【摘要】近年來，我國基本建成了一套結(jié)構完整的公共衛(wèi)生應急響應機制。在應對新冠肺炎疫情中，國家應急響應能力經(jīng)受了全方位檢驗：反應迅速、決策果斷、指揮得當、執(zhí)行高效，成功遏制了疫情的蔓延。為繼續(xù)推進國家應急響應能力現(xiàn)代化，要完善應急響應的法治保障、運行機制、央地聯(lián)動機制、信息發(fā)布與輿情回應機制。

【關鍵詞】疫情 國家治理 應急響應能力 【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

在疫情防控這場“看不見硝煙的戰(zhàn)爭”中，國家快速啟動應急響應機制，果斷決策、精準施策、指揮有力、執(zhí)行高效，形成全國上下萬眾一心、各級各地各行各業(yè)積極響應的“全國一盤棋”抗“疫”格局。當前既有疫情防控實踐，既是對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中國家應急響應能力的全面檢驗，也對進一步提升國家應急響應能力提出了更高要求。

疫情防控中國家應急響應機制的基本架構

由于傳染性疾病的突發(fā)性和不確定性，有效的應急響應可以迅速控制事態(tài)，盡可能地降低災難造成的損失，因此應急響應永遠是公共衛(wèi)生應急管理的重點。自非典疫情以后，國家公共衛(wèi)生應急響應機制建設得到黨和政府的高度重視，目前我國公共衛(wèi)生應急管理體系逐步完善，已經(jīng)建成一套相對完整的應急響應機制。（見圖1）

應急快速反應機制。在各類防不勝防的突發(fā)事件面前，應急快速反應機制是減輕災害的重要途徑，在非常規(guī)突發(fā)事件處置過程中起著至關重要的作用，應急快速反應機制由及時預警、迅速反饋和快速處理等模塊組成?？焖儆行У膽狈磻羌皶r止損、降低突發(fā)事件損害的關鍵步驟。快速反應的前提是決策者能迅速判斷發(fā)生了什么緊急事件，之后知道該怎樣作出科學決斷來快速應對、精準研判并提出解決方案以指令方式下達。因此，一方面，應急快速反應機制要求建立信息的快速匯集整合機制，這主要體現(xiàn)在決策者與現(xiàn)場信息之間的高效及時溝通，使決策者能夠在第一時間掌握盡可能多的詳盡信息，從而及時下達指令；另一方面，應急快速反應機制要建立知識的快速反應機制，以幫助決策者盡快從眾多法律、法規(guī)、預案中作出應對當前問題的科學決斷。

應急響應指揮機制。應急響應指揮機制是指國家針對各類突發(fā)事件建立的事前預防、事發(fā)應對、事中處置及善后管理的相關應對機制。突發(fā)事件應急指揮除面臨指揮環(huán)境復雜多變、過程復雜、應急資源稀缺等因素約束外，往往還要在信息不對稱和信息缺失情況下直面決策。因此，建設科學合理、穩(wěn)定高效的應急指揮機制是進行應急響應的基礎和前提。一方面，應急響應的指揮機制要求能夠統(tǒng)籌協(xié)調(diào)參與應急救援行動的各級政府、軍隊、非政府組織、志愿者隊伍等各方力量，采取一致性的響應行動；另一方面，應急響應的指揮機制必須建立跨區(qū)域、跨部門、跨行業(yè)的應急聯(lián)動機制。因此，應急響應指揮機制必須確定完整的層級指揮機構，建立各級指揮機構間暢通、固定的聯(lián)系渠道，確保指揮指令及時下達、接受、反饋。

應急響應信息發(fā)布機制。所謂應急響應信息發(fā)布機制，就是在公共衛(wèi)生等突發(fā)事件發(fā)生時，為回應社會關切、消除公眾疑慮、普及相關知識、解讀有關政策，需要在第一時間發(fā)布突發(fā)事件信息及相關應急管理辦法，并做到信息的持續(xù)更新與及時回應。在類似新冠肺炎疫情應急響應中，應急響應信息發(fā)布機制一方面能夠通過主動發(fā)布權威信息，回應民眾關切，營造良好的減災氛圍；另一方面能夠有效紓解民眾恐慌情緒、安撫民心、穩(wěn)定社會，促進公眾建立理性預期，正確對待疫情風險。

應急響應保障機制。應急響應保障機制是在突發(fā)事件發(fā)生時，為了確保應急響應機制的有效運轉(zhuǎn)，減少各種社會損失，充分調(diào)動應急響應的人力、物力、財力等資源，高效應對突發(fā)事件而建立的一種要素保障機制。應急響應保障機制在建立和完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急響應機制中起到基礎性作用，是順利開展突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急響應的重要保證。定位準確并能滿足實際功能需要的應急響應保障機制，既是應急管理響應機制的重要組成部分，又將對高效處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供有力支撐。

重大疫情中國家應急響應能力的全方位檢驗

在抗擊疫情中，國家應急響應能力經(jīng)受了全方位檢驗：反應系統(tǒng)迅速反應、果斷決策，指揮系統(tǒng)精準發(fā)力、指揮得當，應急響應信息發(fā)布系統(tǒng)開放有序、建立起與社會良性溝通的橋梁，確保了疫情防控工作高效運行。這些具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

反應系統(tǒng)決策果斷、精準研判。在重大突發(fā)疫情面前，不僅需要狹路相逢勇者勝的堅毅果敢，還需要最高決策者的精準研判、科學決策。疫情發(fā)生后，國家快速反應機制迅速啟動。習近平總書記對新冠肺炎疫情防控工作作出重要指示，黨中央、國務院精準研判、果斷決策，快速發(fā)動全面戰(zhàn)“疫”、動員全國。這主要表現(xiàn)在三個方面：一是當機立斷、科學決策。以習近平同志為核心的黨中央審時度勢、綜合研判，明確提出要把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，把疫情防控工作作為當前最重要的工作來抓。黨中央不僅迅速提出了堅定信心、同舟共濟、科學防治、精準施策的總要求，而且采取了及時、果斷的措施，要求武漢這個超千萬人口的大城市進行交通隔離以有效防控疫情對外擴散蔓延、明確武漢和湖北是抗“疫”主戰(zhàn)場等。二是發(fā)揮政治動員的組織優(yōu)勢，堅持群防群治、群防群控，充分發(fā)揮人民群眾的力量。面對嚴峻疫情，黨和國家號召全民自我約束、自我保護，積極發(fā)揮聯(lián)防聯(lián)控、群防群治的作用，全國上下迅速行動起來，擰成一股繩、心往一處想、勁往一處使，共同構筑了抗“疫”阻擊戰(zhàn)最堅實的防線。三是強化底線思維，以最嚴格的措施控制疫情蔓延。全國各地立足“早發(fā)現(xiàn)、早報告、早隔離、早診斷、早治療”，在閉環(huán)管控、量化管理上狠下功夫，全面提升各項防控措施的精準性、有效性和覆蓋面。在已有國家聯(lián)防聯(lián)控工作機制的基礎上，啟動國家最高層級應急響應，黨中央果斷成立中央政治局常務委員會領導下的應對疫情工作領導小組。隨后，全國30個省（自治區(qū)、直轄市）到1月25日均已宣布啟動涵蓋總?cè)丝诮?4億的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應。

指揮系統(tǒng)舉措得當、指揮有力。疫情發(fā)生以來，黨中央高度重視，習近平總書記親自部署、親自指揮，多次召開會議、多次聽取匯報、作出重要指示。為加強對全國抗擊疫情工作的統(tǒng)一領導、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一調(diào)度，黨中央迅速成立中央應對疫情工作領導小組，并向湖北等疫情嚴重地區(qū)派出指導組，推動有關地方全面加強防控一線工作。中央指導組深入武漢、靠前指揮，與湖北、武漢人民并肩作戰(zhàn)、同舟共濟、共克時艱。面對湖北醫(yī)護人員不足、防控物資告急的情況，黨中央、國務院精準施策，迅速啟動“一方有難八方支援”的對口援助機制，調(diào)集各省市優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源對口支援湖北。1月底，面對疫情最為嚴重的武漢市醫(yī)療資源嚴重不足、床位短缺等實際情況，黨中央決定建造火神山、雷神山醫(yī)院，為打贏這場疫情防控阻擊戰(zhàn)提供了強有力的支撐和保障。中央指導組果斷“拍板”建設方艙醫(yī)院，完成了“史詩級”的救援任務，一舉成為整個武漢抗“疫”的最重要轉(zhuǎn)折點。2月7日，國務院應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機制提出了要及早發(fā)現(xiàn)和隔離病毒感染者、千方百計保障醫(yī)療服務供給、積極探索和總結(jié)推廣有效治療方法、集中優(yōu)勢資源和技術力量、牢牢壓實屬地責任等要求，深入落實“早發(fā)現(xiàn)、早報告、早隔離、早治療”“集中患者、集中專家、集中資源、集中救治”要求，清晰完整且精準地部署了整個疫情防控的基本方略。

執(zhí)行系統(tǒng)執(zhí)行到位、高效運行。在抗擊疫情中，國家應急響應機制的執(zhí)行力也得到了充分檢驗。疫情發(fā)生后，在黨中央、國務院作出科學決斷和戰(zhàn)略部署后，一聲令下，全國上下立刻執(zhí)行。疫情發(fā)生以來，黨政軍民學緊急動員，政府、市場、社會通力協(xié)作，迅速形成全國上下“一盤棋”的全面動員、全面部署、全面加強疫情防控格局。在政策執(zhí)行過程中，各級黨委政府堅決服從黨中央、國務院的統(tǒng)一指揮，多措并舉，把打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)看作頭等大事，采取因地制宜的應對方案和精準的防控舉措，從決策到執(zhí)行無縫銜接，迅速建立了全面高效的橫向到邊、縱向到底、全覆蓋、無死角的防控格局。在這場“沒有硝煙的戰(zhàn)爭”中，各級黨政軍群機關和企事業(yè)單位等緊急行動、全力奮戰(zhàn)，廣大醫(yī)務人員挺身而出、成為新時代“最美的逆行者”，志愿者不計回報地投身疫情防控第一線、成為一道靚麗的風景線，深入一線的廣大黨員干部堅守崗位、日夜值守，聞令而動的中國人民解放軍指戰(zhàn)員敢打硬仗，防疫物資生產(chǎn)廠家緊急復工開足馬力，不分晝夜的工地建設者奮戰(zhàn)在工地，社區(qū)防控在基層筑牢了第一道防線……14億中國人民眾志成城、精誠團結(jié)奮戰(zhàn)，全國一舉形成了堅決打贏疫情防控救治的人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)局面。在疫情防控主戰(zhàn)場湖北和武漢，高效精準的政策執(zhí)行也體現(xiàn)得淋漓盡致：火神山、雷神山兩座擁有兩千多張床位的醫(yī)院在十天左右就拔地而起，同時短時間內(nèi)調(diào)集各類物資建成能夠收治數(shù)十萬輕癥患者的方艙醫(yī)院，社區(qū)防控不斷加強，迅速扭轉(zhuǎn)了疫情暴發(fā)初期的艱難局面；來自全國各地的4萬多名醫(yī)療隊員迅速對口支援湖北，一舉緩解湖北醫(yī)療資源緊張局面；全國各地紛紛捐資捐款捐物，資金、防疫物資、生活用品等紛紛馳援防疫一線，迅速緩解了醫(yī)療和生活物資供應緊張局面。

信息系統(tǒng)公開透明，溝通順暢。1月25日和2月3日召開的兩次中共中央政治局常委會會議都強調(diào)，要及時準確、公開透明發(fā)布疫情信息，正視存在的問題，回應境內(nèi)外關切，引導群眾增強和堅定信心。確保疫情信息公開以回應社會重大關切，一直是本次重大疫情應急響應的重要工作。事實上，確保重大疫情應急響應中的信息公開，既有利于保護公眾對疫情等信息的知情權，具有安撫人心、穩(wěn)定社會、解疑釋惑、辟謠“殺毒”的特別功效，也有利于科研機構、醫(yī)藥公司及科學家早日研發(fā)攻克新型冠狀病毒的疫苗和特效藥，更有利于夯實黨和政府講誠信、有自信的制度公信力。疫情發(fā)生以來，除了前期信息公開略有瑕疵之外，從中央到各地普遍建立了公開透明的疫情信息發(fā)布制度，國務院聯(lián)防聯(lián)控機制、國新辦、國家衛(wèi)健委以及各省市舉辦多次新聞發(fā)布會，并將政府門戶網(wǎng)站作為信息公開“第一平臺”，以全面公開疫情信息、準確解讀政策、及時回應關切為要求，線上線下政民暢快互動，迅速凝聚起全國上下的抗“疫”共識。從本次國家應急響應信息發(fā)布機制來看，無論是常態(tài)化的防控疫情新聞發(fā)布會、及時公布病例足跡，還是積極回應、迅速科普解釋“臨床診斷病例”，既能保障公民知情權、便于公民快速有效了解疫情發(fā)展，又能打消很多人心中的疑問、阻斷謠言傳播。此外，疫情發(fā)生后，中國政府及時向世界衛(wèi)生組織、有關國家和地區(qū)通報疫情信息，再次向世界展現(xiàn)了公開、透明、負責任的大國形象。

持續(xù)推進國家應急響應能力現(xiàn)代化

重大疫情防控是對國家治理體系和治理能力的一次大考。在此次應對疫情實踐中，部分地區(qū)和部門在預防預警、先期處置、應急響應等相關能力上暴露出一些短板。因此，必須在總結(jié)既有成功經(jīng)驗的基礎上，繼續(xù)推進國家應急響應能力現(xiàn)代化。公共衛(wèi)生應急管理的最高境界是“無急可應”，除了把引發(fā)突發(fā)疫情的危機消除在萌芽狀態(tài)、疫情防控在初始階段之外，還應當建立應急管理的長效機制，夯實長治久安的社會基礎。為此，習近平總書記強調(diào)，要抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系?；诖耍ㄟ^“平戰(zhàn)”結(jié)合的突發(fā)公共衛(wèi)生事件支撐體系建設，建立健全應對公共衛(wèi)生突發(fā)事件的“信息暢通、反應快捷、指揮有力、責任明確、保障充分”的應急響應運行機制，完善應急響應信息發(fā)布與輿情回應機制等，進而提升對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急響應能力，是推進國家應急響應能力現(xiàn)代化的必由之路。

完善重大疫情應急響應的法治保障。重大疫情應急響應能力在本質(zhì)上是對國家和社會現(xiàn)有應急資源合理配置和高效使用以響應重大疫情的能力。因此，推進應急響應能力現(xiàn)代化，要與時俱進、除舊布新，實現(xiàn)應急響應制度化、規(guī)范化、程序化，使應急響應機制更加科學、更加完善。首先，要理順應急響應法律法規(guī)之間的沖突。亟需系統(tǒng)梳理應急管理體制下單行法中應急響應職權不協(xié)調(diào)的法律沖突，理順應急響應的體制、機制保障，為應急響應能力現(xiàn)代化建設提供法治保障。其次，以更加健全的法制框架規(guī)范應急響應。本次疫情響應雖然并未啟動緊急狀態(tài)，但實際響應規(guī)格已包括緊急狀態(tài)下的多種應對措施；同時，疫情應急響應中的多部門、跨地區(qū)協(xié)調(diào)聯(lián)動大多在非正式?jīng)Q策中展開，都亟待前瞻性的法律法規(guī)予以規(guī)范。最后，強化應急響應中的公民權利保障。毋庸置疑，在重大疫情應急響應中，國家因應公共利益，強化公民義務有其合理性，公民也應當積極、充分配合政府，使重大疫情應急響應有效運作。但與公民承擔義務相對應的是，應急響應中的國家也應該更加注意權力使用正當性、公民權利的保障性以及社會道德的約束性。因此，在應急事件管理中務必審慎使用國家權力，以更加精細化的社會治理回應公眾訴求，為重大疫情應急響應中的公民權利提供基礎性保障。如切實保障公民的知情權、生存權、財產(chǎn)權、住宅權、合法的隱私權、合法的勞動關系保障權等。

完善重大疫情應急響應機制。一是健全集中統(tǒng)一高效的領導指揮體系。要著眼增強國家應急響應能力現(xiàn)代化，提高應急指揮的權威性和時效性、優(yōu)化應急領導指揮機構、健全應急協(xié)調(diào)運行機制、完善應急指揮保障手段，達到上通下達、系統(tǒng)有序、執(zhí)行有力。二是完善疫情應急預警機制，明確疫情應急預警、疫情防控運行、升級和降級、解除等重大信息由省級政府統(tǒng)一發(fā)布，重大疫情服從中央統(tǒng)一部署；應賦予并尊重科研人員話語權，避免以行政化手段過度干預相關科研專業(yè)判斷，發(fā)揮科研工作的前沿警示作用；對于不明原因?qū)е碌募膊『托掳l(fā)傳染性疾病，實行“三級同報制度”，即基層一線報送人員向當?shù)?、省級和中央級平臺系統(tǒng)同時報送。三是完善聯(lián)防聯(lián)控機制。在常態(tài)預防與緊急控治相結(jié)合的基礎上，完善分屬不同行政轄區(qū)的同級政府部門間、同一行政轄區(qū)不同政府部門之間良性合作的“跨域聯(lián)防聯(lián)控”機制。四是健全重大疫情應急響應保障機制。在健全物資、人員、信息等保障的基礎上，加強醫(yī)療物資儲備制度建設并重視精準投送能力建設，積極引入并鼓勵運用高新數(shù)字技術，在疫情監(jiān)測分析、病毒溯源、防控救治、資源調(diào)配等方面更好發(fā)揮支撐作用。五是發(fā)揮市場和社會的積極作用。專業(yè)的事情交給專業(yè)的人員來做，重大疫情應急響應體系建設激活市場與社會的功能，應急響應過程中物資流轉(zhuǎn)與投送、災后心理重建與基礎設施建設等方面，都可以通過體制機制建設，積極引導并吸納醫(yī)療企業(yè)和相關社會組織積極參與。

健全重大疫情應急響應中的央地聯(lián)動機制。中國既是一個幅員遼闊且地區(qū)間殊異的大國，又因快速便捷的交通輻射而使人員高度流動，疫情形成及擴散盡在瞬息之間，無論是屬地力量的薄弱還是中央力量遠離基層一線都凸顯應急響應的局限和短板。因此重大疫情應急響應機制務必應重視地方與中央融合聯(lián)動機制建設。這一機制架構要求既要講究中央統(tǒng)籌全局的權威性，保障中央有足夠的效率，又要確保地方有足夠的權力，有權有責，在第一時間第一場合作出應急響應措施。首先，考慮到我國幅員遼闊且東西部人口分布差異大，應急響應體制建設可依托東、中、西部的國家中心城市體系，以城市群區(qū)域建設公共衛(wèi)生應急響應中心機構、隊伍和醫(yī)療物資儲備體系，理順與省、縣兩級地方政府響應機構的關系，構成跨省域城市群、省、縣三級協(xié)同的公共衛(wèi)生應急響應體系，簡化目前的應急響應層級。其次，在堅決維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導，保證黨中央令行禁止，確保黨中央決策部署落到實處的前提下，賦予地方應急響應一定的自主權，讓地方從實際出發(fā)創(chuàng)造性開展應急響應工作，避免“一刀切”。最后，依法劃分央地公共衛(wèi)生應急響應事權，加大地方政府在疫情響應方面的責任，強化地方政府疫情響應手段和力量。

完善信息公開與輿情回應機制。重大疫情來臨之際，公眾焦慮、社會恐慌等復雜局面在所難免。而科學、高效、合理的信息公開與輿情回應機制既是國家重大疫情應急響應的重要工作方式，又是抑制疫情擴散的“消毒劑”和凝聚社會共識的“強心劑”。因此，首先，應在杜絕瞞報、錯報疫情信息的基礎上，及時、全面向社會發(fā)布權威信息，保障信息發(fā)布機制高效運轉(zhuǎn)。其次，各級政府還需拓寬與公眾和社會的溝通渠道，主動回應社會關切，塑造典型以弘揚正能量，及時澄清不實言論，通過輿論監(jiān)督及時發(fā)現(xiàn)并改正抗“疫”工作中的缺點和錯誤，以實際行動回應輿情。最后，在依法維護信息傳播領域之公序良俗的基礎上，將寬容精神融入重大疫情響應的輿情回應之中。

（作者為中山大學中國公共管理研究中心、政治與公共事務管理學院教授)

【參考文獻】

①榮莉莉：《面向快速反應的應急決策知識需求及其供給方法研究》，《中國突發(fā)事件防范與快速處置優(yōu)秀成果選編》，2009年。

②郭景濤：《重大突發(fā)事件現(xiàn)場應急指揮制度的構建策略》，《光明日報》，2015年12月6日。

③李建偉、趙崢：《完善重大疫情防控體制機制 健全國家應急管理體系》，人民網(wǎng)，2020年2月19日。

責編/趙橙涔 美編/李祥峰