【摘要】“多予少取放活”，是中國鄉(xiāng)村振興的根本原則，也是鄉(xiāng)村治理現代化的根本方向，在新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興互動共進的發(fā)展大勢下，“多予少取放活”也就有了不斷更新的主題內容和時代蘊涵。只有通過全面創(chuàng)新的體制改革，從體制性、制度性政策層面上，切實推進落實“多予少取放活”，才能在廣大鄉(xiāng)村真正實現“一核三治”，奠定基層治理現代化的制度基礎。
【關鍵詞】農村農業(yè)農民 多予少取放活 鄉(xiāng)村振興 《中國共產黨農村工作條例》
【中圖分類號】C31 【文獻標識碼】A
鄉(xiāng)村振興，是當前中國經濟社會發(fā)展的重中之重，是實現全面建成社會主義現代化強國的戰(zhàn)略之舉。“多予少取放活”是我國實行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本原則和處理“三農問題”的重要方法，自1998年被黨中央提出以來，在推動農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展和新農村建設方面，發(fā)揮了巨大的歷史性作用。自黨的十九大提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”部署以來，鄉(xiāng)村振興的國內和國際環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，“城鄉(xiāng)二元體系”的制度性結構也在不斷改革中調整轉換，新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興雙向互動的良性格局日趨形成。因此，“多予少取放活”的發(fā)展原則，也亟待緊跟新時代發(fā)展趨勢加以轉型升級。
那么，從農村土地制度改革進程來觀察，我國農村地區(qū)在“多予少取放活”的主題內容和轉型升級的方式上，有什么新的創(chuàng)新和新的作為？根據我們在全國多個地方的實證調研，可以發(fā)現和總結什么樣的經驗規(guī)律？可以對比總結出什么樣的發(fā)展結論？筆者將通過本文進行深入分析，以期推動鄉(xiāng)村振興再開新局。
“多予”：從財政性扶持到政策性支持
“多予少取放活”，自1998年黨中央在《中共中央關于農業(yè)和農村工作若干重大問題的決定》中提出以來，一直就是指導農業(yè)農村發(fā)展的根本性原則，并在其后的歷次黨中央關于農業(yè)農村發(fā)展的重要文件中反復加以強調。2019年6月24日，中共中央政治局召開會議審議《中國共產黨農村工作條例》，再次強調堅持“多予少取放活”原則，推動城鄉(xiāng)融合一體發(fā)展。針對農業(yè)和農村工作，黨中央和國務院提出和推行了一系列重大的財政性扶持政策，僅從2013年到2018年的五年間，中央對扶貧脫貧的財政支出就達2800億。這些重大的財政性扶持，極大地改變了中國農村落后的生產生活條件，使整個鄉(xiāng)村的公共設施和公共服務得以極大改善。然而，在當前城鄉(xiāng)結構急劇變化的發(fā)展趨勢下，為了推動鄉(xiāng)村振興的可持續(xù)發(fā)展，也需要在“多予”方面加以轉型升級，從主要關注“財政性扶持”，提升到更多關注“政策性支持”，這主要體現在以下方面：
——多予政策。多年來，我國農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，主要體現為財政性扶持，其實現方式也多是給錢給物、修路搭橋、建房通電、移民搬遷、獎補農業(yè)等。但經歷過這么多的財政性扶持，農村長期可持續(xù)發(fā)展的結構性制約卻依然存在，主要體現為“人多地少”的結構性矛盾難以克服，農村產業(yè)現有的發(fā)展程度不足以支撐農業(yè)人口高質量生活，農民青壯年大量外出打工，農民工資性收入和財產性收入增長緩慢，農村公共支出和社會事業(yè)的發(fā)展遠遠滯后于城市。因此，這就需要盡快打破城鄉(xiāng)二元分割的一系列制度體系，加快推進農業(yè)人口的城鎮(zhèn)化轉移。而要從根本上消除城鄉(xiāng)二元結構，就必須盡快消除城鄉(xiāng)資源雙向自由流動的各種制度約束，但這是僅有“給錢給物”性財政性扶持無法根本解決的，亟待從宏觀體制機制、制度結構上加以深化改革。
例如，消除農民市民化的制度性障礙，加快推進“以人為本”的城鎮(zhèn)化進程，緩解農村“人多地少”的根本性緊張矛盾；如推進農村承包土地所有權、承包權、經營權“三權分置”的改革力度，賦予農民更多的土地權利，促進農業(yè)規(guī)?；⒏咝Щl(fā)展；再例如盡快出臺農民宅基地及房產制度改革，落實宅基地所有權、資格權和使用權“三權分置”改革力度和“確權頒證”，推動區(qū)域內宅基地及其農民房產的市場化流傳，賦予農民更多的財產性權利，增加農民融入城鎮(zhèn)化的資金保障。而在農村空心化、農民城鎮(zhèn)化的未來發(fā)展大勢下，要解決以上結構性、制度性問題，就必須通過深化制度改革，從政策上支持城鄉(xiāng)要素自由雙向流動，支持城鄉(xiāng)土地市場化平等交易，支持農業(yè)生產規(guī)?；l(fā)展。這就亟待中央從頂層設計的戰(zhàn)略高度，不斷深化宏觀經濟體制的改革和城鄉(xiāng)土地制度、戶籍制度等方面的改革，推動農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略從制度上落到實處，從財政性扶持轉型升級到政策性扶持，進一步釋放城鄉(xiāng)融合發(fā)展的最大制度活力。
——多予產業(yè)。農村產業(yè)興旺，是農村農業(yè)現代化的基礎和保障。只有強大和可持續(xù)的農村產業(yè)，才能吸引更多的優(yōu)秀人才扎根農村。當前開展的農村“三大革命”（農村垃圾、污水、廁所革命）雖然極大地提高農民的生活質量和生活環(huán)境，但是，我們在全國各地的調研中發(fā)現，“美麗鄉(xiāng)村”的“空心化現象”依然在一些地方普遍存在。農村衰落、農民減少這是難以逆轉的城鎮(zhèn)化大勢，其根本的原因還是農村產業(yè)無法支撐眾多的農村人口生存和生活。
2018年，我國第一產業(yè)占國內生產總值的比重僅為7.2%，而我國農村常駐人口占全國人口之比高達40.42%，如此的比值差距顯而易見，單憑農業(yè)產業(yè)根本無法支撐農村人口的生產生活。因此，要實現鄉(xiāng)村振興，一方面，要加快農村人口的城鎮(zhèn)化轉移和市民化融入；另一方面，必須加快農村產業(yè)的轉型升級，推動農村產業(yè)規(guī)?；?、高產值發(fā)展。但僅靠一鄉(xiāng)一鎮(zhèn)、一家一戶的新農村建設，根本無法實現農村產業(yè)升級所需的高投入和高成本。這就需要國家在支持農村產業(yè)政策的轉型升級過程中，在農民減少、農地集中的條件下，從城市資本自由下鄉(xiāng)、農村金融多渠道融資、農村產業(yè)政策性扶植等方面，加大政策性和制度性支持的力度。如在尊重農民自主意愿、并有制度化程序保障的情況下，加快農村承包地的流轉經營的制度支持，加快宅基地閑置的推出整理和復墾流轉，加大國有企業(yè)扶持農村產業(yè)發(fā)展的各項政策優(yōu)惠等。
——多予人才。農村人才是與農村產業(yè)發(fā)展緊密相關的，吸引更多的各種人才進入農村，農村產業(yè)的發(fā)展才有主體性力量；而只有農村產業(yè)發(fā)展了，才能吸引更多人才扎根農村，這是環(huán)環(huán)相扣的良性循環(huán)。人依靠產業(yè)而生活，產業(yè)依靠人而經營，而其根本活力還是“人的因素”。因此，破除農村留不住人才、農村空心化嚴重的根本之道，還是需要在政策性支持上深化改革：一是暢通城市人才下鄉(xiāng)的體制機制，一方面農村新一代農民工不斷進城打工，另一方面城市退休人員和中產階層向往鄉(xiāng)村生活。這就說明，需要破除城市人才在農村承包土地、購買宅基地及其住房、在鄉(xiāng)村醫(yī)療養(yǎng)老等方面的制度障礙，允許城市人才下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)或長期居住養(yǎng)老。二是需要培育鄉(xiāng)村本土化人才，只有長期居住鄉(xiāng)村、有可靠產業(yè)支撐的本土化人才，才是振興鄉(xiāng)村的主體力量。多年來推行的大學生村官、大學生志愿者等外來人才很難長期扎根農村，實踐效果也不盡人意。全國各地在鄉(xiāng)村振興中也努力破解這一困境，如四川南江縣、成都天府新區(qū)創(chuàng)新的“村政學院”就是長期培育鄉(xiāng)村本土化人才的可持續(xù)制度化機制，他們嘗試從鄉(xiāng)村的退伍軍人、致富能手、返鄉(xiāng)老板等本土化人才中，加以選拔人才，推送進入村政學院培育提升，實現了鄉(xiāng)村人才的可持續(xù)生成機制。三是需要培養(yǎng)一支具有穩(wěn)定性且素質過硬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是國家政權在基層社會的一線政府，是鄉(xiāng)村振興的組織化主導力量，其作用的發(fā)揮在鄉(xiāng)村振興中十分重要。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍的狀況十分堪憂，干部待遇低、工作負擔重、責任壓力大，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍不穩(wěn)定、不敢擔當作為的趨向較為凸出，也亟需通過政策性激勵和制度性改革，減輕基層干部“責、權、利”嚴重失衡的困局，進一步穩(wěn)定和優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的隊伍和素質。
“少取”：從稅費性少取到資源性少取
從農村中不斷汲取各種稅費，支持工業(yè)化和城市化原始積累，這是后發(fā)現代化國家的通例，當代中國的現代化推進也不例外。改革開放前，通過對農村土地和生產經營制度的社會主義改造，農村土地實行集體所有、集體經營的制度體系，加上戶籍制度和統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的多重制度約束，中國的工業(yè)化和城市化發(fā)展，從農村中汲取了大量的農副產品和稅費資金，極大地支持了中國工業(yè)化和現代化進程的初步積累和體系建設，這是中國農民對現代化發(fā)展的基礎性貢獻。
改革開放后，從農村土地承包開始的改革進程，一路擴張推進，農村土地集體所有，但承包經營權落實到每家每戶，極大地解放了農村的生產力，同時也解放了農村的勞動力。廣大農民在解決了溫飽問題的同時，也逐步自由地進入各類城市打工賺錢，農村的面貌也逐漸發(fā)生著巨大的變化。但因為當時所處的現代化發(fā)展階段所限，國家征購各種農業(yè)稅的制度還在繼續(xù)汲取農村資源，加上農村勞動力的進城轉移，農村的人才、資金進一步被“虹吸”到各級各類城市，農村和農業(yè)的衰落和衰敗一度顯現。同時，縣、鄉(xiāng)基層政府通過“三提五統(tǒng)”（“三提五統(tǒng)”是指農戶上交給村級組織的三項提留和上交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)級組織的五項統(tǒng)籌，所謂“三提”是指農戶上交給村級組織的三種提留費用，包括公積金、公益金和行政管理費，“五統(tǒng)”是指農戶上交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府的五項統(tǒng)籌，包括教育附加費、計劃生育費、民兵訓練費、鄉(xiāng)村道路建設費和優(yōu)撫費。）也在加大農民的各種負擔。二十世紀九十年后期，農民的稅費負擔達到歷史性的高峰，農村社會的秩序和穩(wěn)定受到了極大的挑戰(zhàn)，這便是1998年黨中央提出“多予少取放活”政策的歷史背景。其后黨中央和國務院多次反復強調這一根本原則，嚴格控制和減少各種農民稅費負擔，直到2006年在全國范圍內全面取消各種、各類對農民汲取的稅費征收。
各種稅費負擔的全面取消使中國農村的發(fā)展進入了“后稅費時代”，農民的生產積極性得以極大調動，生產生活的條件得以極大地改善和提升，農民進城打工的各種制度性限制也逐漸松解。同時，中央及各級地方政府也加大對農村的投入和財政補貼，種糧直補、化肥補貼、生豬補貼、農機補貼、合作社補貼等，各種各樣的直接“明補”都不斷地推行。對農村和農民的“多予少取”政策，也進入了歷史上的最好時期，農民的各種“獲得感”也在不斷地充實和提升。
但在中國工業(yè)化和城市化進程不斷推進的快速發(fā)展時期，農村人多地少、農業(yè)產業(yè)收入低效的結構性矛盾始終存在，農民工進入各級城鎮(zhèn)打工也處于2億之多的歷史高峰。隨著中國城鎮(zhèn)化進程的加快提速，各類城市、城鎮(zhèn)攤大餅式的擴張也持續(xù)處于瘋狂推進階段，由此導致對農村土地的持續(xù)強烈的征收需求。一些地方政府對農村的汲取方式，也就從“稅費性汲取”日益轉入“資源型汲取”，農村的各種土地資源、水資源、林木資源等，不斷地通過各種制度性和非制度性渠道被源源不斷地“汲入城市”。例如，在土地資源汲取方面，城鄉(xiāng)二元的土地制度和土地市場，城市土地屬于國有土地，農村土地屬于集體所有。各類城市建設用地，只能通過拍賣租用國有土地，農村集體土地不能進入城市土地拍賣市場。也就是說，只有一條制度性渠道：農村集體土地——國家征收——招拍掛市場——城市建設用地，在此土地屬性和用途的轉換過程中，征收農村土地的低價和拍賣城市土地的高價，其中巨大的土地級差收益，被地方政府和開發(fā)商所壟斷。而農民的土地權益和土地收益被嚴重忽略和漠視，每年幾萬億的土地級差收益，各地農民并沒有得到多少（從農民手中征地補助往往只有幾萬元到十幾萬元，而拍賣給開發(fā)商就高達幾十萬元到幾百萬元）。中國農民依然對中國的現代化進程默默地作出巨大的貢獻。
當然，中國特色的社會主義土地制度體系，具有最大程度發(fā)揮土地資源潛能的制度績效，也是改革開放以來中國工業(yè)化和城市化快速發(fā)展的資源保障，顯示了社會主義公有制土地制度的優(yōu)勢。同時，近幾年來，黨中央和國務院也在努力推進城鄉(xiāng)土地制度改革的試點和經驗推廣，如2015年以來的“三塊地”（農用地、農村集體經營性建設用地、宅基地）改革的不斷深化，農村集體經營性建設用地的“平等入市”等，都極大地釋放了農村土地資源的發(fā)展?jié)摿?，極大地保證了農民財產性收人的增長，也受到廣大農民的普遍歡迎和支持，這將在城鄉(xiāng)融合一體化進程中發(fā)揮長久的制度和資源優(yōu)勢。
在未來的鄉(xiāng)村振興中，亟待通過制度性深化改革，進一步建立完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的水資源交易平臺，真正實現城鄉(xiāng)“同地、同權、同價”，賦予廣大農民更多更重要的財產權和發(fā)展權，切實保護更多農民的公民權利，這才是真正根本有效的“多予少取”，也是未來城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的根本制度之路。
“放活”：從管控型放活到自治型放活
改革開放以來，隨著中國的工業(yè)化和城市化進程的加快，當代中國的城鄉(xiāng)結構也發(fā)生了歷史性的巨變，城鄉(xiāng)雙向自由流動的趨勢不斷加強。但城鄉(xiāng)二元分割的基本制度格局，還未從根本上得到改變，如城鄉(xiāng)二元的土地制度、城鄉(xiāng)二元的戶籍制度、城鄉(xiāng)二元的福利制度、城鄉(xiāng)二元的公共服務體系等，國家對農村的放活，也基本上是農民自主生產的自由和進出城市打工的自由。
但由于各種制度性的限制和約束，2億之多的農民工還是長期處于“進退兩難”的境地：“城市留不下、農村呆不住”。城市的高房價、高消費和高成本，使廣大農民工無法真正融入城市，但農村產業(yè)的單一和低效，規(guī)模化農業(yè)的土地制約，農村生活的無穩(wěn)定收入保障等，也使農民根本無法在農村安心生產和生活，廣大農民工依然處于“城鄉(xiāng)漂流”的不穩(wěn)定狀態(tài)的“尷尬困局”。也使各級政府對農村和農民的“放活”依舊是某種“管控型放活”，亟需通過制度性改革，促進農村和農民真正走向“自治型放活”。
——放活城鄉(xiāng)要素的雙向自由流動，農村要真正減少人口數量，推動土地集約化規(guī)?；洜I，提高農業(yè)產業(yè)收益，就需要大量的農民逐步真正一體化融入城市生活，而農民真正融入城市，就需要土地制度和戶籍制度等方面的改革放活；同時，鄉(xiāng)村振興的推進，也需要城市的人才、資本和技術能夠快速地進入農村投資和創(chuàng)業(yè)。這都需要盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的遷移和居住制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務體系，真正建立城鄉(xiāng)要素雙向自由流動的法律制度和政策依據。
——放活村民自治的基層民主力量，農村真正的振興，只能是各地農民自主自治的振興。如果城鄉(xiāng)人才能夠自由流動，真正熱愛田園生活的各種人士能夠扎根農村，其積極性和自主性將得到充分發(fā)揮，鄉(xiāng)村振興才能夠得到可持續(xù)的主體性支持。因此，當前亟需改革各級政府大包大攬的局面，逆轉村民自治行政化日益嚴重的趨勢，健全落實各種村民自治的制度體系，發(fā)揮基層民主的組織化作用，釋放基層民主自治的長久活力，讓基層民主自治真正成為基層治理現代化的堅強基礎。
——放活鄉(xiāng)村社會組織的組織化功能，在城鎮(zhèn)化加快和人口流動日益強化的趨勢下，農村社會的一些社會化問題日益凸顯，如日益嚴重的農村養(yǎng)老問題、日益凸顯的農村留守兒童問題、農村社會秩序和禮俗的衰落問題等。在這種農村社會結構分化和城鄉(xiāng)流動性不斷加深的趨勢下，黨的基層組織和鄉(xiāng)村干部根本不可能做到大包大攬，其管控型治理也不可能長期維持。這就要極大推進鄉(xiāng)村社會組織的培育和成長，特別是公共服務類專業(yè)組織的培育，使其在農村教育、農村養(yǎng)老和農村文化、農村糾紛化解等方面發(fā)揮更大的自組織作用。
——放活鄉(xiāng)村干部創(chuàng)新作為的自主空間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村莊兩委，是鄉(xiāng)村振興的最大組織化力量，也是農村權力和資源的協(xié)調和配置中心，其干部隊伍的穩(wěn)定及其作用的發(fā)揮，是鄉(xiāng)村振興中的關鍵組織力量。但在目前的鄉(xiāng)村治理中，層層加碼、層層追責的壓力型體制，使基層干部不堪其負，更使村民自治的村兩委干部日益成為行政化的附屬和“跑腿”。廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級干部在各種形式主義的填報材料、應付檢查、考核評比中艱難負重前行，其改革創(chuàng)新的自主性和積極性根本無從施展。亟需通過行政體制的改革、干部考核體系的改革和鄉(xiāng)村民主自治的加強，通過制度化激勵機制，擴大廣大鄉(xiāng)村干部的自主創(chuàng)新空間和創(chuàng)新活力。
綜上所述，“多予少取放活”是中國鄉(xiāng)村振興的根本原則，也是鄉(xiāng)村治理現代化的根本方向，在新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興互動共進的發(fā)展大勢下，“多予少取放活”也就有了不斷更新的主題內容和時代蘊含。只有通過全面創(chuàng)新的體制改革，從體制性、制度性政策層面上，切實推進落實“多予少取放活”，充分推動城鄉(xiāng)要素的雙向自由流動，才能在廣大鄉(xiāng)村真正實現“一核三治”（黨的領導是核心，自治、法治、德治三治融合），才能真正構建城鄉(xiāng)互動協(xié)調發(fā)展的良性制度格局，也只有這樣，才能長久奠定基層治理現代化的制度基礎。
（作者為中國社會科學院政治學研究所“政治發(fā)展與國家治理”項目首席研究員、博導）
【參考文獻】
①《中共中央印發(fā)〈中國共產黨農村工作條例〉》，新華網，2019年9月1日。
責編/谷漩 美編/楊玲玲
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