【摘要】基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨著“新人不愿意去，老人不愿意干”的人才困局，且有愈來(lái)愈嚴(yán)重趨勢(shì)。這一困局的形成由來(lái)已久，構(gòu)成原因錯(cuò)綜復(fù)雜，其根本原因在于基層組織的制度激勵(lì)機(jī)制發(fā)展滯后，缺乏創(chuàng)新。破解基層人才困局的根本，要從體制機(jī)制上進(jìn)行制度改革，要用制度機(jī)制給予基層干部充分信任、用制度機(jī)制給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完整授權(quán)，用制度機(jī)制給予有力保障，用制度機(jī)制給予正向激勵(lì)。只有建立了系統(tǒng)高效的制度體系，真正用制度的力量，留住人心、留住人才，并給予各類(lèi)人才作用發(fā)揮的最大制度空間，才能為基層治理現(xiàn)代化提供持續(xù)的人才保障。

【關(guān)鍵詞】基層人才 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 制度 【中圖分類(lèi)號(hào)】D620 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

人才是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干事創(chuàng)業(yè)的主體，是最活躍、最關(guān)鍵的能動(dòng)因素。近年來(lái)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)一直面臨著“新人不愿意去，老人不愿意干”的人才困局，且有越來(lái)越嚴(yán)重趨勢(shì)。這一困局的形成由來(lái)已久，構(gòu)成原因錯(cuò)綜復(fù)雜，其根本原因在于基層組織的制度激勵(lì)機(jī)制發(fā)展滯后，缺乏創(chuàng)新。破解基層人才困局，亟待一場(chǎng)系統(tǒng)深刻的體制機(jī)制改革，從組織行為學(xué)的行為鏈條來(lái)考察，走出基層人才困局，關(guān)鍵在于以下制度革新環(huán)節(jié)。

營(yíng)造充分信任的環(huán)境和制度激勵(lì) ，是基層政府“留住”和“用好”人才的基礎(chǔ)和前提

信任，是人才發(fā)揮作用的精神支柱，只有充分被信任的人，才有可能在一個(gè)組織中盡其所能。然而，在現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)踐工作中，出現(xiàn)了很多信任機(jī)制的扭曲變異：一是上下級(jí)之間的不信任。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)不信任，怕其濫用權(quán)力；鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)其副手不信任，怕其配合不力；鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)其下屬不信任，怕其消極怠工等。二是個(gè)體信任代替組織信任。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，處于本土本鄉(xiāng)的熟人社會(huì)，加之組織性、制度性信任機(jī)制的不健全，基層所謂的 “信任”，也多是個(gè)體之間的“個(gè)體信任”，即“誰(shuí)與誰(shuí)的關(guān)系好壞”。縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的秘書(shū)和部下，最容易“空降”到鄉(xiāng)鎮(zhèn)任書(shū)記或鄉(xiāng)長(zhǎng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，這是在多地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的普遍現(xiàn)象。三是“事前監(jiān)督”遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于“事后監(jiān)督”造成不信任氛圍。層層加碼追責(zé)的壓力型問(wèn)責(zé)體制，造成了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為“免責(zé)”，而把壓力和責(zé)任“下卸”到基層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府成了簽訂“責(zé)任書(shū)”和“一票否決”最多的政府層級(jí)，一些工作還沒(méi)來(lái)得及有效“開(kāi)展”，就有各式各樣的“責(zé)任”和“監(jiān)督”附加其上，形成了基層工作人員“還未干事”，就被懷疑“要干壞事”的氛圍。這種“被懷疑”的基層氛圍根本無(wú)法形成“干事創(chuàng)業(yè)”的信任前提。

因此，從制度激勵(lì)和組織創(chuàng)新層面，減緩日益嚴(yán)重的層層加碼施壓機(jī)制，真正落實(shí)容錯(cuò)糾錯(cuò)制度，加強(qiáng)制度性組織信任，健全干部選拔機(jī)制，保證干部選拔任用的公正性，減少事前監(jiān)督，加強(qiáng)事后監(jiān)督，加強(qiáng)基層民眾民主評(píng)議政府的力度，營(yíng)造充分信任的環(huán)境和制度激勵(lì) ，是基層政府“留住”和“用好”人才的基礎(chǔ)和前提。

加強(qiáng)基層政府更多的自治自主權(quán)力，是基層留住人才、用好人才最重要的制度環(huán)境

一級(jí)政府，一級(jí)權(quán)力，有多大的授權(quán)則干多大的事情，承擔(dān)多大的責(zé)任，這是行政管理學(xué)和組織行為學(xué)的基本通則。但是，目前在基層調(diào)研中多次驗(yàn)證的事實(shí)卻是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是權(quán)力最小、事情最多的政府。這有其體制性制度根源：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最基層政府，中央、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)，各級(jí)上級(jí)政府及其職能部門(mén)，都有權(quán)力和動(dòng)機(jī)對(duì)基層政府加以“分派任務(wù)”和“檢查監(jiān)督”，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有任何“理由”和“能力”拒絕。二是縣級(jí)黨委政府及其職能部門(mén)，更有權(quán)力和動(dòng)機(jī)把其自身所負(fù)責(zé)的“項(xiàng)目任務(wù)”，分解下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并以各種“責(zé)任書(shū)”的強(qiáng)制形式加以檢查監(jiān)督。據(jù)半月談報(bào)道，一個(gè)縣里的150個(gè)部局的對(duì)接任務(wù)，要分解到一個(gè)基層政府的8個(gè)副職頭上，平均每個(gè)副職要對(duì)接18.8個(gè)縣級(jí)部門(mén)，這還不包括秸稈禁燒、信訪維穩(wěn)、拆遷安置、安全巡查等各種臨時(shí)性任務(wù)。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最多算個(gè)“半政府”，很多法律法規(guī)和政策的授權(quán)層級(jí)只到縣級(jí)政府及其職能部門(mén)，如安全生產(chǎn)、環(huán)境督查、國(guó)土監(jiān)察、交通檢查等，各個(gè)職能部門(mén)可能把“項(xiàng)目任務(wù)”，通過(guò)“屬地管理”的渠道下放給基層，但基層并沒(méi)有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)力，更沒(méi)有相應(yīng)的檢查檢測(cè)的技術(shù)和人員。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性權(quán)力更小，經(jīng)過(guò)上述的各種制度機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為承接各種項(xiàng)目和任務(wù)的一線政府，成為任務(wù)的最終落實(shí)者，也是責(zé)任的首先承擔(dān)者，但絕大部分的“項(xiàng)目”和“工作”，都不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主動(dòng)決策和執(zhí)行的。這固然是由于行政科層制特點(diǎn)所決定的，但基層政府自治、自主的制度空間的狹小，也是其根本原因。加上各地普遍推行的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的財(cái)政體制，很多工程項(xiàng)目還需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府拿出“配套資金”，更是加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)縣級(jí)財(cái)政和各個(gè)部門(mén)項(xiàng)目支持的依賴(lài)程度。

不平衡的“權(quán)、責(zé)、利”制度機(jī)制，造成了不對(duì)等的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作的制度激勵(lì)。因此，要形成基層干部干事創(chuàng)業(yè)的制度激勵(lì)，就必須通過(guò)一系列制度機(jī)制的改革，盡快形成基層干部工作的良好制度環(huán)境。例如，改變層層加碼的壓力型體制，明確縣級(jí)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)權(quán)劃分，減少隨意下卸任務(wù)和責(zé)任的“屬地管理”，推進(jìn)“強(qiáng)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）擴(kuò)權(quán)”的體制改革，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更完整一致的權(quán)力和職能，加強(qiáng)基層政府更多的自治自主權(quán)力，這是基層留住人才、用好人才最重要、最基礎(chǔ)的制度環(huán)境。

健全基層干部保障機(jī)制，可在完善干部任命選拔制度、提升工資待遇等方面著力

目前有兩類(lèi)“不切實(shí)際”的輿論認(rèn)知，一是盲目認(rèn)為大部分基層干部都是渾渾噩噩、得過(guò)且過(guò)混日子，甚至認(rèn)為基層干部與民爭(zhēng)利、貪?rùn)?quán)腐敗。二是“過(guò)于樂(lè)觀”，認(rèn)為只要加強(qiáng)基層干部的理想信念教育，就能保證基層干部大膽創(chuàng)新、勇于作為。其實(shí)，基層干部大多數(shù)是最樸實(shí)、最平凡的“人”，其工作的最大動(dòng)力也是生活有較高保障。但目前的基層干部保障的體制機(jī)制中，存在很多不盡人意的制度缺陷。

第一，工資待遇低、基層工作環(huán)境艱苦?；鶎庸ぷ鞔龅褪瞧毡榇嬖诘默F(xiàn)象，如中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)書(shū)記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)工資為5000—6000元，一般干部工資為3000—4000元，基本上相當(dāng)于在一線城市打工的農(nóng)民工工資水平，由于缺乏基層工資與經(jīng)濟(jì)發(fā)展掛鉤的調(diào)節(jié)機(jī)制，基層工資待遇無(wú)法得到及時(shí)相應(yīng)的提升，一方面凸顯了基層政府工資與企業(yè)工資在“靈活性”上的差異，另一方面也形成了強(qiáng)烈的“心理反應(yīng)”。

第二，居住地與工作地點(diǎn)的分離。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員大多居住在縣城，與其工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有著近則十幾公里、遠(yuǎn)則幾十公里的距離，往返于縣城與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部帶來(lái)了極大的“工作外疲勞”。這種情況的形成，一是由于一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要領(lǐng)導(dǎo)，都是從縣級(jí)的各個(gè)部門(mén)“空降”到鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職，其住房和家庭親屬自然生活在縣城。二是年輕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，一方面考慮到孩子未來(lái)的教育問(wèn)題，自然多在縣城購(gòu)房，另一方面也期待在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干一段時(shí)間后，再調(diào)任到縣里的其它部門(mén)。這些都成為基層干部把“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”作為“暫住之地”，每天都要返回縣城居住的“心理期待”。

第三，工作與家庭的“兩地牽掛”。由于大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“家”在縣城，“兩地牽掛”問(wèn)題成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的最大“心病”，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的女同志，如果其孩子或老人生活在縣城，此問(wèn)題更成為最大的心理困擾。近年來(lái)由于脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興任務(wù)的繁重，各地縣級(jí)政府也十分重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)居住生活條件的改善，并強(qiáng)制性規(guī)定基層干部一周在鄉(xiāng)鎮(zhèn)居住的時(shí)間，實(shí)行每晚八點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)視頻室視頻報(bào)到的監(jiān)督制度。但是，“身心分離”的現(xiàn)象仍十分普遍：惦記孩子的作業(yè)、惦記父母的病情、惦記愛(ài)人的飯食等，都一定程度上給基層干部帶來(lái)了精神焦慮。我們?cè)谖鞑磕赤l(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)，其鄉(xiāng)長(zhǎng)滿(mǎn)臉疲憊地說(shuō)道，“我已經(jīng)三個(gè)多月未回縣里的家了”，而其上初中女兒的學(xué)習(xí)狀況，是他最大的牽掛。

由于現(xiàn)行干部任命制度的慣例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的書(shū)記、鎮(zhèn)長(zhǎng)，甚至大部分副書(shū)記、副鎮(zhèn)長(zhǎng)，都是從縣里或其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)“空降過(guò)來(lái)的”，其家人都在縣城；年輕的基層干部，也會(huì)考慮未來(lái)“安置在縣城”；所謂“本土本鄉(xiāng)”干部，大多只是一般干部和外聘輔助人員，這就形成了目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的另一個(gè)“困局”：想干事的人都是急著想走的人，不想走的人大多都是不想干事的人。這需要在完善干部任命選拔制度、提升基層干部的工資待遇、健全城鎮(zhèn)公共服務(wù)水平、培養(yǎng)本土本鄉(xiāng)人才方面，加強(qiáng)深化改革的力度和舉措。

基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“無(wú)權(quán)有責(zé)、權(quán)小責(zé)大”是影響干部去留和干勁的最大制度根源

組織活力的持續(xù)，根本上在于其內(nèi)在激勵(lì)獎(jiǎng)懲機(jī)制的健全，正向的、協(xié)調(diào)的激勵(lì)獎(jiǎng)懲機(jī)制，并非個(gè)別基層干部所能左右，需要帶有頂層設(shè)計(jì)性質(zhì)的體制改革。目前實(shí)施的檢查考核、量化打分的行政績(jī)效考評(píng)體系，對(duì)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各類(lèi)干部有著不同的激勵(lì)導(dǎo)向。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)書(shū)記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的最主要領(lǐng)導(dǎo)，也是各種責(zé)任書(shū)的第一負(fù)責(zé)人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)書(shū)記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的創(chuàng)新思路和創(chuàng)新活力，對(duì)一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展起著非常重要的作用。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)書(shū)記及鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，全部都是“空降而來(lái)”，都是家在縣城的“外鄉(xiāng)人”（縣域的其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)人），與“本土本鄉(xiāng)”沒(méi)有多少“血肉聯(lián)系”。各種任務(wù)的責(zé)任書(shū)和“一票否決”的壓力，也主要“壓在書(shū)記鎮(zhèn)長(zhǎng)頭上”，任何維護(hù)穩(wěn)定或鄉(xiāng)村發(fā)展的“問(wèn)題和事故”，都可能導(dǎo)致其“就地免職”，這成為了他們奮發(fā)工作的主要“負(fù)向激勵(lì)”。但其主動(dòng)奮發(fā)作為的主要?jiǎng)恿?，多是盡快得到提升或調(diào)動(dòng)而回到縣城工作。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的副職干部是其鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的最主要承擔(dān)者和推動(dòng)者。一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有7-9名的鄉(xiāng)鎮(zhèn)副書(shū)記、副鎮(zhèn)長(zhǎng)，年齡較大的副職干部，一般已經(jīng)“干”到“人生的頂點(diǎn)”，或者最多快到退休時(shí)再提級(jí)為正科級(jí)待遇，故激勵(lì)機(jī)制對(duì)他們作用一般不大，其行為方式多以謹(jǐn)慎行事、“不出事”為原則。年輕較輕的副職干部，其政治生命還有較大的晉升空間，其行事方式多以最大程度配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)、搞好與縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系為原則。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一般干部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主要組成。年齡較大的一般干部，如果看不到晉升的希望或職級(jí)提升的未來(lái)，一般只是較為消極地干好本職工作，以不出現(xiàn)任何問(wèn)題為原則，其工作的積極性和主動(dòng)性不會(huì)太高。而年輕的新進(jìn)干部，大多具有較為強(qiáng)烈的干事熱情，以及現(xiàn)代化工作的能力和素質(zhì)，也多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)所倚重。但年輕干部的戀愛(ài)問(wèn)題、住房問(wèn)題和家庭問(wèn)題等，導(dǎo)致驅(qū)使其工作的根本動(dòng)力也是未來(lái)離開(kāi)“此鄉(xiāng)此土”，盡快通過(guò)考研或調(diào)動(dòng)返回到縣城和市里。所以，近年來(lái)的大學(xué)生村官、大學(xué)士選調(diào)生等“外來(lái)人”，在基層鄉(xiāng)村大多不愿意“久留”，實(shí)踐效果并不理想。而四川成都天府新區(qū)、浙江臨海市等通過(guò)創(chuàng)新吸納人才途徑，從本地的退伍軍人、返鄉(xiāng)大學(xué)生、回鄉(xiāng)老板等人群中，選拔優(yōu)秀人才，先在本地的“村政學(xué)院”學(xué)習(xí)培訓(xùn)，再補(bǔ)充到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村工作，實(shí)現(xiàn)了“留得住、用得上”的本鄉(xiāng)土人才培養(yǎng)長(zhǎng)效機(jī)制。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”干部包括農(nóng)技站、種子站、植保站、財(cái)政所、司法所、派出所等機(jī)構(gòu)和人員，大多都是縣直機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)，其編制也多為事業(yè)編制，其工作待遇和監(jiān)督考核也多有派出的縣級(jí)機(jī)構(gòu)保障執(zhí)行。所以其激勵(lì)機(jī)制大多依賴(lài)業(yè)務(wù)上的上級(jí)機(jī)關(guān)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作配合基本上處于“兩張皮”狀況。近年來(lái)，四川的大邑縣、浙江的嘉善縣等地開(kāi)展了“強(qiáng)制擴(kuò)權(quán)”的體制改革，把“七站八所”人員的工資待遇和考核監(jiān)督的權(quán)力，下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，改變了這些人員的激勵(lì)導(dǎo)向，也賦予了基層政府更多的自主工作和權(quán)力運(yùn)用的空間。

現(xiàn)行的基層激勵(lì)懲戒體系，雖然對(duì)不同的基層干部有著不同激勵(lì)導(dǎo)向，但其基本的方面還是取向一致的，這就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部的“權(quán)責(zé)不對(duì)等”：上級(jí)職能部門(mén)把各項(xiàng)工程和任務(wù)的完成“責(zé)任”下放給基層，但完成工作所需的“權(quán)力”并未下放，導(dǎo)致出現(xiàn)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“無(wú)權(quán)有責(zé)、權(quán)小責(zé)大”，為上級(jí)部門(mén)“背鍋”的現(xiàn)象。這是最大的制度性“扭曲激勵(lì)”，也是影響基層干部去留和干勁的最大制度根源。

（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員、博導(dǎo)，“政治發(fā)展與國(guó)家治理”項(xiàng)目首席研究員）

責(zé)編/李一丹 美編/王夢(mèng)雅