【摘要】“行政發(fā)包制”與“政治錦標賽”的結(jié)合,即縱向發(fā)包與橫向競爭的結(jié)合,對基層干部群體來說,經(jīng)常面對的問題是無邊際的政治責(zé)任下放和沒有節(jié)制的行政任務(wù)下派。基層干部工作繁重、壓力過大,加之待遇水平低,晉升渠道窄,一些基層干部形成了揮之不去的“心結(jié)”,因失落焦慮感到“不舒服”“不適應(yīng)”,對此可通過減負增能,變層層傳導(dǎo)壓力為層層履職盡責(zé),健全科學(xué)合理選任干部的機制,保障基層干部基本權(quán)利,使基層干部身心得安,重塑進取心。
【關(guān)鍵詞】基層干部 進取心 【中圖分類號】D262 【文獻標識碼】A
在“壓力型體制”與“政績錦標賽”的雙重約束下,基層干部的工作千頭萬緒但責(zé)任范圍卻經(jīng)常沒有邊際,這造成基層干部工作繁重、壓力過大,加之待遇水平低,晉升渠道窄,一些基層干部形成了揮之不去的“心結(jié)”,因失落焦慮感到“不舒服”“不適應(yīng)”。
基層干部不堪重負的工作狀態(tài)
“九龍治水”與“十羊九牧”?;鶎佣讲橹?ldquo;九龍治水”現(xiàn)象盛行,基層單位不僅要接受雙重領(lǐng)導(dǎo)即同級和上級的雙重節(jié)制,而且是多級或多重領(lǐng)導(dǎo),即與此項任務(wù)相關(guān)的上級或同級的多重節(jié)制。例如,某省直轄縣級行政單位的一個“文體新廣局”(亦即“文化體育新聞出版廣播電影電視”),對上承接著省文化廳、省文物局、省體育局、省新聞出版廣電局、省體彩中心五家上級主管部門,對下則負責(zé)著3000多平方公里的8萬多居民的文化體育事業(yè)。在實際工作中,基層單位面對的上級督導(dǎo)檢查考核泛濫,相當于一個人在一線做事,七八個人在后面挑毛病。另外,到基層督導(dǎo)的部門本都是擁有法定管理機構(gòu)、職能和權(quán)限的責(zé)任部門,留給基層干部還有一個必須要做到的任務(wù)——“痕跡管理”,即各種臺賬、章程、紀要、發(fā)文等全面覆蓋各種督查活動當中。這既容易造成政令不一,基層干部無所適從;也導(dǎo)致基層干部陷入繁文縟節(jié),分散了干事創(chuàng)業(yè)的精力。
晉升渠道窄化。機構(gòu)起點低、領(lǐng)導(dǎo)崗位少、上升渠道窄,基層干部在提拔晉升過程中,一直存在“天花板”效應(yīng)。一方面,基層干部面對繁重的工作壓力,可以通過攻堅克難達成目標;面對矛盾復(fù)雜的實際問題,可以通過擼袖狠干、抽絲剝繭之功化解。但提拔晉升的“千軍萬馬過獨木橋”現(xiàn)狀,并非基層干部激發(fā)內(nèi)生動力就可以得到改變;另一方面,一些基層干部擔心動輒得咎,干的越多意味著責(zé)任越大,凡需克難攻堅的任務(wù)大多是矛盾多發(fā)、易發(fā),雖然個別工作有“盡職免責(zé)”的說法,但現(xiàn)實中一些干部認為承擔越多,被問責(zé)可能性越大,提拔的速度沒有問責(zé)的效率快。上述兩方面使基層干部產(chǎn)生“付出得不到肯定”的失落,加深了基層干部成長的焦慮感,也不斷消耗著基層干部奮發(fā)擔當、勇于作為的進取心。
責(zé)、權(quán)、利混亂。主要表現(xiàn)在一是“沒人管就該屬地管”,即沒有牽頭單位和執(zhí)法依據(jù),上下部門管理真空,就歸基層屬地管。比如,某地一處公園是國家級森林保護區(qū)、世界地質(zhì)公園和生態(tài)旅游區(qū),同時受到林業(yè)局、國土資源局和旅游局等幾個部門的多方管理,但卻出現(xiàn)“誰都不愿少管,真有事又不知道找誰”的狀況。土地是荒土?xí)r,歸國土資源局;土地上長了雜草,歸農(nóng)業(yè)局;長了樹就歸林業(yè)局;山里的湖泊,當湖泊里的水深超過6米,歸水利局;低于6米則是濕地,又歸林業(yè)局。據(jù)調(diào)查報告,更匪夷所思的現(xiàn)象是,青蛙在河里的時候歸水利局管,到了岸上就屬林業(yè)局管了。二是公務(wù)員權(quán)利沒有得到有效保障,基層干部工作忙碌,通常是“白加黑”“五加二”,加班只能調(diào)休,但常無法實現(xiàn),節(jié)假日尚且需要加班,平時更無時間調(diào)休;盡管提倡人員編制向基層傾斜,而一些地區(qū)存在著編制上收、責(zé)任下放,干活全靠臨時工的情況。
一些基層干部感到失落焦慮和挫折感的癥結(jié)
“行政發(fā)包制”發(fā)生在上下級之間;“政績錦標賽”是以經(jīng)濟發(fā)展(GDP)為基礎(chǔ)的橫向晉升錦標賽,發(fā)生在基層主要領(lǐng)導(dǎo)干部之間。“行政發(fā)包制”與“政治錦標賽”的結(jié)合,即縱向發(fā)包與橫向競爭的結(jié)合,對基層干部群體來說,經(jīng)常面對的問題是,無邊際的政治責(zé)任下放和沒有節(jié)制的行政任務(wù)下派。
一是雙重壓力下的責(zé)任變形。“行政發(fā)包制”與“政績錦標賽”造成大量的“非正式”制度和“變通”實踐成為治理行為中的“均衡”常態(tài),因為“行政發(fā)包制”本身包含了對承包方“自由裁量權(quán)”的默許,“政績錦標賽”又刻意將責(zé)任與任務(wù)放大,在這個“雙重責(zé)任”下,基層干部的工作千頭萬緒,責(zé)任范圍又經(jīng)常處于不確定之中,其身心困于長期的焦慮和重壓之下。而且基層還存在許多代理組織形式,這些代理機構(gòu)代表政府參與社會治理,實現(xiàn)政府治理任務(wù),完成政府“縱向到底橫向到邊”的治理目標。貫穿于代理治理模式的治理邏輯,是通過不斷復(fù)制新的代理關(guān)系來對社會實行治理,具有干預(yù)社會領(lǐng)域的權(quán)力,政府與這些代理組織雖無隸屬關(guān)系,但基層干部卻必須奔走于其間盡協(xié)調(diào)和督查之責(zé),導(dǎo)致其工作責(zé)任范圍幾乎沒有邊界,經(jīng)濟社會等領(lǐng)域的問題會相應(yīng)出現(xiàn)在基層干部的工作日程上。
二是官僚主義與形式主義泛濫。一定程度上可以說“文件治理”是“壓力型體制”的“政治錦標賽”和行政任務(wù)層層分包的結(jié)果。“文件治理”的內(nèi)在要求,是“文件政治”與“會議行政”貫穿于基層行政活動之始終?;鶎痈刹砍聊缬诜蔽目d節(jié)、疲于應(yīng)付各種會議,降低了行政效能,浪費了公共資源,增加了工作的運行環(huán)節(jié)和財政負擔,極大地牽扯了基層干部落實行政任務(wù)的大量時間和精力??茖又菩姓旧砭陀?ldquo;制造工作”的故習(xí),在實際工作中,一些基層干部樂此不疲于文件往來傳達、會議接二連三,因為這意味著有事可做;而“文件鏈條”也體現(xiàn)了官僚權(quán)力的流向和人與人之間的關(guān)系,會議內(nèi)嵌其中的權(quán)威關(guān)系,基層干部必須傾力為之,即所謂“上有所好,下必甚焉”。
三是任務(wù)連同責(zé)任一起下壓。這其中蘊含著兩層意思:一是責(zé)任與任務(wù)被層層加碼下派。行政發(fā)包是任務(wù)發(fā)包,不是責(zé)任發(fā)包,因為每個行政層級都有自己的責(zé)任擔當,不多不少。反過來講,如果把責(zé)任連同任務(wù)一起下包,就會出現(xiàn)“管官”現(xiàn)象,即把責(zé)任和任務(wù)打包下去,一級一級往下派送,最后是基層行政成為各種責(zé)任和任務(wù)的集散地。加之“政績錦標賽”的內(nèi)在驅(qū)動,致使基層一些主要領(lǐng)導(dǎo)在官職升遷的壓力下,會把責(zé)任和任務(wù)放大在基層干部身上。二是行政命令的不確定。一些領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏法定權(quán)責(zé)意識,在推進工作中習(xí)慣運用行政命令而不是依法行政,導(dǎo)致在推進工作時重結(jié)果而輕過程,只要有效果,方式和手段可以不計。盡管也強調(diào)“干成事而不出事”,但落腳點往往在“干成事”而不是“不出事”,依賴基層高效率低成本的傳統(tǒng)管理手段來解決難題?! ?/p>
基層干部如何消除“不適”、舒展身心
要矯正基層干部的責(zé)任和任務(wù)變形,消除基層干部的失落焦慮和挫折感,需要有針對性地厘清問題并作出改進。
第一,減負增能。“行政發(fā)包制”或“政績錦標賽”,不是責(zé)任和任務(wù)的“下放制”,這是問題的關(guān)鍵。因此,要變層層傳導(dǎo)壓力為層層履職盡責(zé)。一是權(quán)責(zé)明確。要厘清上級與基層職責(zé)權(quán)限,嚴格清理不合理責(zé)任,嚴禁假借“屬地管理”名義將本級黨委、政府及工作部門承擔的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給基層,讓基層干部有精力干好自己分內(nèi)事。堅持編制分層級管理,推動編制資源向基層傾斜。二是整治形式主義?;鶎庸ぷ鬏d體過多、材料報表頻繁、會議多、文件多、材料多,使基層負擔過重,所以為基層減負,要從精簡節(jié)約做起。減少各類會議活動,沒有實質(zhì)內(nèi)容或新的政策措施的,可不發(fā)的文件,就不發(fā);減少不必要的評比表彰命名項目和部分工作考核,以減少基層材料的報送。三是防止督查泛濫和形式化。一方面,該本級干的不往下級推,或者說,不能將本應(yīng)該承擔的工作職責(zé)簡單傳導(dǎo)到下級的部門和干部;另一方面,督導(dǎo)檢查不搞“九龍治水”,要把工作真正做到實處。上級檢查人員不能敷衍了事,基層對待上級部門的檢查也不能只圖過關(guān),要把全心全意為百姓辦實事放在心上。四是防止考核表面化。梳理和分析以往考核指標細則中不合理、不科學(xué)的部分,找出問題的癥結(jié)所在,完善考核體系,精簡指標數(shù)量,精準考核內(nèi)容,明確考核要求。五是充分釋放基層干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情、擔當作為的動力,使基層干部擺脫不必要的干擾和層層加碼的重壓,以便更好地凝神聚力,扎根基層創(chuàng)新實干。
第二,解晉升之困?;鶎痈刹繉崿F(xiàn)有序暢通和流動晉升,有利于基層人才升級換代、激發(fā)基層干事創(chuàng)業(yè)活力,對經(jīng)濟社會發(fā)展、黨和國家事業(yè)的推進發(fā)揮著不可替代的作用。因此,真正重視、真情關(guān)懷、真心愛護基層干部,既要旗幟鮮明地彰顯重實績、看政績的評價標準,又要健全科學(xué)合理選任干部的機制,確?;鶎痈刹坑斜碱^。一是樹立從基層一線培養(yǎng)選拔干部的鮮明導(dǎo)向,把培養(yǎng)鍛煉干部的陣地放在基層,堅持在一線發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)、考察和任用干部,對長期在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作,尤其是在艱苦環(huán)境下取得突出成績的干部,要優(yōu)先提拔使用,讓那些扎根基層、敢于擔當?shù)母刹窟x得上、用得好。二是在遵守黨紀國法的基礎(chǔ)上拓展激勵舉措、創(chuàng)新獎先機制,嚴格執(zhí)行落實《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》,同時擯棄論資排輩等不公平、不透明的用人“慣例”和選拔方式,尤其是對基層領(lǐng)導(dǎo)推薦干部情況進行嚴格審核把關(guān)。三是創(chuàng)新體制機制,鋪設(shè)基層干部成長通道,擇優(yōu)選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位編制人員、優(yōu)秀村干部進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子,全面落實職務(wù)與職級并行,加大優(yōu)秀基層干部交流力度,增強基層崗位的活力和吸引力,推動更多青年人才往基層走,讓他們留得下、干得好。同時,要樹立典型,表彰先進,大力宣傳工作做得好、成績突出的基層干部,進一步增強基層干部的榮譽感和使命感。
第三,保障基層干部的基本權(quán)利。一是進一步加大對基層的投入,推動人力、財力、物力向基層傾斜,保障基層干部的工資薪酬、津補貼、表彰獎勵和各種正常的福利待遇。要嚴格落實干部職工年休假、年度體檢等制度。重視和關(guān)心基層干部的日常生活,積極探索建立對困難基層干部的幫扶制度,使基層干部生活中的困難得到及時解決,切實解除他們的后顧之憂。二是重視基層干部身心健康,加強人文關(guān)懷。諸如,建立干部個人健康檔案;堅持談心談話制度,及時了解干部所思所想所盼,傾聽訴求、疏導(dǎo)壓力、消除疑慮,并適時開展心理健康講座、心理咨詢服務(wù)、心理健康測評等活動,引導(dǎo)干部正確認識心理健康問題,提高自我調(diào)節(jié)能力;認真落實黨內(nèi)關(guān)懷幫扶機制,對家庭困難或生病住院、發(fā)生重大變故的困難基層干部及時走訪慰問,送去組織的溫暖。三是加強基層公務(wù)員的基本權(quán)利和義務(wù)教育。這包括兩個相互關(guān)聯(lián)的方面:一方面各級政府要樹立維護基層干部基本權(quán)利和義務(wù)的意識,不能使基層干部只承擔義務(wù)責(zé)任而沒有時間精力去享有權(quán)利;另一方面基層公務(wù)員也要加強自身基本權(quán)利和義務(wù)的意識,既要負擔起義務(wù)、履行好職責(zé),也享有公務(wù)員的基本權(quán)利。
(作者為中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員、博導(dǎo))
【參考文獻】
①周黎安:《行政發(fā)包制》,《社會》,2014年第6期。
②周慶智:《代理治理模式:一種統(tǒng)治類型的討論——以基層政府治理體系為分析單位》,《北京行政學(xué)院學(xué)報》,2016年第3期。
責(zé)編/常妍 美編/李祥峰
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