lǐng)域市場(chǎng)主體充分有序參與，使立法準(zhǔn)確反映市場(chǎng)各方利益需求，順乎民意，方能合乎區(qū)塊鏈的未來(lái)趨勢(shì)。2020年1月1日起施行的《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第六十二條規(guī)定，“制定與市場(chǎng)主體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)密切相關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定，充分聽(tīng)取市場(chǎng)主體、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的意見(jiàn)”。據(jù)此，立法機(jī)構(gòu)制定涉及區(qū)塊鏈行業(yè)的法規(guī)政策，應(yīng)聽(tīng)取市場(chǎng)主體意見(jiàn)，健全法定程序，將公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查及集體討論決定作為重大行政決策的法定程序，為市場(chǎng)主體設(shè)置政策適應(yīng)調(diào)整期，維護(hù)好市場(chǎng)主體的利益。

涉及區(qū)塊鏈監(jiān)管與治理的法規(guī)或行政規(guī)范性文件，其制定過(guò)程及其內(nèi)容應(yīng)同法治理念相吻合。尤其針對(duì)新興事物，在上位法具體規(guī)定未出臺(tái)之前，部門規(guī)章甚至某些行政規(guī)范性文件可能會(huì)先“落地”，起到先行引領(lǐng)作用。此時(shí)，監(jiān)管者更應(yīng)確保立法的法治化，尤其應(yīng)保障行政規(guī)范性文件的制定及監(jiān)管審查的合法性。正如中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)《決定》所提出的，“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”，這對(duì)行政規(guī)范性文件的合法性審查提出了更高的要求。

應(yīng)對(duì)區(qū)塊鏈領(lǐng)域存在的風(fēng)險(xiǎn)及其對(duì)監(jiān)管的挑戰(zhàn)，應(yīng)注重頂層設(shè)計(jì)與行業(yè)自律，嚴(yán)格執(zhí)行法治精神，使監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)處置法治化

應(yīng)注重頂層設(shè)計(jì)與行業(yè)自律。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)力推柔性執(zhí)法，并充分鼓勵(lì)行業(yè)組織自律，減少監(jiān)管者過(guò)多剛性介入，方有益于區(qū)塊鏈創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前，行政力量以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)人為創(chuàng)設(shè)的規(guī)則在區(qū)塊鏈行業(yè)監(jiān)管中占據(jù)著主導(dǎo)地位。創(chuàng)新事關(guān)一國(guó)核心競(jìng)爭(zhēng)力的提升，正如習(xí)近平總書(shū)記在2015年“兩會(huì)”期間指出，“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力。抓創(chuàng)新就是抓發(fā)展，謀創(chuàng)新就是謀未來(lái)”。對(duì)區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)進(jìn)行必要監(jiān)管的邏輯應(yīng)以提升中國(guó)區(qū)塊鏈技術(shù)的競(jìng)爭(zhēng)力和保障消費(fèi)者權(quán)益為基礎(chǔ)，且監(jiān)管的幅度應(yīng)當(dāng)被限定在適當(dāng)范圍，否則將降低區(qū)塊鏈的創(chuàng)新能力。

區(qū)塊鏈行業(yè)需要監(jiān)管者基于對(duì)未來(lái)技術(shù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)判定，進(jìn)行謹(jǐn)慎頂層設(shè)計(jì)和將民意參與立法相結(jié)合。在監(jiān)管者制定出臺(tái)各類規(guī)范性文件和政策前，可以先行指導(dǎo)和推動(dòng)行業(yè)自律組織自行制定內(nèi)部治理規(guī)則，經(jīng)由市場(chǎng)反復(fù)檢驗(yàn)和試錯(cuò)，使新興行業(yè)規(guī)則發(fā)展成熟起來(lái)。監(jiān)管者在推動(dòng)規(guī)范性文件、部門規(guī)章或政策出臺(tái)時(shí)，充分吸收市場(chǎng)主體參與正式規(guī)則制定，克服長(zhǎng)官意志成為法規(guī)與政策的唯一主導(dǎo)，以削減未來(lái)的執(zhí)法障礙。

應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行法治精神，使監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)處置法治化。監(jiān)管者或執(zhí)法者嚴(yán)格推行法治精神，做到監(jiān)管法治化，增強(qiáng)從業(yè)主體的行業(yè)發(fā)展確定性和市場(chǎng)可預(yù)期性。這種確定性和可預(yù)期性的實(shí)質(zhì)，即是以法治精神，嚴(yán)格保障每一個(gè)與區(qū)塊鏈相關(guān)的企業(yè)和從業(yè)者的財(cái)產(chǎn)安全、交易安全、人身安全及與此相關(guān)的各種權(quán)利。市場(chǎng)主體只有在“可確定、可預(yù)期的狀態(tài)下”，才能穩(wěn)步地長(zhǎng)期規(guī)劃投資、推進(jìn)研發(fā)、安排生產(chǎn)和拓展市場(chǎng)。監(jiān)管法治化意味著已制訂的法律法規(guī)要得到普遍地、穩(wěn)定地和嚴(yán)格地執(zhí)行，減少?gòu)臉I(yè)者的投機(jī)心態(tài)與僥幸心理。監(jiān)管者應(yīng)樹(shù)立法治化思維，充分認(rèn)識(shí)到良好的法規(guī)及其健康運(yùn)行是一國(guó)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

要推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)處置的法治化。一旦區(qū)塊鏈行業(yè)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)法治的普遍性和一致性要求進(jìn)行處置。當(dāng)前區(qū)塊鏈某些細(xì)分領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)陸續(xù)出現(xiàn)，比如，打著區(qū)塊鏈旗號(hào)的傳銷“資金盤”崩盤，一些境外虛擬貨幣交易所的合約“爆倉(cāng)”，波及國(guó)內(nèi)成千上萬(wàn)的投資者，負(fù)面影響很大。對(duì)此，在行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)處置方面，應(yīng)該嚴(yán)格參照法律規(guī)定的程序處理，避免走極端化路線。

在現(xiàn)實(shí)中，出現(xiàn)上述風(fēng)險(xiǎn)后，存在此類情況：個(gè)別執(zhí)法機(jī)構(gòu)要么不回應(yīng)投資人的合理維權(quán)訴求，要么將尚在正常運(yùn)營(yíng)但存在某些負(fù)面?zhèn)髀劦纳贁?shù)區(qū)塊鏈從業(yè)主體負(fù)責(zé)人施以強(qiáng)制措施，使得該市場(chǎng)主體無(wú)法運(yùn)營(yíng)，滋生更大的風(fēng)險(xiǎn)。有的風(fēng)險(xiǎn)事件出現(xiàn)個(gè)別執(zhí)法機(jī)構(gòu)選擇性處置或選擇性執(zhí)法。這種狀況容易使個(gè)別市場(chǎng)主體產(chǎn)生投機(jī)和僥幸心態(tài)，甚至權(quán)力尋租，致使正當(dāng)權(quán)益受侵害的投資人維權(quán)求告無(wú)門，進(jìn)而尋求一些更極端的維權(quán)手段，影響社會(huì)穩(wěn)定。

黨的十八屆四中全會(huì)《決定》指出，“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施”。法律未得到執(zhí)行，必將削弱法律的權(quán)威，進(jìn)而影響區(qū)塊鏈行業(yè)正常發(fā)展。習(xí)近平總書(shū)記指出：“如果有了法律而不實(shí)施、束之高閣，或者實(shí)施不力、做表面文章，那制定再多法律也無(wú)濟(jì)于事。”在區(qū)塊鏈領(lǐng)域推進(jìn)監(jiān)管法治化，根治執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等問(wèn)題。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》指出，“全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，嚴(yán)格確定不同部門及機(jī)構(gòu)、崗位執(zhí)法人員執(zhí)法責(zé)任和責(zé)任追究機(jī)制……”。以現(xiàn)有法規(guī)為監(jiān)管機(jī)構(gòu)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)定責(zé)任的界線，推進(jìn)相關(guān)機(jī)構(gòu)的職能與責(zé)任法定化。具體而言，首先，應(yīng)及時(shí)推動(dòng)制定風(fēng)險(xiǎn)處置的法治程序；其次，在風(fēng)險(xiǎn)處置的整個(gè)過(guò)程中，處置機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)向社會(huì)和公眾尤其是投資人公開(kāi)各種關(guān)鍵信息，使處置程序透明化，穩(wěn)定投資人情緒；最后，對(duì)違背風(fēng)險(xiǎn)處置普遍性和一致性要求的個(gè)別機(jī)構(gòu)或公務(wù)人員，及時(shí)追究其法律責(zé)任。在法治的框架下處理區(qū)塊鏈領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)和糾紛，維護(hù)良好的營(yíng)商環(huán)境，建立健全與區(qū)塊鏈競(jìng)爭(zhēng)力提升相匹配的法律治理體系，提升中國(guó)區(qū)塊鏈技術(shù)的全球競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)而才能提升整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)活力與競(jìng)爭(zhēng)力。

（作者為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①鄧建鵬、李雪寧：《監(jiān)管沙盒的國(guó)際實(shí)踐及其啟示》，《陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2019年第5期。

②鄧建鵬、鄧集彥：《穩(wěn)定幣Libra的風(fēng)險(xiǎn)與規(guī)制路徑》，《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2020年第2期。

③黃震、蔣松成：《數(shù)據(jù)控制者的權(quán)利與限制》，《陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2019年第6期。

責(zé)編/謝帥    美編/陳琳（見(jiàn)習(xí)）

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