【核心閱讀】截至3月31日，各地發(fā)行新增專項(xiàng)債券1.08萬億元，發(fā)行規(guī)模同比增長63%，結(jié)構(gòu)更優(yōu)，對社會資本的撬動作用逐漸加大。
中央政治局會議指出，積極的財(cái)政政策要更加積極有為，適當(dāng)提高財(cái)政赤字率，發(fā)行特別國債，增加地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模。國務(wù)院常務(wù)會議明確再提前下達(dá)一批地方政府專項(xiàng)債額度，帶動擴(kuò)大有效投資。加快專項(xiàng)債發(fā)行進(jìn)度的同時(shí)，也必須繃緊“防風(fēng)險(xiǎn)”這根弦，完善相關(guān)制度，提高專項(xiàng)債資金使用效益。
面對新冠肺炎疫情影響，積極的財(cái)政政策不斷加力提效。中共中央政治局3月27日召開會議指出，加快地方政府專項(xiàng)債發(fā)行和使用，加緊做好重點(diǎn)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備和建設(shè)工作。
今年以來專項(xiàng)債發(fā)行使用情況如何？重點(diǎn)投向哪些領(lǐng)域？如何提高資金使用效益、有效控制風(fēng)險(xiǎn)？就這些問題，本報(bào)記者進(jìn)行了采訪。
擴(kuò)總量、優(yōu)結(jié)構(gòu)，促投資效果初步顯現(xiàn)
水碧沙白的廈門，是一座高顏值的現(xiàn)代化城市。不過，城中村、老舊城區(qū)和城鄉(xiāng)接合部的生活污水收集處理能力跟不上，一直是這座城市的“隱痛”。2020年是廈門城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)“十三五”規(guī)劃的收官之年，按計(jì)劃，到年底全市將新增污水處理能力70萬噸/日，實(shí)現(xiàn)污水“全收集、全處理”。年初廈門市發(fā)行25億元專項(xiàng)債，為這項(xiàng)工程籌資。目前資金已撥付到位，工程建設(shè)熱火朝天。
與廈門一樣，越來越多的地方正通過發(fā)行專項(xiàng)債來加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，補(bǔ)短板、惠民生，穩(wěn)投資、促發(fā)展。數(shù)據(jù)顯示，財(cái)政部目前已提前下達(dá)兩批2020年新增專項(xiàng)債限額，規(guī)模合計(jì)1.29萬億元。截至3月31日，各地發(fā)行新增專項(xiàng)債券1.08萬億元，占新增額度的84%；發(fā)行規(guī)模同比增長63%。各地發(fā)行新增專項(xiàng)債券實(shí)際用于項(xiàng)目8255億元，占發(fā)行額的77%。
專項(xiàng)債發(fā)行“快馬加鞭”，穩(wěn)投資作用逐步增強(qiáng)。
——結(jié)構(gòu)更優(yōu)，更快形成實(shí)際投資。
2019年我國共發(fā)行專項(xiàng)債25882億元，但萬得數(shù)據(jù)顯示，其中棚改、土地儲備專項(xiàng)債合計(jì)13789億元，占半數(shù)以上，這樣的“債務(wù)結(jié)構(gòu)”不利于形成有效投資。
2019年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，財(cái)政政策、貨幣政策要同消費(fèi)、投資、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等政策形成合力，引導(dǎo)資金投向供需共同受益、具有乘數(shù)效應(yīng)的先進(jìn)制造、民生建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施短板等領(lǐng)域，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和消費(fèi)“雙升級”。國務(wù)院常務(wù)會議為此明確，2020年新增專項(xiàng)債券不得用于土地儲備及與房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域，不得安排產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，不得用于償還債務(wù)。
據(jù)海通證券測算，截至3月19日，已發(fā)行的1萬億元專項(xiàng)債中，85%的資金投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其中交通基礎(chǔ)設(shè)施投資占比最大。
——“杠桿”更強(qiáng)，對社會資本的撬動作用逐漸加大。
2019年6月，中辦、國辦發(fā)文首次明確專項(xiàng)債可作重大項(xiàng)目資本金。2019年11月，國務(wù)院再次發(fā)文，明確專項(xiàng)債在項(xiàng)目資本金中占比，根據(jù)項(xiàng)目類型不同，最低可為15%—25%。中國財(cái)政科學(xué)研究院金融研究中心主任趙全厚認(rèn)為，專項(xiàng)債用于重大項(xiàng)目資本金，相當(dāng)于為項(xiàng)目增信，可吸引帶動更多社會資本跟進(jìn)。
中信證券的研究報(bào)告數(shù)據(jù)表明，2019年專項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金比例不足1%。而2020年3月，共有96個(gè)項(xiàng)目將專項(xiàng)債用作資本金，占新增專項(xiàng)債規(guī)模的12.21%。
財(cái)政部副部長許宏才介紹，目前各地用于重大項(xiàng)目資本金的專項(xiàng)債券規(guī)模約1300億元。財(cái)政部日前也明確，以省為單位，可用于項(xiàng)目資本金的專項(xiàng)債占該省專項(xiàng)債規(guī)模的比例，可突破20%的限制，這為專項(xiàng)債進(jìn)一步發(fā)揮“乘數(shù)效應(yīng)”，支持基建投資，帶動社會投資，勾勒出更大想象空間。
順應(yīng)形勢、貼近需求，財(cái)政政策更加積極有為
加快復(fù)工復(fù)產(chǎn)是當(dāng)前重點(diǎn)工作之一。廣西財(cái)政廳有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，自治區(qū)共安排提前批專項(xiàng)債券63.37億元，支持42個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、標(biāo)準(zhǔn)廠房項(xiàng)目加快建設(shè)，比2019年全年用于產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的專項(xiàng)債券額度增加44.22億元，增長230.9%。“這給企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)注入強(qiáng)大信心！比如賀州市生態(tài)產(chǎn)業(yè)園廠房建設(shè)項(xiàng)目，共使用專項(xiàng)債券資金1.2億元。園區(qū)已引入不少優(yōu)質(zhì)企業(yè)，僅祥云億航智能科技一家，預(yù)計(jì)年產(chǎn)值可達(dá)200億元，提供就業(yè)崗位1500個(gè)，增加稅收16億元以上，還能帶動當(dāng)?shù)馗呖萍籍a(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。這筆‘債’完全符合‘融資規(guī)模與項(xiàng)目收益相平衡’的要求，借得值。”該負(fù)責(zé)人說。
3月31日的國務(wù)院常務(wù)會議決定，抓緊按程序再提前下達(dá)一定規(guī)模的地方政府專項(xiàng)債。中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副院長楊志勇認(rèn)為，第三次提前下達(dá)的專項(xiàng)債，除繼續(xù)向基建投資傾斜、彌補(bǔ)民生短板外，還回應(yīng)了疫情暴發(fā)對我國應(yīng)急醫(yī)療和公共衛(wèi)生建設(shè)提出的新要求，同時(shí)兼顧擴(kuò)大消費(fèi)對新基建提速的需求，以及推動復(fù)工復(fù)產(chǎn)、穩(wěn)崗就業(yè)對職業(yè)教育等準(zhǔn)公共服務(wù)的需要，“這是積極的財(cái)政政策更加積極有為的體現(xiàn)。”
積極的財(cái)政政策，不僅要體現(xiàn)在總量擴(kuò)張上，還應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)政策的時(shí)效性。這也是今年接連“提前”下達(dá)專項(xiàng)債額度的原因。所謂“提前”，是指在今年全國兩會召開前。以往，每年地方政府債務(wù)限額，都需要在當(dāng)年3月由全國人大批準(zhǔn)后，再將發(fā)債額度分解到各省份，而后在市場上發(fā)行專項(xiàng)債券。地方籌集到資金落實(shí)在項(xiàng)目上，基本上要到下半年。
為提高政策時(shí)效性，2018年12月召開的十三屆全國人大常委會第七次會議決定，授權(quán)國務(wù)院在2019年以后年度，在當(dāng)年新增地方政府債務(wù)限額的60%以內(nèi)，提前下達(dá)下一年度新增地方政府債務(wù)限額。預(yù)算報(bào)告和草案經(jīng)全國人大批準(zhǔn)后，地方政府新增債務(wù)實(shí)際規(guī)模按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。那么，接下來再次“提前”下達(dá)專項(xiàng)債的額度會有多少？2019年全國新增地方政府債務(wù)限額為3.08萬億元，照此測算，2020年全國兩會前可下達(dá)的當(dāng)年地方債限額為1.85萬億元。目前，財(cái)政部已提前下達(dá)2020年新增地方政府一般債務(wù)和專項(xiàng)債限額合計(jì)18480億元，可提前下達(dá)額度接近使用完畢。不過受訪專家表示，鑒于今年全國兩會延遲召開，加上受疫情沖擊穩(wěn)投資任務(wù)更為緊迫，可突破有關(guān)限額要求，再次提前下達(dá)1萬億元左右專項(xiàng)債限額。專業(yè)機(jī)構(gòu)預(yù)測2020年全年專項(xiàng)債規(guī)模為3.35萬億元—3.5萬億元，甚至超出這一規(guī)模。
重績效、防風(fēng)險(xiǎn)，不能“蘿卜快了不洗泥”
擴(kuò)大專項(xiàng)債發(fā)債規(guī)模，加快發(fā)行進(jìn)度，對我國政府債務(wù)總體風(fēng)險(xiǎn)情況影響幾何？
許宏才表示，我國政府債務(wù)規(guī)模近年來有一些增加，但是增幅和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平總體可控。“截至2019年底，我國政府債務(wù)的負(fù)債率（債務(wù)余額/GDP）為38.5%，低于歐盟國家60%的警戒線，也低于主要市場經(jīng)濟(jì)國家和新興市場國家水平。”
不過，加快專項(xiàng)債發(fā)行進(jìn)度的同時(shí)，必須繃緊“防風(fēng)險(xiǎn)”這根弦。
此前，財(cái)政部已明確“誰舉債誰負(fù)責(zé)”“資金跟項(xiàng)目走”等原則，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目要聚焦補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，優(yōu)選經(jīng)濟(jì)社會效益比較明顯、群眾期盼、遲早要干的項(xiàng)目，決不能一哄而上，“蘿卜快了不洗泥”。
提高專項(xiàng)債資金使用效益，相關(guān)制度仍需完善。
——繼續(xù)完善地方政府專項(xiàng)債券分配方式。中國財(cái)政科學(xué)研究院金融研究中心副研究員龍小燕認(rèn)為，對基礎(chǔ)相對薄弱的地區(qū)，要通過調(diào)整專項(xiàng)債券結(jié)構(gòu)如增加公路債券等方式給予必要支持。同時(shí)遏制一些地區(qū)“等靠要”做法，支持力度可實(shí)行“累退制”或根據(jù)績效進(jìn)行相應(yīng)增減調(diào)整。
——堅(jiān)決杜絕資金閑置。去年年中各地出爐的審計(jì)報(bào)告顯示，部分地區(qū)由于項(xiàng)目規(guī)劃不合理、儲備不足、進(jìn)展緩慢等原因，出現(xiàn)地方債資金閑置問題，有些甚至閑置一年以上。
——提高專項(xiàng)債市場流動性。中國財(cái)政科學(xué)研究院研究報(bào)告顯示，截至2019年11月末，地方政府債券余額占債券市場比重為22.34%，但在二級市場成交額占比僅為4.96%。專業(yè)人士指出，未來應(yīng)通過多種措施激活專項(xiàng)債市場流動性，以此促進(jìn)政府規(guī)范舉債行為、防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高舉債資金使用效能。
