【摘要】面對突如其來的疫情，新加坡政府采用了與國際社會相當(dāng)不同的“佛系抗疫”策略，是其在獨特的地緣、歷史和政治經(jīng)濟發(fā)展條件下的精心選擇，核心是實現(xiàn)盡可能“保經(jīng)濟發(fā)展，穩(wěn)社會秩序”，以科學(xué)證據(jù)為基礎(chǔ)，循證抗疫。新加坡的抗疫策略總結(jié)起來就是 “外松內(nèi)緊，可防可控”。“外松” 表現(xiàn)為所有措施都以盡可能不打亂商業(yè)和生活秩序，不影響經(jīng)濟發(fā)展為核心目標(biāo)，不大規(guī)模地進行社區(qū)隔離、不叫停大型商業(yè)和社會聚集活動、不停課、不停學(xué)。“內(nèi)緊”表現(xiàn)為進行有步驟的精細化管理，以事后糾錯為主。盡管國情完全不同，新加坡抗疫策略對當(dāng)前我國進入后疫情時代，如何循序漸進恢復(fù)經(jīng)濟生產(chǎn)，有一定的參考價值。

【關(guān)鍵詞】疫情防控  新加坡公共管理  循證公共治理    【中圖分類號】D77    【文獻標(biāo)識碼】A

此次全球抗疫過程中，世界各國采用了各自不同的抗疫策略。其中新加坡的抗疫策略因為和國際社會相當(dāng)不同，特別引人矚目，有國內(nèi)媒體將其形容為“佛系”抗疫。其主要表現(xiàn)形式是不鼓勵公眾佩戴口罩、不禁止大型群眾集會、不進行社區(qū)隔離、企業(yè)不停工、中小學(xué)不停課。實際上新加坡的抗疫政策并不是無所作為，而是“外松內(nèi)緊”，內(nèi)里做了大量的預(yù)防和控制疫情的工作，其抗疫政策的核心目標(biāo)是實現(xiàn)盡可能“保經(jīng)濟發(fā)展，穩(wěn)社會秩序”，步步為營，依靠科學(xué)和專家，以科學(xué)證據(jù)為基礎(chǔ)，循證抗疫。盡管國情完全不同，新加坡抗疫策略對當(dāng)前我國進入后疫情時代，如何循序漸進恢復(fù)經(jīng)濟生產(chǎn)，有一定的參考價值。

新加坡“佛系抗疫”策略的實施背景

新加坡是位于北緯一度赤道帶的城市國家。其國土面積721.5平方公里，僅相當(dāng)于湖北省武漢市的1/12，常住人口 564萬人（2018），人口高度密集，每平方公里高達8000多人，是湖北武漢人口密度的6倍多。新加坡自然資源極其匱乏，其日常生活補給和經(jīng)濟發(fā)展幾乎完全依賴外界。新加坡的電子、化工、煉油、物流行業(yè)相當(dāng)發(fā)達，是東南亞航空港、商貿(mào)旅游中心，也是世界金融中心之一、東南亞跨國公司總部聚集地。新加坡的旅游業(yè)發(fā)達，經(jīng)濟貢獻占GDP的4%左右。新加坡人口的75%是祖籍中國的華人，跟中國有非常密切的經(jīng)濟和商貿(mào)往來，是中國第一大外資來源國，并連續(xù)六年成為中國第一大新增外資來源國。2019年新加坡GDP達3628億美元（世界第34），人均GDP近6.4萬美元（世界第8）。2019年新加坡政府總收入達747億新幣（1新幣約折合人民幣5元，下文貨幣單位皆為新幣）。由于歷史、政治、文化、宗教等原因，新加坡和其相鄰的馬來西亞和印度尼西亞有著非常微妙的外交關(guān)系。一旦切斷和外界的聯(lián)系，新加坡難以維持自身經(jīng)濟和社會運行。

自2010年以來，新加坡經(jīng)濟開始出現(xiàn)大滑坡。2011年其GDP增速從2011年的14.5%驟然降至6.2%，此后一路下跌，2018年滑落至3.2%。由于國際貿(mào)易摩擦加劇、外部市場需求疲軟、全球電子行業(yè)周期性衰退、世界經(jīng)濟增長放緩等因素，新加坡2019年第二、三季度進入技術(shù)性經(jīng)濟衰退。2019年新加坡全年經(jīng)濟增長0.5%。

世界經(jīng)濟發(fā)展速度放緩的背景之下，新冠肺炎疫情的全球蔓延讓新加坡雪上加霜，受到經(jīng)濟危機和公共衛(wèi)生危機的雙重打擊。按照現(xiàn)在的疫情情況，新加坡貿(mào)工部預(yù)測2020年經(jīng)濟可能呈現(xiàn)負增長。新加坡總理李顯龍認為2020新加坡經(jīng)濟很有可能出現(xiàn)大蕭條。

新加坡是威斯敏斯特式的議會民主制，盡管自1965年建國以來，其執(zhí)政黨人民行動黨長期執(zhí)政，但是自2015年李光耀逝世以來，新加坡反對黨及其聯(lián)盟開始積極活動，試圖挑戰(zhàn)人民行動黨一黨獨大的統(tǒng)治地位。2020是新加坡大選年，新加坡執(zhí)政黨及其領(lǐng)導(dǎo)的政府面臨相當(dāng)大的政治壓力。

新加坡“佛系抗疫”策略的決策基礎(chǔ)和核心政策選擇

新加坡政府此次抗疫策略的選擇是基于其處理SARS 和 H1N1疫情的經(jīng)驗和教訓(xùn)，以及其對新冠病毒的毒性特征的判斷。大量數(shù)據(jù)顯示，新加坡政府、執(zhí)政團隊和社會精英普遍認為2003年的SARS，重創(chuàng)新加坡經(jīng)濟。當(dāng)時缺乏經(jīng)驗和準(zhǔn)備，新加坡也沒有相應(yīng)的公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)防和響應(yīng)的預(yù)案。2003年，世界衛(wèi)生組織發(fā)布全球暴發(fā)預(yù)警二周后，新加坡衛(wèi)生部才建立起了領(lǐng)導(dǎo)小組，并且領(lǐng)導(dǎo)和控制結(jié)構(gòu)未達到最優(yōu)化。出現(xiàn)第一起確診病例五周后，全國性的控制系統(tǒng)才建立起來。管理手段、預(yù)防措施和醫(yī)療手段準(zhǔn)備都不充足，所有的醫(yī)療救治系統(tǒng)都高度集中在一家醫(yī)院。對于前線醫(yī)護工作者而言，醫(yī)療防護設(shè)備短缺。SARS發(fā)病極快，新加坡四個月之內(nèi)238個人感染，33人死亡。新加坡被世界衛(wèi)生組織列為疫區(qū)。在抗擊SARS的過程中，新加坡修改了自己的傳染病法案，給予衛(wèi)生行政部門更大的行政執(zhí)法的權(quán)力應(yīng)對疫情。SARS 疫情結(jié)束后新加坡制定了一個全國性的DORSCON 系統(tǒng)，來指導(dǎo)對疫情的判斷和疫情應(yīng)對。2009年，H1N1病毒（又名豬流感）在全球大暴發(fā)。由于SARS的教訓(xùn)，新加坡政府在2009年4月25號WHO發(fā)布全球警告后的第三天就將預(yù)警系統(tǒng)提升到了橙色，12天之后就將級別降低到黃色。事后，新加坡政府認為自己對H1N1病毒反應(yīng)過度，過早提升了預(yù)警系統(tǒng)的等級，對經(jīng)濟發(fā)展帶來了打擊。

新加坡政府進行此次抗疫策略決策的第二個基礎(chǔ)是對病毒毒性的判斷。2020年2月7日由于出現(xiàn)社區(qū)傳播，疾病響應(yīng)系統(tǒng)升級到橙色之后，新加坡總理李顯龍發(fā)表電視講話，認為新病毒較之SARS傳染性更強，但危害性更低。新冠病毒在湖北以外死亡率為0.2%。新病毒相較于SARS，更接近于流感。基于這樣的政策判斷，新加坡政府認為即使社區(qū)病毒傳播最終無法避免，輕微癥狀的患者去社區(qū)診所和在家中休息，將醫(yī)院讓給老人、幼兒和有并發(fā)癥的病人。2月17日，領(lǐng)導(dǎo)此次抗疫行動小組的新加坡國家發(fā)展部部長黃訓(xùn)財接受媒體采訪，仍然認為新冠病毒致死率較低，接近H1N1豬流感。截至4月7日16時08分，新加坡累計新冠肺炎確診病例1375例。新加坡認為目前的狀況可控，盡管管制措施逐漸加強，但繼續(xù)采取現(xiàn)有的策略。

新加坡的抗疫策略總結(jié)起來就是 “外松內(nèi)緊，可防可控”。“外松” 表現(xiàn)為所有措施都以盡可能不打亂商業(yè)和生活秩序，不影響經(jīng)濟發(fā)展為核心目標(biāo)，不大規(guī)模地進行社區(qū)隔離、不叫停大型商業(yè)和社會聚集活動、不停課、不停學(xué)。“內(nèi)緊”表現(xiàn)為自中國發(fā)現(xiàn)疫情以來新加坡采取了大量的細致的管理手段，試圖通過精細的、有步驟的、精細化管理，以事后糾錯為主，通過其高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍，以及高素質(zhì)的國民實現(xiàn)“人定勝天”的抗疫戰(zhàn)爭的勝利。其“佛系抗疫”策略的組成部分：“特別追蹤隊”、幼兒園和中小學(xué)不停課不停學(xué)以及不鼓勵帶口罩的政策，淋漓盡致地體現(xiàn)了其抗疫策略核心理念。

新加坡政府防疫策略的核心舉措之一是不進行封鎖社區(qū)和限制移動的主動預(yù)防，而是通過事后積極追蹤并隔離與確診病人密切接觸者，做到杜絕傳染源，使染病規(guī)模始終可控。1月22日當(dāng)?shù)谝黄鸶腥菊弑淮_診后，新加坡衛(wèi)生部立即組建了70人（每組10人，共7組）的特別追蹤隊。其任務(wù)就是每天2班倒，從早上8：30工作到晚上10點，每周7天連軸轉(zhuǎn)，通過撥打電話尋找病人的密切接觸者（close contact）。新加坡政府認為通過手術(shù)刀般精準(zhǔn)地追蹤和密不透風(fēng)的追蹤體系，所有與確診病人親密接觸過的接觸者都可以被找到和隔離。

新加坡“佛系抗疫”政策的另一核心政策是幼兒園和中小學(xué)不停課不停學(xué)。這一政策和世界其他國家在疫情一開始首先停課停學(xué)的舉措大相徑庭。3月22日在新加坡中小學(xué)春假結(jié)束、民眾普遍認為假期會延長的情況下，新加坡教育部部長王乙康向公眾解釋了照常開學(xué)的理由。王部長指出有充足的證據(jù)顯示年輕人比成年人更不容易感染新冠病毒，目前確診的幾個學(xué)生都不是在家里和學(xué)校感染的。他援引新加坡國立大學(xué)醫(yī)院藥學(xué)組主任、國際衛(wèi)生組織全球傳染病暴發(fā)警告和響應(yīng)網(wǎng)絡(luò)主席Dale Fisher的觀點，指出學(xué)生在學(xué)校可能比在家里更安全。一是學(xué)校有足夠的衛(wèi)生檢查和監(jiān)督舉措。二是學(xué)生放假在家，會跑到社會上和在社區(qū)玩耍。此外停學(xué)對社會的正常運作影響很大。對于那些夫妻是雙職工的家庭，小孩不上學(xué)會給父母工作帶來很大的困擾。特別是抗疫期間，前線醫(yī)護人員的子女如果不上學(xué)在家的話，會嚴(yán)重影響他們的工作。

新加坡“佛系抗疫”抗疫政策的另一突出特色，是政府不鼓勵民眾佩戴口罩。援引世界衛(wèi)生組織的建議，新加坡衛(wèi)生部不鼓勵人們帶口罩。新加坡衛(wèi)生部在報紙頭版和社區(qū)廣告中以非常醒目的標(biāo)記提醒民眾如果身體健康的話，不需要戴口罩。在橙色警戒之后，新加坡總理李顯龍發(fā)表電視講話再次重申，民眾如果健康的話，不需要帶口罩，并且保證政府有充足的供應(yīng)。新加坡媒體和醫(yī)學(xué)專業(yè)人士也通過各種途徑，向民眾宣傳和解釋帶口罩對于防范病毒沒有作用，表示如果口罩佩戴不合格，還會有害健康。2月19日新加坡貿(mào)工部部長陳振生在新加坡中國總商會的閉門談話錄音被泄露。陳振生談及政府不建議民眾戴口罩，是因為口罩在世界范圍內(nèi)缺貨，如果民眾戴口罩，消耗巨大，無法將口罩留給醫(yī)護工作者使用。新加坡民眾整體非常相信政府。政府不建議戴口罩，絕大多數(shù)新加坡人在社區(qū)感染集群逐漸增加、不明感染源越來越多的情況下，仍然不佩戴口罩，生活如常。在陳部長解釋不鼓勵佩戴口罩是因為口罩采購困難的情況下，新加坡民眾對政府的做法表達了高度的支持和信任。

新加坡史上力度最大的財政救災(zāi)抗疫舉措：共撥出近550億新元幫助國民應(yīng)對新冠肺炎疫情

新加坡作為一個國土狹小，人力資源和自然稟賦極其匱乏的高度外向型經(jīng)濟體，其經(jīng)濟和勞動力高度依賴外部國際市場。外部經(jīng)濟環(huán)境的風(fēng)吹草動都會對新加坡經(jīng)濟產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)。2003年SARS疫情中，新加坡是全球受經(jīng)濟打擊最嚴(yán)重的經(jīng)濟體之一。此次新冠肺炎疫情， 新加坡采取了與世界各國不同的抗疫策略，以“保經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展秩序為主”，不停工、不停學(xué)也不封城。盡管如此，新加坡經(jīng)濟仍然遭到重創(chuàng)，其中旅游業(yè)、航空業(yè)、零售業(yè)、食品服務(wù)業(yè)、交通服務(wù)業(yè)損失慘重。

鑒于此，新加坡政府推出了史上規(guī)模最大的經(jīng)濟救助計劃。2020年2月18日新加坡發(fā)布2020年高達803億新幣的財政預(yù)算案，政府財政赤字達前所未有的109億新幣。新預(yù)算案中直接用于抗疫就災(zāi)的經(jīng)費達到64億新幣，其中8億新幣用于衛(wèi)生部和相關(guān)部門抗疫開支。剩余56 億提供面向新加坡公民個人的兩個配套政策，一是關(guān)懷與援助配套（Care and Support Package），共16億新幣，協(xié)助新加坡人應(yīng)對經(jīng)濟衰退和新冠肺炎疫情；二是經(jīng)濟穩(wěn)定與支持配套（Stability and Support package），共40億新幣，用于穩(wěn)定經(jīng)濟和扶持受疫情打擊的本地企業(yè)。在總額16億新幣的關(guān)懷與援助配套計劃下，所有年滿21歲的新加坡公民根據(jù)其收入水平，可獲得100新幣到300新幣不等的現(xiàn)金補貼。年收入2.8萬新幣以下的新加坡公民可獲得300新幣補助，年收入2.8萬到10萬新幣的新加坡公民可獲得200新幣補助，年收入超過10萬新幣或擁有超過一處房產(chǎn)的新加坡人可獲得100新幣補助。家有未滿20歲未成年人的父母，每人額外再獲得100新幣補助。所有在2020年年滿50周歲或以上的新加坡公民會收到額外100新幣的補貼。貧困低收入家庭會收到比往年多一倍的一次性消費稅補助金、水電費回扣補助金。政府組屋家庭根據(jù)收入不同，需繳納的雜費也獲得了1.5個月到3.5個月不等的回扣。家庭成員超過5人的大家庭，會收到額外的水電費回扣特別補助金，金額最高可達1000新幣。居住在1房和2房式政府組屋，且不擁有其他房產(chǎn)的新加坡成年公民每人獲得100新幣的超市生活必需品補助券。根據(jù)居住政府組屋面積的大小，新加坡成年公民會收到480新幣到1000新幣不等的消費稅補貼。除此以外2020年至2022年，新加坡政府會分別提供1000萬新幣和2000萬新幣的補貼給社會弱勢群體和社區(qū)發(fā)展項目救助社區(qū)困難家庭。

在總額為40億新幣的經(jīng)濟穩(wěn)定與支援配套下，新加坡政府優(yōu)先援助受打擊最重的旅游、航空、零售、餐飲和陸路交通等行業(yè)。為救助旅游業(yè)，新加坡政府為酒店、商務(wù)住宅及商務(wù)會展場所的住宿及會議廳部分，提供30%的產(chǎn)業(yè)稅回扣。國際游輪和區(qū)域渡輪中心獲得15%的產(chǎn)業(yè)稅回扣,綜合度假勝地的則是10%。對于旅游業(yè)，新加坡政府同指定的金融機構(gòu)合作提供臨時的過渡性貸款計劃，為期1年，貸款頂限為1百萬元，利率頂限為5%。新加坡政府為航空業(yè)者提供飛機降陸和停泊費回扣，并且為樟宜機場的店鋪租戶和貨運代理提供租金回扣。樟宜機場也將享有15%的產(chǎn)業(yè)稅回扣。國家環(huán)境局屬下餐飲中心和農(nóng)貿(mào)市場的攤位租戶將免繳租金1個月。建屋局則會讓旗下商用產(chǎn)業(yè)的租戶免繳半個月的租金。針對這5個行業(yè)的雇主，新加坡政府將常規(guī)的政府員工技能提升計劃的補助由3個月延長到半年，希望企業(yè)能留住員工并提升他們的技能,而不是在疫情期間大裁員。為保障新加坡公民就業(yè)，不被雇主解雇，新加坡政府補貼每名在職新加坡公民的薪資8%, 符合條件的每月薪資最多可以補助3600新幣，為期三個月。新加坡有超過190萬名本地職員。政府為雇傭補貼計劃投入13億新幣。新加坡副總理兼財政部長王瑞杰3月26日在國會發(fā)表2020年追加預(yù)算案聲明，宣布推出總值超過480億新元的援助措施，幫助國民度過疫情難關(guān)。王瑞杰表示，追加預(yù)算案主要有三大目的：一是保住國民工作；二是幫助企業(yè)繼續(xù)經(jīng)營；三是加強經(jīng)濟和社會韌性。新加坡政府目前共撥出近550億新元幫助國民應(yīng)對新冠肺炎疫情。這約等同于新加坡國內(nèi)生產(chǎn)總值的11％。

新加坡此次抗疫策略是在其獨特的地緣、政治經(jīng)濟發(fā)展形式下經(jīng)過精心權(quán)衡作出的政策選擇，其手術(shù)刀般精細的抗疫舉措能夠執(zhí)行與新加坡人民高度信任政府密不可分

如前文所分析，新加坡“佛系抗疫”政策盡管和其他國家采取的策略外表看來截然不同，但并不是無所作為，新加坡此次抗疫策略是在其獨特的地緣、政治經(jīng)濟發(fā)展形式下經(jīng)過精心權(quán)衡作出的政策選擇，是與新加坡政府一直以來信奉的精英治國的理念一脈相承的。新加坡建國伊始，其執(zhí)政人民行動黨的執(zhí)政理念就是非意識形態(tài)化和績優(yōu)官僚制。政府高薪吸納知識精英，擔(dān)任政府政治和行政的高級領(lǐng)導(dǎo)。這些高級領(lǐng)導(dǎo)擁有十分優(yōu)秀的學(xué)術(shù)背景，往往擁有世界頂級大學(xué)的學(xué)習(xí)經(jīng)歷。新加坡總理李顯龍是劍橋大學(xué)三一學(xué)院的高材生，擁有美國哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院公共管理碩士學(xué)位。主導(dǎo)這次抗疫的跨部門聯(lián)席工作組領(lǐng)導(dǎo)之一、國家發(fā)展部長黃循財也是哈佛大學(xué)的公共管理碩士畢業(yè)生。新加坡民眾普遍相信，優(yōu)秀的學(xué)業(yè)成績和學(xué)歷證明了領(lǐng)導(dǎo)者的智商，也相信其擁有卓越的管理能力。新加坡高度強調(diào)法治，強調(diào)管理程序和規(guī)范，強調(diào)對違反秩序和規(guī)范進行嚴(yán)厲懲處，強調(diào)采用科學(xué)、實用和最有效率的方法，發(fā)展經(jīng)濟和謀求國家發(fā)展。新加坡人對政府治理績效及領(lǐng)導(dǎo)人知識和管理能力高度認可與服從，政治信任度極高。

由于獨特的地緣環(huán)境和歷史沿革，新加坡實行的是強制兵役制。所有成年男子都必須服兵役。兵役結(jié)束也要每年定期回營接受軍事訓(xùn)練。在整個公民教育和宣傳過程中，危機時刻的心理防衛(wèi)是重點和中心。新加坡的國家“整體防衛(wèi)”計劃一個重要核心就是心理防衛(wèi)，即使在危機時刻，全體國民也要保持團結(jié)，社會秩序運轉(zhuǎn)如常。這種天天處于備戰(zhàn)期的軍事管理思維，深刻影響了新加坡的政府治理。新加坡軍隊高級軍官背景的領(lǐng)導(dǎo)者遍布政治、行政管理、高校和國有企業(yè)。正是基于此，新加坡在此次新冠肺炎疫情應(yīng)對策略中，采取了步步為營，以科學(xué)循證和專家意見為基礎(chǔ)，去政治化，依賴精英決策，靠手術(shù)刀般精細的管理舉措進行抗疫的策略。新加坡政府此策略能夠執(zhí)行，也與絕大多數(shù)新加坡人民高度信任黨和政府，高度信任政府能力，高度信任在政府帶領(lǐng)下新冠病毒是“可防可控”密不可分的。

新冠肺炎疫情未來如何防治仍然充滿不確定性，疫苗也還要相當(dāng)長時間才能生產(chǎn)。新冠病毒有可能會跟人類社會長期生存。有權(quán)威專家認為，今年冬天病毒還可能卷土重來。在此背景下，下一步防控要采用更加靈活多樣，更加貼近各地差異需求的策略，以科學(xué)證據(jù)為導(dǎo)向，以專家決策為基礎(chǔ)。新加坡的大規(guī)模財政補助和經(jīng)濟救助計劃同樣值得參考和學(xué)習(xí)。

（作者為廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院公共政策研究院教授）

【注：本文系廈門大學(xué)南強青拔人才計劃及福建省社科重點課題“公共服務(wù)需求、公共服務(wù)提供有效性和公共服務(wù)滿意度研究”(項目編號:FJ2019JDZ003)階段性成果】

【參考文獻】

①于文軒:《停課還是不停課，是個問題：新加坡“佛系抗疫”的秘密》，界面新聞，2020年3月24日。

②于文軒：《特別追蹤隊：新加坡“佛系” 抗疫自信的基礎(chǔ)》，澎湃新聞，2020年2月21日。

③于文軒：《“佛系抗疫”的新加坡實踐能成功嗎？》，界面新聞，2020年2月15日。

責(zé)編/李一丹    美編/李祥峰

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