【摘要】隨著城鄉(xiāng)一體化推進速度的不斷加快，介于城市與鄉(xiāng)村過渡形態(tài)的邊緣社區(qū)治理成為我國基層治理創(chuàng)新與城市治理研究的一項重大課題。而受物化發(fā)展模式等因素的影響，此類社區(qū)經(jīng)常面臨治理諸多棘手問題以及治理資源不足、治理結(jié)構混亂等困境。為此，應以人的城鎮(zhèn)化為引領，從治理結(jié)構調(diào)適、治理能力塑造、社會資本培育等方面予以破解。

【關鍵詞】過渡型社區(qū) 社區(qū)治理 城鎮(zhèn)化 【中圖分類號】D035 【文獻標識碼】A

作為城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，過渡型社區(qū)在其運轉(zhuǎn)邏輯、空間結(jié)構及治理體系上均顯現(xiàn)出鮮明的非城非鄉(xiāng)特征。而推動這類社區(qū)由農(nóng)村向城市順利轉(zhuǎn)型，既是維護社會和諧穩(wěn)定的客觀需要，也是我國實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關鍵所在。因此，剖析城鎮(zhèn)化進程中過渡型社區(qū)遭遇的具體困境，并給出相應的治理路徑，具有重要現(xiàn)實意義。

我國城鄉(xiāng)過渡型社區(qū)面臨哪些治理困境

一是物化發(fā)展模式誘發(fā)的治理資源匱乏。受效率優(yōu)先、經(jīng)濟先行的發(fā)展理念影響，我國既往的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式主要是依賴廉價土地紅利和人口紅利的“要素驅(qū)動”模式，其典型特征是通過在城市遠郊等租金低廉的地區(qū)建立工廠，吸引以農(nóng)民為主的流動人口集聚。然而，隨著城鎮(zhèn)化程度的進一步加深，這種“物化”的推進模式已不再具有可持續(xù)性。一則，多數(shù)過渡型社區(qū)空間區(qū)位的邊緣性（較低的商業(yè)開發(fā)價值與較高的土地征收成本）致使外部資本不敢也不愿介入；二則，社區(qū)治理的難度和績效產(chǎn)出的不對等化導致地方政府缺乏改造動力。這兩種情形使得本就經(jīng)濟活力不足、基礎設施陳舊的社區(qū)陷入內(nèi)外交困的窘境。

二是棘手問題與治理能力的錯位匹配。一般來說，人口越多，治理難度越大。對于人口流動網(wǎng)絡中的眾多節(jié)點地區(qū)，治理服務需求的“外溢效應”決定了流入地政府必須投入更多的管理人員、管理經(jīng)費。其中，作為外來人口首選落腳點的邊緣性社區(qū)需要承接更多的服務職能。面對多管理角色兼任、多事務并行的“滿負載”考驗，治理能力羸弱和治理資源有限的邊緣性社區(qū)往往捉襟見肘，其作為城市治理薄弱環(huán)節(jié)的短板也愈發(fā)凸顯，容易導致基層治理執(zhí)行者出現(xiàn)形式主義等問題，即面對多重目標考核時，為了滿足考核需要，通過材料的堆砌來迎合上級的檢查。

三是鄉(xiāng)村治理與社區(qū)治理交匯的邊界模糊。長期的城鄉(xiāng)二元割裂容易導致過渡型社區(qū)陷入鄉(xiāng)治與社治的拉鋸戰(zhàn)之中。一方面，當城市社區(qū)治理模式被“自上而下”地放至基層時，慣有的鄉(xiāng)土治理仍具有較強的粘性，舊有的村委治理結(jié)構往往還扮演著重要角色，不少社區(qū)就此處于社治與村治的雙軌制管理之下。另一方面，面對復雜問題時，社區(qū)內(nèi)部的治理者出于“避險”的考慮，容易出現(xiàn)責任推諉、管理真空等問題；而對于涉及較大利益的事務，則容易出現(xiàn)“群狼搶肉”的惡性競爭?？梢哉f，冗余的正式治理體系與模糊的治理邊界使得此類演替式社區(qū)“內(nèi)卷化”傾向嚴重，公共事務管理權責不清，權力缺位越位現(xiàn)象較為突出。

四是陌生人社會的低社會資本存量。當前，由血緣、親緣維系的高社會資本已基本消失殆盡，離散化、原子化的低社會資本正在成為新常態(tài)。對于由農(nóng)轉(zhuǎn)市的新市民群體而言，村莊共同體的瓦解和舊有生活方式的變革讓其在客觀紐帶和主觀認同上脫離了傳統(tǒng)鄉(xiāng)土。而對于流動人口而言，他們不僅面臨著“傳統(tǒng)脫嵌”困境，還面臨著因缺乏同流入地政府的制度性鏈接而出現(xiàn)的“制度脫嵌”困境。社區(qū)的強異質(zhì)性、高流動性，成員利益訴求、交往法則以及生活習慣的差異，進一步削弱了本已稀薄的社會資本。相對剝奪感和不信任感的累積疊加讓社區(qū)居民在參與意愿、參與能力、組織化程度等方面均呈現(xiàn)松散與疏離的態(tài)勢。

多措并舉，提升過渡型社區(qū)的治理水平

我國常住人口城鎮(zhèn)化率已達到59.58%，提升過渡型社區(qū)的治理水平已經(jīng)成為我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的當務之急。針對社區(qū)治理中存在的諸多棘手問題以及治理結(jié)構重疊化的現(xiàn)狀，我們可從以下幾方面著手。

第一，秉承“以人為本”的發(fā)展理念，創(chuàng)新發(fā)展模式。回看世界范圍內(nèi)的城市化歷程，人無疑是城市中最積極、最活躍、最核心的因素，人口的集聚不但能促進產(chǎn)業(yè)分布和社會關系形成，更能推動社會有效創(chuàng)新以及和諧發(fā)展。因此，要想從根源上破解過渡型社區(qū)的治理困境，就必須轉(zhuǎn)變過去的“重物輕人”發(fā)展觀念，在“以人為本”理念的指導下推進城鎮(zhèn)化。具體來看，要圍繞人的需求對城鎮(zhèn)中基礎設施、住房保障、公共服務等方面展開系統(tǒng)性改革。這期間，社區(qū)可以利用部分集體土地的增值收益開發(fā)新興產(chǎn)業(yè)，如智慧農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代物流、青年公寓等，以此增強社區(qū)的經(jīng)濟實力和造血功能。

第二，提升社區(qū)治理能力和公共服務質(zhì)量。針對當前城市不同空間結(jié)構下社區(qū)存在的不同利益訴求與發(fā)展短板，應當進行更為具體化、精細化的分析，如根據(jù)資源稟賦、發(fā)展階段、空間結(jié)構、治理需求等展開有針對性的引導，不能將農(nóng)改居、城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部等社區(qū)一概而論。要補齊這些社區(qū)在基礎設施和基本公共服務上的短板?；鶎诱谝劳信飸魠^(qū)改造等中央財政項目完成對社區(qū)整體環(huán)境升級改造的同時，應通過體系化的空間規(guī)劃布局提升社區(qū)的綜合競爭力。社區(qū)需立足于自身優(yōu)勢，積極創(chuàng)新體制機制，以吸引優(yōu)質(zhì)資本、優(yōu)秀人才流入。同時，可以考慮引入第三方的績效評估體系，倒逼社區(qū)持續(xù)提升公共服務質(zhì)量。

第三，調(diào)整社區(qū)治理結(jié)構，平衡發(fā)展關系。不同治理體系和不同治理力量間結(jié)構關系的平衡與否直接影響著社區(qū)治理成效。因此，宏觀層面上，應在促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的同時加快城鄉(xiāng)分治體系的一統(tǒng)化，就社區(qū)不同的混合形態(tài)重新界定城市屬性；中觀層面上，要轉(zhuǎn)變政府主導、直接介入的單一形式，通過充分賦權和間接協(xié)調(diào)促進包括社區(qū)成員、社會組織在內(nèi)的多方力量共同參與社區(qū)治理，并借由持續(xù)性互動厘定不同治理主體的管理分工和職能權責；微觀層面上，基層政府應參照村社不同過渡階段社區(qū)內(nèi)不同群體的不同情況，因地制宜地采取不同的調(diào)節(jié)手段，力求在賦予本地社區(qū)充足活動空間和政策靈活性的基礎上，探索契合其發(fā)展的治理模式。

第四，培育社區(qū)社會資本，倡導多元群體共治。限定時空內(nèi)社會資本存量的高低直接影響著社區(qū)自組織與自治理的實現(xiàn)。積累充足的社會資本，首先應綜合考慮社區(qū)外來居民與本地居民的權益，針對各類異質(zhì)性主體制定不同的治理規(guī)則、制度、措施，力求在雙方“利益交匯點”上實現(xiàn)互利共贏的動態(tài)平衡。其次應借助宣講會、座談會、咨詢會等多元渠道鼓勵社區(qū)成員就社區(qū)事務（比如道路修建、環(huán)境整治等）表達各自的訴求，既讓決策部門聽到不同聲音，也使不同群體得以有效溝通，并最終形成解決問題的綜合方案。最后應立足個體心理歸屬感的需求，通過公共生活、社區(qū)文化、共同記憶、共同價值的營造，激發(fā)社區(qū)成員的參與積極性，促進彼此的信任互惠。

（作者為甘肅政法大學公共管理學院講師）

【注：本文系國家社科基金青年項目“社會資本視角下公眾參與社會治理的場域、意愿與路徑研究”（項目編號：18CGL033）階段性成果】

【參考文獻】

①田原：《城郊“混住化社會”的空間特征及其對社會治理的影響》，《社會科學戰(zhàn)線》，2019年第2期。

②郭小聰、寧超：《“過渡型”社區(qū)的治理生態(tài)分析：社會資本的解釋視角》，《求實》，2017年第7期。

③劉祖云、李烊：《元治理視角下“過渡型社區(qū)”治理的結(jié)構與策略》，《社會科學》，2017年第1期。

責編/刁娜 美編/楊玲玲