2020年將完成現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全部脫貧的任務(wù),實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上,中國(guó)進(jìn)入第二個(gè)百年目標(biāo)的第一階段,到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化。十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》中提出“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn),鞏固脫貧攻堅(jiān)成果,建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制”,明確了這一轉(zhuǎn)折節(jié)點(diǎn)上關(guān)鍵任務(wù)。在這個(gè)節(jié)點(diǎn)之年,要做好精準(zhǔn)扶貧的三個(gè)轉(zhuǎn)變,即減貧的目標(biāo)從絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)貧困;減貧的區(qū)域從單純的農(nóng)村減貧轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;在此基礎(chǔ)上從精準(zhǔn)扶貧轉(zhuǎn)向全面的鄉(xiāng)村振興。
任務(wù)一:決勝脫貧攻堅(jiān)
隨著2020年的到來(lái),保質(zhì)保量地完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)仍然是頭等大事。據(jù)報(bào)道,截至2019年底,95%以上的貧困人口可以脫貧,90%以上的貧困縣可以摘帽。2020年的貧困人口盡管人數(shù)很少,但任務(wù)仍然很艱巨。越是剩余到最后的貧困人口越是脫貧難度最大,但不管難度多大,都要根據(jù)致貧的原因,采取有效措施,使他們真正脫貧。這些貧困人口大多生活在深度貧困地區(qū),發(fā)展生產(chǎn)面臨許多困難,能否使這些處于深度貧困地區(qū)的脫貧難度最大的貧困人口最終脫貧,對(duì)于脫貧的決策者和戰(zhàn)斗在第一線的扶貧干部,都是重要的考驗(yàn)。因此,直到實(shí)現(xiàn)所有建檔立卡戶脫貧之前,保證剩余的貧困人口脫貧仍然是不能放松的任務(wù)。
同時(shí),距離實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的時(shí)間越近,越需要防止形式主義、官僚主義的發(fā)生,特別是防止各種“虛假式”“算賬式”“指標(biāo)式”“游走式”脫貧。少數(shù)扶貧工作做得不扎實(shí)的地區(qū),在臨近脫貧摘帽的時(shí)候,為了應(yīng)付脫貧檢查和評(píng)估,往往會(huì)搞形式主義,夸大貧困戶的經(jīng)濟(jì)收入,造成虛假脫貧。經(jīng)過(guò)多年的精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐,發(fā)生大規(guī)模弄虛作假、搞形式主義的基礎(chǔ)已經(jīng)不在,因此出現(xiàn)大范圍的假脫貧的可能性已經(jīng)比較小,但是這并不意味著不會(huì)在個(gè)別地區(qū)或個(gè)別項(xiàng)目上出現(xiàn)弄虛作假的現(xiàn)象。為了按時(shí)實(shí)現(xiàn)脫貧的目標(biāo),許多地區(qū)采取了倒排工期的方法,將脫貧的任務(wù)按時(shí)間進(jìn)行分解,嚴(yán)格按照計(jì)劃時(shí)間完成,在這種壓力下,一些存在困難的地區(qū)就可能會(huì)出現(xiàn)弄虛作假的現(xiàn)象。
除了弄虛作假以外,還有兩種現(xiàn)象是可能發(fā)生的,一種是擴(kuò)大保障范圍,通過(guò)擴(kuò)大兜底實(shí)現(xiàn)脫貧。作為精準(zhǔn)扶貧的重要措施之一,兜底扶貧是為了解決那些沒(méi)有生產(chǎn)能力的貧困人群脫貧的手段,對(duì)于有生產(chǎn)能力的貧困人群,要找出其致貧原因,采取有針對(duì)性地措施,幫助他們擺脫貧困。但是在一些地區(qū),特別是邊遠(yuǎn)山區(qū),農(nóng)民增收渠道有限,一些地方就簡(jiǎn)單地通過(guò)擴(kuò)大兜底的覆蓋面,使一些本不該被兜底的貧困戶也通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)了脫貧,一兜了之。盡管從表面上是貧困戶暫時(shí)解決了貧困問(wèn)題,但是他們的發(fā)展能力沒(méi)有提高。一兜了之的扶貧也會(huì)增加貧困地區(qū)的財(cái)政負(fù)擔(dān),缺乏可持續(xù)性。與弄虛作假相反的一種現(xiàn)象是拔高標(biāo)準(zhǔn)。高質(zhì)量的脫貧本身并不是錯(cuò)誤,但是為了應(yīng)付扶貧檢查和評(píng)估,通過(guò)大量增加扶貧資金來(lái)增加貧困戶收入或拔高住房、教育或醫(yī)療等方面的脫貧標(biāo)準(zhǔn),這會(huì)帶來(lái)很多問(wèn)題。脫貧有其自身的規(guī)律,中國(guó)還是一個(gè)中等收入國(guó)家,現(xiàn)階段扶貧的目標(biāo)是解決絕對(duì)貧困問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)“兩不愁三保障”,如果大幅度提高脫貧標(biāo)準(zhǔn),不僅會(huì)帶來(lái)巨大的財(cái)政壓力,也會(huì)導(dǎo)致新的不平衡。貧困地區(qū)的財(cái)政收入都比較少,大多依靠上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付,拔高脫貧的標(biāo)準(zhǔn)意味著政府加大投入,但這往往超出其財(cái)政能力,甚至?xí)虼诵纬傻胤秸畟鶆?wù)。同時(shí)拔高標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)造成貧困戶與非貧困戶的巨大差距,形成扶貧中的懸崖效應(yīng),從而引發(fā)非貧困戶,特別是那些收入略高于貧困線但沒(méi)有進(jìn)入建檔立卡的農(nóng)戶的不滿。
隨著精準(zhǔn)扶貧進(jìn)入最后攻堅(jiān)時(shí)期,脫貧檢查、評(píng)估的工作會(huì)越來(lái)越多,這是保障脫貧質(zhì)量的關(guān)鍵,在脫貧檢查和評(píng)估中,要堅(jiān)持客觀公正,同時(shí)也要防止膠柱鼓瑟,不顧地方差異,采取一刀切的辦法。比如飲水安全是脫貧的重要指標(biāo),在不同地區(qū)有不同的實(shí)現(xiàn)方式,在人口相對(duì)集中的農(nóng)村地區(qū),自來(lái)水入戶是解決飲水安全最有效的途徑,但是在一些人口居住高度分散的地區(qū),不應(yīng)強(qiáng)行要求自來(lái)水入戶,可以基于當(dāng)?shù)貙?shí)際采取其他措施解決安全飲水問(wèn)題。精準(zhǔn)扶貧的驗(yàn)收總結(jié)是精準(zhǔn)扶貧工作的有機(jī)組成部分,越到脫貧攻堅(jiān)的最后階段,越不能放松標(biāo)準(zhǔn)。
任務(wù)二:鞏固脫貧攻堅(jiān)成果
到了全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)收官之年,鞏固脫貧攻堅(jiān)成果越來(lái)越顯得重要,如果脫貧攻堅(jiān)的成果不能鞏固,那么徹底解決絕對(duì)貧困問(wèn)題的承諾也就很難兌現(xiàn)。
鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的首要任務(wù)是防止脫貧人口的返貧,特別是那些脫貧不穩(wěn)定的群體。脫貧人口返貧既有可能因?yàn)橹饔^原因,也可能因?yàn)榭陀^原因,在脫貧任務(wù)壓力下,有些地方的扶貧措施不夠扎實(shí),脫貧效果不夠穩(wěn)定,比如一些扶貧產(chǎn)品的銷(xiāo)售渠道不夠穩(wěn)定,產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng);也有一些幫扶措施帶有個(gè)人化色彩,生產(chǎn)的農(nóng)副產(chǎn)品可能是通過(guò)幫扶干部個(gè)人關(guān)系銷(xiāo)售到熟人或特定機(jī)構(gòu)中,這都會(huì)帶來(lái)脫貧的不穩(wěn)定;在這些主觀原因之外也存在許多客觀原因,比如可能出現(xiàn)的自然災(zāi)害,以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或企業(yè)停產(chǎn)破產(chǎn)帶來(lái)的農(nóng)民工失業(yè),都可能對(duì)已經(jīng)脫貧的人群產(chǎn)生強(qiáng)烈的沖擊,如果缺少相應(yīng)的制度安排,就可能會(huì)造成返貧現(xiàn)象的出現(xiàn)。精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)是解決絕對(duì)貧困問(wèn)題,因此脫貧的標(biāo)準(zhǔn)還比較低,2018年當(dāng)年的貧困線標(biāo)準(zhǔn)是3200元,而當(dāng)年農(nóng)民人均可支配收入達(dá)到14600元,貧困線只相當(dāng)于農(nóng)民人均收入的20%左右。較低的扶貧標(biāo)準(zhǔn)使有些剛脫貧的群體很容易陷入貧困,需要相應(yīng)的政策來(lái)防止他們返貧。在建檔立卡之初有些低收入人群,他們的生活狀況比貧困人口略好,因此沒(méi)有建檔立卡,但是他們的收入較低,屬于脆弱人群,遇到天災(zāi)人禍,很容易變成貧困人群。在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中,這些人群沒(méi)有得到扶貧政策的關(guān)注,一些人的生活狀況甚至不如已經(jīng)脫貧的貧困戶。鞏固脫貧攻堅(jiān)的成果,要采取措施防止脆弱人群成為新的貧困戶。
鞏固脫貧攻堅(jiān)的成果不僅僅要防止貧困戶返貧和脆弱群體陷入貧困,更重要的是在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中形成的制度和政策如何在新時(shí)期發(fā)揮持續(xù)的作用。
首先,針對(duì)貧困戶的政策如何可持續(xù)地發(fā)揮作用。盡管從國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值來(lái)看,中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了中等收入國(guó)家,但是距離發(fā)達(dá)國(guó)家還有很大差距,特別是在農(nóng)村地區(qū),醫(yī)療、教育的覆蓋水平還比較低,覆蓋范圍還比較小。在精準(zhǔn)扶貧中,貧困戶率先獲得了較高水平的教育和醫(yī)療服務(wù),如在大病的醫(yī)療救助、貧困家庭子女入學(xué)等方面,都享受了比較高的服務(wù)水平,在精準(zhǔn)扶貧任務(wù)完成以后,這些政策的走向需要謹(jǐn)慎地研究。將這些政策仍然聚焦在原有建檔立卡戶,顯然是不可能的,但是也不能簡(jiǎn)單地停止執(zhí)行這些政策。有兩種可能的政策選擇,第一是重新確定新的目標(biāo)群體,比如將針對(duì)建檔立卡貧困戶的政策向相對(duì)貧困人群延伸,這就需要重新界定相對(duì)貧困群體并采取有效的措施識(shí)別相對(duì)貧困群體;第二種可能是降低標(biāo)準(zhǔn),擴(kuò)大受益面,使更多的農(nóng)村人口享受這些政策優(yōu)惠。不管政策向哪一個(gè)方向發(fā)展,都需要做大量的政策研究和咨詢。
其次,精準(zhǔn)扶貧中所形成的一些機(jī)制,不僅對(duì)于扶貧是有效的,而且對(duì)于完善鄉(xiāng)村治理和實(shí)施鄉(xiāng)村振興也具有重要意義,這些機(jī)制應(yīng)如何持續(xù)發(fā)揮作用,也是需要加以研究的。比如在精準(zhǔn)扶貧期間,縣級(jí)以上政府部門(mén)向貧困村派駐了超過(guò)200萬(wàn)人的駐村幫扶工作隊(duì)和第一書(shū)記,事實(shí)證明,駐村幫扶和第一書(shū)記在完善鄉(xiāng)村社會(huì)治理、推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。駐村幫扶是一個(gè)臨時(shí)性的制度安排,是為了完成精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)而設(shè)計(jì)的制度,實(shí)施駐村幫扶也支付了很高的成本,繼續(xù)大規(guī)模向鄉(xiāng)村派駐工作隊(duì),存在許多困難,但是將駐村幫扶制度徹底停止,也存在較大風(fēng)險(xiǎn),特別是那些貧困村、村級(jí)組織軟弱的村莊,駐村幫扶的突然撤離可能會(huì)影響其鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的實(shí)施。如何借鑒駐村幫扶的經(jīng)驗(yàn),在精準(zhǔn)扶貧結(jié)束以后形成新的機(jī)制,保持鄉(xiāng)村治理的延續(xù)性和穩(wěn)定性,也是需要特別關(guān)注的。
鞏固脫貧攻堅(jiān)的成效,既要保障脫貧人口不返貧,也要保證不出現(xiàn)新增的貧困人口。在新的形勢(shì)下,通過(guò)制度創(chuàng)新,保持政策和機(jī)制的連續(xù)性、穩(wěn)定性,使精準(zhǔn)扶貧的成果不會(huì)因?yàn)榫珳?zhǔn)扶貧任務(wù)的完成而減弱。
任務(wù)三:建立減貧的長(zhǎng)效機(jī)制
從20世紀(jì)80年代開(kāi)始中國(guó)的農(nóng)村反貧困,經(jīng)過(guò)40年全體人民的共同努力,終于實(shí)現(xiàn)了消除絕對(duì)貧困的目標(biāo),但是這并不意味著反貧困任務(wù)的結(jié)束,首先,農(nóng)村仍然有大量人口處于貧困邊緣。2018年底全國(guó)農(nóng)村貧困人口有1660萬(wàn),同期農(nóng)村低保人口達(dá)到3519.7萬(wàn),也就是說(shuō)有大約2000萬(wàn)農(nóng)村人口的收入處于3200—4833元之間,從最低生活保障的角度看,這些人仍然是貧困群體,需要社會(huì)支持。其次,我國(guó)的扶貧標(biāo)準(zhǔn)還比較低。中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了中等收入國(guó)家,但是貧困線還是參照發(fā)展中國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)制定的。如果參照世界銀行提出的針對(duì)中低收入和中高收入國(guó)家的貧困標(biāo)準(zhǔn),即每天每人3.2美元或5.5美元,那么中國(guó)貧困人口的數(shù)量還仍然很龐大,減貧的任務(wù)仍然任重而道遠(yuǎn)。最后,在消除了絕對(duì)貧困之后,還有相對(duì)貧困問(wèn)題。相對(duì)貧困是與其他群體相比較,收入和社會(huì)地位較低的群體。作為一種結(jié)構(gòu)性的問(wèn)題,相對(duì)貧困將長(zhǎng)期伴隨著我們的發(fā)展而存在,特別是在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)期,一些社會(huì)群體因?yàn)榻?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換而陷入貧困。因此在實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧以后,減貧的任務(wù)依然十分艱巨,但是減貧的對(duì)象和減貧的機(jī)制都會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化。建立減貧的長(zhǎng)效機(jī)制需要聚焦相對(duì)貧困人群,加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。
扶貧的目標(biāo)群體從絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)貧困。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始專(zhuān)項(xiàng)扶貧以來(lái),中國(guó)政府前后公布了三條貧困線,盡管隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展,貧困線也在提升,但是總體來(lái)說(shuō),仍然是圍繞著農(nóng)民基本的生存需求制定的。2020年以后,減貧的目標(biāo)群體將不再是絕對(duì)貧困問(wèn)題,而是相對(duì)貧困。相對(duì)貧困群體的減貧難度更大,首先是瞄準(zhǔn)難,因?yàn)橄鄬?duì)貧困群體是不斷變動(dòng)的,且流動(dòng)性更大,識(shí)別和瞄準(zhǔn)相對(duì)貧困群體的難度都比較大;其次,幫扶難,由于相對(duì)貧困群體的致貧原因更加復(fù)雜,許多原因是結(jié)構(gòu)性的原因,比如因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而出現(xiàn)的下崗失業(yè),人力不可控制的自然災(zāi)害都可能導(dǎo)致相對(duì)貧困群體的產(chǎn)生,因此幫扶難度大。以絕對(duì)貧困為目標(biāo)到相對(duì)貧困為目標(biāo)的扶貧策略轉(zhuǎn)變即將到來(lái),但是不論是在理論上或在實(shí)踐上,我們都還缺乏相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)完成這一轉(zhuǎn)變。
扶貧的區(qū)域也要從單純的農(nóng)村扶貧轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。由于中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成了城鄉(xiāng)的二元體制,城市和農(nóng)村的貧困呈現(xiàn)了截然不同的情景,在過(guò)去的40年中,減貧的主戰(zhàn)場(chǎng)一直是農(nóng)村,主要目標(biāo)也是貧困的農(nóng)村地區(qū)和貧困的農(nóng)村居民。目前這種城鄉(xiāng)二元體制正在被打破,城市和鄉(xiāng)村的人口流動(dòng)日益順暢,有越來(lái)越多戶籍意義上的農(nóng)民定居在城市,構(gòu)成了城市人口的一部分,在這種情況下,城鄉(xiāng)分治的減貧策略受到越來(lái)越多的挑戰(zhàn)。首先,以農(nóng)村為目標(biāo)的減貧策略在部分地區(qū)遭遇眾多困難,特別是在一些空心村,不管是產(chǎn)業(yè)扶貧或金融扶貧,都因?yàn)槿鄙賱趧?dòng)力而難以落地;其次,就業(yè)已經(jīng)成為農(nóng)民脫貧致富的主要收入渠道。在許多貧困地區(qū),外出務(wù)工與土地流轉(zhuǎn)相互促進(jìn),隨著農(nóng)民外出務(wù)工,土地被流轉(zhuǎn),而土地流轉(zhuǎn)又促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力外流,許多外出的農(nóng)民工盡管在戶籍上還是農(nóng)民,但是他們的生產(chǎn)和生活已經(jīng)與城市密不可分。隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的加快,農(nóng)村低收入人群也會(huì)逐漸向城市轉(zhuǎn)移,這些新增的低收入人口與原有城市中的低收入人口會(huì)越來(lái)越成為減貧的重要對(duì)象,在這種背景下,城鄉(xiāng)分割的減貧戰(zhàn)略將被城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的減貧戰(zhàn)略所代替。
2020年也是鄉(xiāng)村振興的一個(gè)重要節(jié)點(diǎn),按照中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》,到2020年要基本形成鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系,確立各地區(qū)各部門(mén)鄉(xiāng)村振興的思路舉措,這為精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興的有效銜接奠定了基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村振興是一個(gè)全國(guó)性的鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略,但是不可否認(rèn),剛剛脫貧的貧困縣、貧困村和貧困戶仍然是鄉(xiāng)村振興中需要重點(diǎn)支持的對(duì)象,鄉(xiāng)村振興要在精準(zhǔn)脫貧的基礎(chǔ)上適當(dāng)擴(kuò)大范圍,提升鄉(xiāng)村整體的基礎(chǔ)設(shè)施水平,穩(wěn)定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,使鄉(xiāng)村發(fā)展再上一個(gè)臺(tái)階。
總之,作為節(jié)點(diǎn)之年的2020年不僅要集中力量徹底解決絕對(duì)貧困問(wèn)題,而且要未雨綢繆,采取措施鞏固脫貧攻堅(jiān)成果,而且要為實(shí)現(xiàn)新的戰(zhàn)略做好準(zhǔn)備。
(作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所農(nóng)村環(huán)境與社會(huì)研究中心研究員)
責(zé)編/常妍 美編/李祥峰
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