【摘要】短視頻依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，具備了傳統(tǒng)媒體無可比擬的資源優(yōu)勢和容量優(yōu)勢，不受時間、空間、人群的限制，也因此給世界各國的監(jiān)管評估帶來了新的挑戰(zhàn)。面對火熱發(fā)展和亂象叢生并存的短視頻產(chǎn)業(yè)，一方面，需要主管部門頻出重拳，加強監(jiān)督，平臺自身加強內(nèi)容審核和安全管控；另一方面，還需要積極推進立法，創(chuàng)新治理理念，出臺制度舉措，有效防控短視頻產(chǎn)業(yè)可能產(chǎn)生的“負外部性”，引導和規(guī)制短視頻產(chǎn)業(yè)健康長效發(fā)展，推進我國網(wǎng)絡(luò)空間法治化建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】短視頻 信息傳播 法律規(guī)制   【中圖分類號】D922.16 【文獻標識碼】A

當今，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展和移動終端的普及，使得人們的信息獲取渠道和閱讀習慣不斷發(fā)生巨大改變。網(wǎng)絡(luò)短視頻已逐漸成為社會大眾喜聞樂見的一種信息文化傳播方式，逐漸滲入到社會文化的許多方面，扮演著越來越重要的角色。

據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）發(fā)布的第43次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示，截至2018年12月，我國網(wǎng)民規(guī)模達8.29億，短視頻用戶規(guī)模達6.48億，用戶使用率為78.2%；2018年，我國網(wǎng)民的人均周上網(wǎng)時長為27.6 小時，短視頻應(yīng)用使用時長占比為8.2%。①

此外，2018年，我國的短視頻市場獲得各方廣泛關(guān)注，百度、騰訊、阿里巴巴、微博持續(xù)在短視頻領(lǐng)域發(fā)力，網(wǎng)易、搜狐等紛紛推出新的短視頻應(yīng)用，央視、人民日報、新華社等主流媒體也紛紛以新聞熱點、輿論引導為主要內(nèi)容推出特色短視頻項目，短視頻產(chǎn)業(yè)如雨后春筍般迅速發(fā)展。

與此同時，短視頻的迅速發(fā)展也加劇了行業(yè)競爭的激烈程度, 短視頻發(fā)布平臺和發(fā)布者或因疏于監(jiān)管，或為了增加關(guān)注度和虛擬收入, 在短視頻中摻入低俗、色情、暴力、獵奇、虛假、拜金等有害信息和不良內(nèi)容。亂象叢生的傳播內(nèi)容，野蠻無序的競爭環(huán)境，使得火爆的短視頻產(chǎn)業(yè)背后危機四伏，引起了社會的共同關(guān)注。對于新興短視頻的有效規(guī)制，一方面需要主管部門頻出重拳，平臺自身加強內(nèi)容審核和安全管控；另一方面還需要積極推進立法，創(chuàng)新治理理念，出臺制度舉措，有效防控短視頻產(chǎn)業(yè)可能產(chǎn)生的“負外部性”②，引導和規(guī)制短視頻產(chǎn)業(yè)健康長效發(fā)展，推進我國網(wǎng)絡(luò)空間法治化建設(shè)。

針對傳統(tǒng)媒體的規(guī)制手段在短視頻領(lǐng)域存在局限性

傳統(tǒng)媒體在新聞載體資源方面受到版面和播出時間的限制，這往往是規(guī)制的基礎(chǔ)。比如，電視之所以受到嚴格規(guī)制，是因為頻譜資源的稀缺性和共有性。但短視頻依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，具備了傳統(tǒng)媒體無可比擬的資源優(yōu)勢和容量優(yōu)勢，不受時間空間人群的限制，也因此給世界各國的監(jiān)管評估帶來了新的挑戰(zhàn)。以歐盟和美國為例，如何在傳統(tǒng)的音視頻服務(wù)框架內(nèi)定義網(wǎng)絡(luò)視頻，成為規(guī)制體系應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)視頻的首要議題：如果是與電視相似的內(nèi)容上網(wǎng)，不管長短，都要受到原有方式的監(jiān)管；而非電視類型的內(nèi)容則享受自由表達的權(quán)利，規(guī)制體系也更為關(guān)注監(jiān)管者的角色創(chuàng)新，聯(lián)合規(guī)制和自我規(guī)制成為主要特點。③

規(guī)制的合理性來自于對媒體角色和功能的認知，來自于對媒體潛在威脅公共利益或他人利益的方式與程度的判斷，以及對其市場可持續(xù)發(fā)展的預(yù)期。我國的短視頻領(lǐng)域，一是短視頻產(chǎn)業(yè)在市場競爭中已經(jīng)出現(xiàn)了信息繭房、過濾氣泡、網(wǎng)絡(luò)巴爾干等負面效應(yīng)，同時短視頻平臺的壟斷中心化阻擾了創(chuàng)新，甚至帶來“劣幣驅(qū)逐良幣”的逆淘汰效應(yīng)，對社會秩序、傳播環(huán)境和產(chǎn)業(yè)發(fā)展都造成了破壞；④二是短視頻急劇增長形成的海量傳播內(nèi)容，使得行政主管機關(guān)的監(jiān)管資源變得愈發(fā)捉襟見肘；三是短視頻的規(guī)制和治理需要重新平衡信息監(jiān)管與表達自由、大眾知情與個人隱私之間的價值關(guān)系。由此可見，傳統(tǒng)的規(guī)制模式已經(jīng)難以滿足短視頻產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要，必須要創(chuàng)新法律規(guī)制的理念和制度，以法治保障和引領(lǐng)短視頻產(chǎn)業(yè)的規(guī)范運作和有序發(fā)展。

短視頻產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在不可忽視的現(xiàn)實問題和法律風險

短視頻產(chǎn)業(yè)已成為我國網(wǎng)絡(luò)視聽領(lǐng)域的新生力量，進入了發(fā)展繁榮期，與此同時一些內(nèi)容和渠道方面的問題甚至亂象也受到社會廣泛關(guān)注，現(xiàn)實中與短視頻有關(guān)的法律爭議亦逐漸增多，亟需予以關(guān)注和研究。

一是短視頻數(shù)量激增，政府監(jiān)管面臨挑戰(zhàn)。相較于對文字內(nèi)容的關(guān)鍵詞篩選把關(guān)，視頻畫面難以抓取和界定，也更具技術(shù)上的挑戰(zhàn)性，因此視頻長期以來都存在難以審查和監(jiān)管的問題。隨著短視頻用戶規(guī)模的擴大和使用時長的增加，面對龐大的短視頻數(shù)量，人工、技術(shù)審核速度跟不上發(fā)布的速度，視頻內(nèi)容的事前監(jiān)管存在不可控的風險。而在現(xiàn)有的法律規(guī)制和政府監(jiān)管體系下，對生產(chǎn)、傳播違法和不良內(nèi)容的短視頻平臺的懲罰力度不到位，更易使得平臺因違法所得大于違法成本而放松審查，政府事后監(jiān)管的效果亦有限。未來5G的出現(xiàn)以及智能手機的發(fā)展，使短視頻的生產(chǎn)模式、傳播途徑將進一步多樣化，政府客觀上也將面臨更大的監(jiān)管困難。

二是短視頻內(nèi)容良莠不齊，存在潛在版權(quán)風險。短視頻內(nèi)容按生產(chǎn)方式可分為 UGC、PGC、PUGC三種類型。其中，UGC(User Generated Content)是指非專業(yè)的普通用戶自主制作并上傳的內(nèi)容。UGC打破了以往專業(yè)傳播者信息傳播的壟斷，其創(chuàng)作門檻低，參與范圍廣，提供了短視頻平臺90%以上的內(nèi)容，也是導致短視頻內(nèi)容良莠不齊且重復化、同質(zhì)化嚴重的主要原因，具有潛在的版權(quán)風險。比如，忽略了對內(nèi)容創(chuàng)新的重視，抄襲借鑒、盲目跟風現(xiàn)象嚴重；非法抓取、剪拼改編視聽節(jié)目，未經(jīng)許可違法傳播別人的短視頻、特別是傳播片段作品的行為普遍存在。隨著短視頻市場的逐步成熟，優(yōu)質(zhì)內(nèi)容應(yīng)該成為各平臺的核心競爭力，因此提高內(nèi)容創(chuàng)作創(chuàng)新能力，避免同質(zhì)化競爭，并加強對原創(chuàng)作品的版權(quán)保護應(yīng)成為法律規(guī)制的重點。

三是未成年人保護機制不成熟，權(quán)益保護缺位。青少年自控能力不足，短視頻行業(yè)蓬勃發(fā)展的同時，也引發(fā)青少年不同程度的沉迷問題。更嚴重的，網(wǎng)絡(luò)短視頻甚至出現(xiàn)了“低齡媽媽”、未成年少女懷孕等對青少年價值觀產(chǎn)生極大負面影響的內(nèi)容。我國《未成年人保護法》第33條規(guī)定，國家采取措施，預(yù)防未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)；國家鼓勵研究開發(fā)有利于未成年人健康成長的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品，推廣用于阻止未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)的新技術(shù)。但這一立法較為抽象，還需要具體有效的配套制度予以落實。2019年3月，國家網(wǎng)信辦指導“抖音”“快手”“火山小視頻”等短視頻平臺試點上線的青少年防沉迷系統(tǒng)，是對未成年人的有效保護措施，但目前的應(yīng)用范圍仍然有限，且我國未建立相應(yīng)的內(nèi)容分級審核制度，未成年人權(quán)益保護還有待進一步加強。

四是短視頻傳播中的信息失控，導致潛在侵權(quán)風險。短視頻在傳播中會將當事人信息事無巨細的暴露在公眾面前， 一旦某個視頻走紅，視頻中的人物就會面臨隱私泄露的風險，其中有的部分短視頻，是在未經(jīng)當事人同意甚至在當事人毫不知情的情況下在社交媒體進行傳播， 這就會對他人的隱私權(quán)造成嚴重的侵害。⑤此外，短視頻中虛假信息的傳播，也可能會對當事人的人格權(quán)等權(quán)益造成侵害。而人格權(quán)作為與人身相關(guān)的權(quán)利，一旦被侵害很難恢復和彌補。

我國短視頻法律規(guī)制的現(xiàn)狀及存在的突出問題

在全面依法治國的背景下，網(wǎng)絡(luò)法治是我國法治建設(shè)的重要組成部分。習近平總書記指出，要依法加強網(wǎng)絡(luò)空間治理，加強網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容建設(shè)，為廣大網(wǎng)民特別是青少年營造一個風清氣正的網(wǎng)絡(luò)空間；同時要加快網(wǎng)絡(luò)立法進程，完善依法監(jiān)管措施，化解網(wǎng)絡(luò)風險，讓互聯(lián)網(wǎng)在法治軌道上健康運行。⑥近年來，我國網(wǎng)絡(luò)空間法律體系建設(shè)進入快速發(fā)展階段，網(wǎng)絡(luò)短視頻規(guī)制也是其中的重要內(nèi)容之一。

在法律法規(guī)層面，2000 年國務(wù)院頒布《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》，規(guī)定了針對互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者的“九不準”和“七條底線”要求，是規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)活動的基礎(chǔ)性規(guī)范；2017年《網(wǎng)絡(luò)安全法》對網(wǎng)絡(luò)運營者、個人和組織權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，也適用于短視頻平臺和用戶。二者作為法律和行政法規(guī)，為規(guī)制短視頻提供了基本遵循，但其關(guān)于短視頻的規(guī)定過于原則和抽象，缺乏針對性，難以適應(yīng)短視頻發(fā)展的趨勢和要求。

在部門規(guī)章層面，國家新聞出版廣電總局和國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室出臺了大量規(guī)定，例如2007年出臺《互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)管理規(guī)定》、2009年出臺《關(guān)于加強互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目內(nèi)容管理的通知》，明確規(guī)定了視聽節(jié)目不得含有的十項內(nèi)容；2012年出臺《關(guān)于進一步加強網(wǎng)絡(luò)劇、微電影等網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目管理的通知》和2014年出臺《補充通知》，規(guī)定視頻網(wǎng)站應(yīng)按照“誰辦網(wǎng)誰負責”的原則，對網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目先審后播；2016年出臺《關(guān)于加強微博、微信等網(wǎng)絡(luò)社交平臺傳播視聽節(jié)目管理的通知》、2017年出臺《互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)業(yè)務(wù)分類目錄( 試行) 》《關(guān)于進一步加強網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目創(chuàng)作播出管理的通知》、2018年出臺《關(guān)于進一步規(guī)范網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目傳播秩序的通知》，適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)短視頻快速發(fā)展的需要，不斷發(fā)布有針對性地制定管理細則，特別是“堅決禁止非法抓取、剪拼改編視聽節(jié)目的行為”的規(guī)定對以 UGC 為特色的B站等視頻網(wǎng)站進行了重點規(guī)制； 2017年出臺《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》，明確了互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)許可制度，根據(jù)其規(guī)定，短視頻新聞的制作和分發(fā)也需獲得許可。

在行業(yè)規(guī)范層面，中國網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目服務(wù)協(xié)會2017年發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目內(nèi)容審核通則》，細化了內(nèi)容審核的準則，包含8項禁止內(nèi)容，10項需要剪截、刪除的內(nèi)容以及需要重點把關(guān)的內(nèi)容。2019年，短視頻經(jīng)歷“瘋長”風波，協(xié)會再次發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)短視頻平臺管理規(guī)范》和《網(wǎng)絡(luò)短視頻內(nèi)容審核標準細則》。相較于法律法規(guī)和部門規(guī)章，該《規(guī)范》和《細則》對短視頻服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺以及網(wǎng)絡(luò)短視頻內(nèi)容審核的標準分別進行了具體、細致的規(guī)范。但作為行業(yè)規(guī)范，其也存在效力層級較低，違法性界定模糊等不足，如對于“淫穢、色情信息”規(guī)定界定不清，沒有相應(yīng)的執(zhí)行標準，未對相關(guān)主體的法律責任作出明確規(guī)定。⑦

綜上可見，目前我國短視頻規(guī)制以部門規(guī)章為主，行業(yè)規(guī)范為輔，著力于解決短視頻發(fā)展中出現(xiàn)的突出問題，尚缺乏具有全面性、長期性和針對性特點的專門法律法規(guī)，從頂層設(shè)計的角度建立制度和機制，明確對短視頻違法違規(guī)行為的界定、審核和懲處，引領(lǐng)和保障短視頻產(chǎn)業(yè)的長遠發(fā)展。

我國下一步完善短視頻法律規(guī)制的重點舉措

短視頻產(chǎn)業(yè)的迅速崛起，促進了我國網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟的發(fā)展，滿足了大眾碎片化的閱讀習慣和信息需求，豐富了人們的娛樂生活。隨著5G時代的到來，用戶分享和生產(chǎn)短視頻的便捷度都將大幅提升，短視頻產(chǎn)業(yè)勢必將占據(jù)用戶更多的體驗時長。從法律規(guī)制的角度來說，加快推進短視頻立法，提升相關(guān)規(guī)定的法律位階，建立健全以下制度和舉措，有助于引領(lǐng)和保障短視頻產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)健康長久的發(fā)展。

一是完善信息內(nèi)容審核管理制度，過濾不良信息。短視頻發(fā)展的核心動力是內(nèi)容，因此對短視頻內(nèi)容與價值的審核把關(guān)，是保障其健康長久發(fā)展的基礎(chǔ)。如前所述，根據(jù)有關(guān)部門規(guī)章和行業(yè)規(guī)范，我國網(wǎng)絡(luò)短視頻平臺實行節(jié)目內(nèi)容先審后播制度，網(wǎng)絡(luò)平臺開展短視頻服務(wù)，應(yīng)建立與業(yè)務(wù)規(guī)模相匹配的審核員隊伍。這些規(guī)定旨在通過內(nèi)容審核管理制度來構(gòu)筑信息流通“高墻”，過濾掉不良信息，規(guī)制和引領(lǐng)短視頻產(chǎn)業(yè)發(fā)展。實踐中，由于一些審核的具體標準和要求是由不具有法律約束力的行業(yè)規(guī)范提出的，平臺難以落實到位。因此建議充分發(fā)揮法律在懲治不法內(nèi)容方面的警示作用，同時承認行業(yè)自律性規(guī)則的法律地位，在法律法規(guī)中明確不同監(jiān)管主體內(nèi)容審核的對象、標準、程序和效力，建立政府監(jiān)管、行業(yè)自律和平臺管理之間的銜接機制，全面落實短視頻內(nèi)容審核管理制度。此外，政府主管部門和行業(yè)協(xié)會在對網(wǎng)絡(luò)視頻內(nèi)容進行審核時，可以綜合法律規(guī)定與道德要求、網(wǎng)絡(luò)視頻內(nèi)容、用戶年齡等維度，對短視頻建立內(nèi)容分級審核制度并設(shè)置用戶觀看權(quán)限，推進信息內(nèi)容審核的精細化管理。

二是引導社會各方積極協(xié)同參與，共建共治共享。網(wǎng)絡(luò)短視頻具有數(shù)量大、傳播快、監(jiān)管難的特點，僅憑監(jiān)管部門單方的作為是遠遠不夠的，因此必須積極推進行業(yè)自律和平臺監(jiān)督機制建設(shè)，搭建平臺運營者、內(nèi)容生產(chǎn)者、傳播者、消費者、廣告商等經(jīng)營者、權(quán)益相關(guān)者等聯(lián)合規(guī)制矩陣，形成多元主體治理格局。其一要充分利用現(xiàn)有的行業(yè)協(xié)會或鼓勵成立針對短視頻的新行業(yè)協(xié)會，完善行業(yè)的自治規(guī)范，充分發(fā)揮行業(yè)的自治能力，進行聯(lián)合規(guī)制，提高規(guī)制效率；其二要加重并有效落實短視頻平臺的法律責任，建立嚴格的獎懲機制，加強平臺對用戶上傳內(nèi)容的監(jiān)督和管理，真正做到“平臺審核預(yù)防，政府監(jiān)管處罰”；其三要加強對公民個人、社會團體、自媒體等短視頻傳播多元主體的傳播力、影響力、公信力等傳播指標的測量、評估和規(guī)制，引導和鼓勵從業(yè)者自治，優(yōu)化短視頻傳播環(huán)境。

三是建立健全舉報投訴機制，加強外部監(jiān)督。短視頻平臺應(yīng)當健全舉報投訴機制，吸納專家、網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)袖、普通用戶加入內(nèi)容監(jiān)督的隊伍，形成短視頻平臺的外部監(jiān)督機制，彌補監(jiān)管部門和平臺在龐大的短視頻數(shù)量面前的能力缺陷，促進治理多中心化。目前，快手等部分短視頻平臺內(nèi)設(shè)置了用戶“一鍵舉報”功能，但由于缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定，大量短視頻平臺沒有為用戶提供便捷的非法視頻監(jiān)督舉報途徑，大大阻礙了用戶監(jiān)督機制的發(fā)展。因此，建議通過立法建立健全用戶向監(jiān)管部門和短視頻平臺監(jiān)督舉報的途經(jīng)，擴展違法、不良短視頻內(nèi)容的發(fā)現(xiàn)渠道，加強對短視頻內(nèi)容的外部監(jiān)督。

四是暢通救濟渠道和機制，充分保障權(quán)利。對短視頻的規(guī)制和治理，究其實質(zhì)是對信息監(jiān)管與表達自由價值的平衡。因此，對短視頻平臺、行業(yè)協(xié)會、內(nèi)容生產(chǎn)者傳播者消費者等多元主體的規(guī)制，本質(zhì)上并不是為了限制，而是為了保護其有序地發(fā)展。建立短視頻監(jiān)管中錯誤處置的救濟機制，如針對刪除、下架、投訴等情形，在制度層面上為權(quán)利人建立相應(yīng)的申訴渠道和救濟途經(jīng)，能更加充分地尊重和保障相關(guān)主體的自由和權(quán)利，形成更有活力的多元主體治理格局。

（作者分別為中國社會科學院學部委員；中國社會科學院國際法研究所研究員）

【注釋】

①CNNIC：《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》PDF版，取自：http：//www.cac.gov.cn/wxb_pdf/0228043.pdf，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室官網(wǎng)。

② [德]貢塔·托依布納著、陸宇峰譯：《憲法的碎片——全球社會憲治》，北京：中央編譯出版社，2016年版，第1-3頁。這里的“負外部性”是指因法律規(guī)制的嚴重缺位，全球經(jīng)濟、科學、技術(shù)、教育、新傳媒、醫(yī)療等社會子系統(tǒng)的社會權(quán)力擴張并侵犯個人和體制完整性。因此，亟需革新憲法和法律來有效限制它們的破壞效果。

③姬德強、杜學志：《短視頻規(guī)制：國際實踐與中國對策》，《中國出版》，2017年第16期。

④郭倩：《短視頻治理的“規(guī)制”與“自由”》，《青年記者》，2018年第33期。

⑤張嘉儀：《網(wǎng)絡(luò)短視頻的法律規(guī)制問題研究》，《農(nóng)家參謀》，2019年第13期。

⑥周漢華：《習近平互聯(lián)網(wǎng)法治思想研究》，《中國法學》，2017年第3期。

⑦羅日明、劉嵐?jié)⑿鞎藻骸段覈W(wǎng)絡(luò)短視頻的法律規(guī)制研究》，《法制博覽》，2019年第17期。

責編/谷漩 美編/王夢雅

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