【摘要】新時代城市發(fā)展的新要求,決定了城市規(guī)劃的未來謀劃要以提升共享性為重要價值訴求，這是城市規(guī)劃當代轉(zhuǎn)型必須高度重視的問題。人人共享的城市是全方位的宜居之城，是共建共治的和諧之城，顯現(xiàn)了美好城市的價值底色。城市規(guī)劃視角的共享正義指的是城市市民在最大程度上擁有平等地分享城市公共空間和公共資源的權(quán)利、機會和自由，主要體現(xiàn)在兩個方面：通過包容性導(dǎo)向的城市規(guī)劃政策，促進和強化空間公平；通過均等性導(dǎo)向的城市規(guī)劃政策，提升和營造空間共享。從良好的城市治理視角看，提升共享性是城市規(guī)劃善治的核心價值，有效的公眾參與基礎(chǔ)上的共治共享是城市規(guī)劃治理的重要手段。
【關(guān)鍵詞】共享性 包容性 共享正義 城市規(guī)劃 價值訴求
【中圖分類號】TU984 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.04.010
當代城市規(guī)劃的轉(zhuǎn)型，需要充分關(guān)注城市發(fā)展的社會維度，深入反思和明確城市規(guī)劃的價值訴求。新時代中國城市發(fā)展已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量均衡發(fā)展階段，城市發(fā)展的新要求，決定了城市規(guī)劃的時代屬性和未來謀劃要以創(chuàng)建“美好生活”為內(nèi)涵坐標。無論是從愿景和價值目標來說，還是從政策設(shè)計和治理方式來看，城市規(guī)劃都應(yīng)把讓人民群眾獲得美好生活的基本要素放在核心位置。“破解新時代人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，關(guān)鍵在共享”，[1]破解城市滿足人民群眾美好生活需要與城市發(fā)展不平衡之間的矛盾，關(guān)鍵也在共享。有鑒于此，本文將以共享觀看待城市發(fā)展，闡述基于共享性的未來城市規(guī)劃的價值理性。
人人共享：美好城市的價值底色
“美好生活”的價值目標落實到城市規(guī)劃層面，需要通過消除“城市病”和建設(shè)美好城市，回應(yīng)人民群眾對美好生活的訴求。何謂美好城市是一個見仁見智的問題，但其中肯定有一些共性的東西，構(gòu)成了美好城市的價值標準?！墩f文解字》中講的“城，所以盛民也”給我們的重要啟示是：城市美好的根基在其盛民，在其普惠共享的民生福祉。2016年第三次聯(lián)合國住房和城市可持續(xù)發(fā)展大會達成一個基本共識：要求關(guān)注人人參與城鎮(zhèn)化的權(quán)利，提出人人共享的城市才是美好城市。該次大會通過的《新城市議程：為所有人建設(shè)可持續(xù)城市和人類住區(qū)基多宣言》指出：“我們的共同愿景是人人共享城市（Cities For All），即人人平等使用和享有城市和人類住區(qū)”，并進一步明確“人人共享”的要求是：“力求促進包容性，并確保今世后代的所有居民，不受任何歧視，都能居住和建設(shè)公正、安全、健康、便利、負擔(dān)得起、有韌性和可持續(xù)的城市和人類住區(qū)，以促進繁榮，改善所有人的生活質(zhì)量”。[2]《新城市議程》強調(diào)“共享性”“包容性”作為審視全球人居環(huán)境問題的重要價值標準，提出未來城市發(fā)展應(yīng)當把“人人共享”放在核心位置。
城市規(guī)劃視角下的“共享性”，主要表現(xiàn)為一種公共空間和城市功能間的均衡配置與動態(tài)鏈接，一種讓城市規(guī)劃服務(wù)于全體市民并維護公共空間共同利益的價值要求。共享性與全體城市居民的福祉密切相關(guān)，它顯現(xiàn)了美好城市的價值底色，即城市所帶來的美好生活，一定是各種最基本的、最基礎(chǔ)性生活要素的和諧共生與今世后代的人人共享。實際上，城市對共享性的需求根植于城市自身所具有的公共性本質(zhì)特征之中，因為凡是具有“公共”屬性的事物一般應(yīng)是要求共享的事物，且城市公共資源的共享主體為全體市民。在此意義上，“共享性”與“包容性”含義相近，都是指“通過規(guī)劃或一系列公共政策對個體或集體的行為進行引導(dǎo)和規(guī)范，營造共享、公平、正義的城市生活環(huán)境和以人為本的空間秩序”。[3]但相比較而言，兩者又各有側(cè)重。城市規(guī)劃視角下的“包容性”，主要基于反思城市內(nèi)部的空間異化屬性和空間權(quán)利分配不公平所導(dǎo)致的空間正義性風(fēng)險，強調(diào)政府應(yīng)當通過作為一種公共政策的城市規(guī)劃矯正市場機制在城市空間上的表現(xiàn)，重點關(guān)注城市弱勢群體對公共空間和公共服務(wù)的平等享用、對公共資源的平等享有，衡量包容性的重要指標是城市基本公共服務(wù)公平化程度。例如，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》提出的建設(shè)“包容性城市”發(fā)展目標，主要針對的是處于相對弱勢的農(nóng)民工的城市融入問題，要求“推進農(nóng)民工融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會”。這里融入、共融的前提首先是不排斥，體現(xiàn)于城市規(guī)劃層面就是避免空間排斥。城市規(guī)劃視角下的“共享性”，其側(cè)重點在于強調(diào)城市不同主體發(fā)展權(quán)利的同質(zhì)均等性，確保社會各階層平等地享有城市發(fā)展的成果，為城市所有居民提供均衡良好的公共空間和公共服務(wù)，共享主體是所有城市居民，共享客體是向所有居民提供的公共空間、公共福利資源和公共服務(wù)，衡量共享性的重要指標是城市基本公共服務(wù)均等化程度。
具體而言，人人共享的城市還體現(xiàn)在以下兩個方面：首先，人人共享的城市是全方位的宜居之城。宜居是城市市民最直接、最迫切的城市發(fā)展訴求?？傮w上說，“宜居性是指在人類居住環(huán)境中，有關(guān)生活質(zhì)量的各種被建構(gòu)的觀點。該概念涉及優(yōu)化城市功能和人們生活的完整性”。[4]對城市宜居性的理解，不僅要注重一些可測的性能指標，如經(jīng)濟發(fā)展水平、住房保障水平、公共安全性、生活方便性、出行便捷性和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，還要注重共享、公平、包容、和諧、活力等價值層面的人文發(fā)展指標。歸根結(jié)底，宜居城市是面向所有人的城市，是全面滿足人性需要、讓全體市民生活更美好的城市。從國際城市規(guī)劃的發(fā)展趨勢看，“宜居城市”理念也在逐漸向“適合所有人居住的城市”延伸。
全方位的宜居之城至少包含兩個層次，即功能性宜居和人文性宜居。功能性宜居側(cè)重于有利于人的生存與發(fā)展的物質(zhì)環(huán)境方面，這是城市最基本的功能，也是宜居城市最基本的要求，關(guān)注的是城市交通條件、居住空間、公共服務(wù)設(shè)施等與市民日常生活密切相關(guān)的實際問題，主要滿足市民對城市空間的安全性、健康性、生活方便性和出行便捷性等要求。美好城市始于功能性宜居，應(yīng)當將城市發(fā)展置于以基本公共安全與公共健康為基石的城市倫理框架之內(nèi)，避免因城市規(guī)劃不合理、城市管理不精細而引發(fā)或加劇的交通擁堵、環(huán)境污染、公共安全等“城市病”。人文性宜居從城市街區(qū)或社區(qū)尺度看，主要考察的是居民的整體素質(zhì)、居住區(qū)鄰里關(guān)系狀況、社區(qū)文體活動、居住區(qū)物業(yè)管理水平等要素，從整個城市尺度看，人文性宜居主要強調(diào)兩個方面：一是強調(diào)城市發(fā)展應(yīng)面向更加公平的城市和更加包容的城市，要讓生活在城市中的每個人，都感到各得其所，能夠獲得尊重和機會，讓每個人享受到城市發(fā)展的成果，尤其要積極應(yīng)對不同人群的差異化需求，關(guān)心弱勢群體，優(yōu)先為他們的切身利益和實際困難考慮；二是強調(diào)城市發(fā)展應(yīng)面向更加人性化的城市。當前我國城鎮(zhèn)化進入了“品質(zhì)型”躍遷的新階段，“品質(zhì)型”提升的關(guān)鍵就是城市空間的人性化，能夠提供便捷、安全、健康、友好的生活環(huán)境，要“根據(jù)男女老少不同的需求，提供高質(zhì)量的公共空間，改善和活化現(xiàn)有的公共空間，如廣場、街道、綠地和體育場館，使它們更加安全，并且人人都可享用”。[5]
其次，人人共享的城市是共建共治的和諧之城。人人共享是在共建共治基礎(chǔ)上的共享，即城市發(fā)展要依靠人民群眾，廣泛匯聚民智民力，人人參與，人人盡責(zé)，讓市民真切體驗到共同創(chuàng)立美好生活環(huán)境所帶來的獲得感、成就感。城市像大樹一樣，有著自發(fā)生長的美麗，市民的力量往往讓城市能夠和諧生長、有機生長。共建共治既是一種保障市民公共事務(wù)參與權(quán)、提升公眾參與度的城市治理新格局，也是以普通人生活為導(dǎo)向的“人民城市”的基本要求。城市形態(tài)的優(yōu)劣很難有永恒的評判標準，但無論過去、現(xiàn)在還是未來，有一點是不變的，那就是城市規(guī)劃應(yīng)始終從人的美好生活需要出發(fā)，體現(xiàn)對所有人生活狀況的全面關(guān)注。進言之，共享城市應(yīng)將人民的意愿和需求上升為城市發(fā)展的支配力量，讓城市規(guī)劃回歸到日常生活這個根本性的源頭，以全體居民的訴求為出發(fā)點，使作為城市主人的普通大眾，不再是城市規(guī)劃、城市建設(shè)和社區(qū)治理的消極旁觀者，而成為美好環(huán)境的共同締造者。當前北京等城市在網(wǎng)格、社區(qū)、街道三個層級分別建立的議事廳或共治議事會機制，市民代表就環(huán)境整治、背街小巷改造等公共事務(wù)進行協(xié)商，為人人共享城市的共治路徑提供了新的思路。
共享正義：未來城市規(guī)劃的重要價值訴求
正義是關(guān)乎城市發(fā)展價值意蘊的深層次問題。正義最具共識性的內(nèi)涵是給人以應(yīng)得的分配公平，即社會資源包括社會福利和社會負擔(dān)合理而恰當分配，體現(xiàn)的是社會共同體分配關(guān)系合理性的基本價值標準。當代最具影響力的政治哲學(xué)家羅爾斯（John Rawls）提出的“作為公平的正義”理論，尤其強調(diào)分配公平。他對正義的一般觀念是：“所有的社會基本善——自由和機會、收入和財富及自尊的基礎(chǔ)——都應(yīng)被平等地分配，除非對一些或所有社會基本善的一種不平等分配有利于最不利者。”[6]在羅爾斯看來，正義主要有兩個層面的含義。一是體現(xiàn)為一系列基本權(quán)利與自由的正義，要求在社會成員之間平等分配；二是正義意味著一定條件下的差別與均衡，正義的社會制度應(yīng)該通過各種制度性安排來改善弱勢群體的處境，縮小他們與其他人群之間的差距。如果一種社會政策或利益分配不得不產(chǎn)生某種不平等，乃是因為它們必須建立在公平的機會均等和符合最少受惠者的最大利益的基礎(chǔ)之上，這樣就可以從社會合作的維度上限制分配的不平等。羅納德·德沃金（Ronald Dworkin）進一步發(fā)展了羅爾斯的分配公平，突出資源平等觀（equality of resources），將平等視為一種抽象的政治道德原則和至上美德，強調(diào)政府應(yīng)給予每個人平等的關(guān)懷與尊重。[7]蘇珊·費恩斯坦（Susan S. Fainstein）將正義理論運用于正義城市研究，提出了正義城市的三個基本價值目標：即“公平”（equity）、“多樣性”（diversity）和“民主”（democracy）。從城市規(guī)劃視角看，“公平”指資源及發(fā)展機會的公平分配，空間安排上不同地點獲取的資源應(yīng)當平等；“多樣性”指空間功能的混合用途及居住區(qū)不同階層、不同族裔的包容及融合；“民主”指的是城市規(guī)劃公眾參與的協(xié)商民主決策機制。[8]
城市規(guī)劃是分配城市公共空間資源（如綠色空間、市民公園、廣場等）、規(guī)劃設(shè)計良好公共空間的重要手段。依循羅爾斯等學(xué)者的分配正義原則，城市公共空間資源分配正義的基本價值要求是：作為市民基本權(quán)利的空間權(quán)益應(yīng)得到保障，應(yīng)平等地分配所有公共空間資源，同時注重對弱勢群體空間權(quán)益的優(yōu)先保護。不僅僅是公共空間，城市規(guī)劃所涉及的城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共交通、公共福利和公共文化設(shè)施作為基礎(chǔ)性的公共物品，其重要特征是不直接與經(jīng)濟利益掛鉤，城市市民能夠公平、合理、非排他性地平等共享。由此，體現(xiàn)于城市規(guī)劃維度的分配正義，其最終目標和落腳點是共享正義。對此，新馬克思主義城市學(xué)派的代表人物哈維（David Harvey）提出的“城市共享資源”或“城市公共”（Urban Commons）理論，從分析資本和權(quán)力邏輯下資本主義城市空間的異化和沖突現(xiàn)象出發(fā)（如公共空間等共享資源商品化、高檔化和私有化），提出“一方面要推動國家為了公共目的提供更多的公共物品，另一方面需要將全體人口自我組織起來，占有、使用和補充這些公共物品，以擴大和提高非商品再生產(chǎn)的共享資源和環(huán)境共享資源”。[9]張國清指出，“社會正義的重心在于分配正義，分配正義本質(zhì)上是一種作為共享的正義”，“‘共享正義’指的是，借助于特殊社會基本制度，每個社會成員在最大程度上擁有平等地分享公共事物（包括其利益與負擔(dān)）的權(quán)利和自由”。[10]將“共享正義”理念作為價值標準應(yīng)用于城市規(guī)劃時，它所指向和強調(diào)的維度側(cè)重的不是制度正義，而是一種空間正義，主要指的是借助于城市規(guī)劃所體現(xiàn)的保障城市公共利益的功能，使每個城市市民在最大程度上擁有平等地分享城市公共空間和公共資源的權(quán)利、機會和自由。具體而言，城市規(guī)劃視角下的“共享正義”體現(xiàn)在以下兩個方面。
通過包容性導(dǎo)向的城市規(guī)劃政策，促進和強化空間公平。“包容性”作為一個多維度概念，重點要解決兩個問題：一是包容誰？二是包容什么？“包容誰”的問題從寬泛意義上說當然是城市所有人，即所有居民都享有平等的權(quán)利和機會，但其主要目標群體是一些特殊群體和相對弱勢群體，包括城市外來人口、低收入人群、殘疾人、老年人、兒童、女性等。從深層次看，“包容誰”還涉及分配城市公共資源和公共服務(wù)時，要搞清楚在普惠基礎(chǔ)上誰是最大受益者，誰失去了應(yīng)享受到的利益？是否有某些群體被排斥或排除在共享之外？“包容什么”對于城市規(guī)劃而言，若參照世界銀行制定的衡量城市包容性框架，主要體現(xiàn)在兩個維度，一是空間包容（spatial inclusion），二是社會包容（social inclusion）?？臻g包容的主要內(nèi)容是：確保所有居民獲得必要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，包括住房、飲用水、衛(wèi)生設(shè)施以及交通設(shè)施。其中，城市土地管理是確?？臻g包容性的關(guān)鍵，同時還涉及確保環(huán)境安全性和可持續(xù)性。社會包容主要包括：確保所有居民在獲得公共服務(wù)（如醫(yī)療、教育和緊急服務(wù)）方面的平等權(quán)利，以及文化和政治參與的機會（包括參與城市規(guī)劃的決策過程）。確保社會包容的先決條件是從政策和城市管理系統(tǒng)中擯棄和改變那些導(dǎo)致對城市某些人群偏見、歧視和邊緣化的態(tài)度、做法和行為模式。[11]需要補充強調(diào)的是，包容性導(dǎo)向的城市規(guī)劃政策尤其要注重在維護市民空間權(quán)利平等性和保障空間分布（包括公共資源配置）的公平性兩個方面下功夫，這兩個方面既是維護城市公共利益的重要保障，也是促進空間共享的基本遵循。從空間權(quán)利平等性來看，作為市民基本權(quán)利的空間權(quán)應(yīng)得到有效保障，從空間分布的公平性來看，公共空間和公共資源應(yīng)均衡分布與合理配置，并突出對弱勢群體空間權(quán)益的優(yōu)先保護（具體參見表1——包容性導(dǎo)向的城市規(guī)劃政策的目標要素）。
包容性導(dǎo)向的城市規(guī)劃政策，在強化空間平等性享用方面還應(yīng)關(guān)注空間使用的能力平等。公共空間的分配公平，并不總是帶來空間福利的公平實現(xiàn)。例如，對于殘疾人而言，與健全人獲得同樣的公共空間資源，并不意味著他們能享受同樣的空間福利。詹姆斯·康諾利（James Connolly）探討綠色空間績效時說：“簡單地將綠色空間的福利均等化，可能忽略不同收入和種族／族裔群體對這些福利的不同利用程度，同時忽視了其可能帶來的不利影響。”[12]正因為如此，空間共享正義不僅要強調(diào)可達性基礎(chǔ)上的分配正義，而且還要進一步探討公共空間的品質(zhì)及其如何發(fā)揮作用、如何與周邊居民的“使用能力”結(jié)合起來。對此，阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）提出的“能力正義”理念有助于深化共享正義的內(nèi)涵。森認為，衡量社會正義的價值標準不僅要看資源的分配是否公平，更要看被分配的資源是否轉(zhuǎn)化為了可行能力，“一個人的‘可行能力’（capability）指的是此人有可能實現(xiàn)的、各種可能的功能性活動組合?？尚心芰σ虼耸且环N自由，是實現(xiàn)各種可能的功能性活動組合的實質(zhì)自由”。[13]“可行能力”強調(diào)的不僅是總體福利或平均福利，而是每個人可能獲得的實際福利，因此有必要關(guān)注城市居民在享用上的差異和實際的生活品質(zhì)，而不是規(guī)劃指標所體現(xiàn)的人均數(shù)值，因為不同的人將資源轉(zhuǎn)化為優(yōu)質(zhì)生活的能力是不同的，很多情況會導(dǎo)致轉(zhuǎn)化障礙，如人們的年齡、肢體、性別等個體差異會導(dǎo)致需求多樣化與能力缺失。[14]對城市公共空間而言，安全性和治安狀況不佳，無障礙設(shè)施不完善，對女性、兒童和老人不友好的設(shè)計等限制因素，都會讓空間包容性大打折扣，進而不能實現(xiàn)真正的空間公平。因此，包容性導(dǎo)向的城市規(guī)劃政策在實現(xiàn)公共空間供給的量化指標的同時，還應(yīng)注意在具體的設(shè)計和管理過程中更多地體現(xiàn)人文關(guān)懷。
通過均等性導(dǎo)向的城市規(guī)劃政策，提升和營造空間共享。衡量空間共享性的重要指標是城市公共空間配置和公共服務(wù)均等化程度。對城市居民人人共享的公共福利而言，其本質(zhì)要求是均等性供給，并保障居民獲取這些資源的均等性權(quán)利，這是實現(xiàn)共享正義的基本前提。均等性與公平正義有著天然的聯(lián)系，我國自古就有“不患寡而患不均”的傳統(tǒng)思想，亞里士多德提出“既然公正是平等，基于比例的平等就應(yīng)是公正的”，[15]他首創(chuàng)的“比例平等”其實就是均等性原則。平等對待每一位城市居民，不因地域、身體、身份等差異而影響人們均等享有公共空間和基本公共服務(wù)的機會、質(zhì)量和數(shù)量，是共享城市追求的理想愿景。當然，均等化并不等于絕對相等或平等，共享也是一個漸進的過程，均等化“不是傳統(tǒng)意義上的僅僅強調(diào)結(jié)果的公平，而是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，其核心是機會均等，而不是簡單的平均化和無差異化”。[16]
均等性導(dǎo)向的城市規(guī)劃政策主要體現(xiàn)于“空間均等”，基本要求是確保所有居民獲得大致均等的公共空間、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，保證每個居民在城市規(guī)劃所提供的公共物品和公共服務(wù)中得到“公平的份額”。實際上，這種空間均等性要求已廣泛體現(xiàn)于我國城市的總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃之中。例如，《北京城市總體規(guī)劃（2016～2035年）》在優(yōu)化綠色空間布局方面提出：到2020年建成區(qū)人均公園綠地面積由現(xiàn)狀16平方米提高到16.5平方米，到2035年提高到17平方米。到2020年建成區(qū)公園綠地500米服務(wù)半徑覆蓋率由現(xiàn)狀67.2%提高到85%，到2035年提高到95%?！渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規(guī)劃（2017～2035年）》提出至2035年，力爭實現(xiàn)全市開發(fā)邊界內(nèi)3000平方米公園綠地500米服務(wù)半徑全覆蓋，人均公園綠地面積力爭達到13平方米以上。
均等性要求不僅體現(xiàn)在可量化的空間規(guī)劃指標方面，還包括公共空間的品質(zhì)要求以及向所有市民開放的規(guī)劃領(lǐng)域的各種機會、權(quán)利等。恰恰在這方面，空間福利不均等的問題仍然存在。主要表現(xiàn)在：城市規(guī)劃為各類建設(shè)項目快速推進服務(wù)過程中，一定程度上忽略了城市規(guī)劃維護社會公平和共享正義的公共政策屬性，在城市空間形態(tài)方面出現(xiàn)了令人擔(dān)憂的趨向：一是不少城市存在城市新區(qū)、中心區(qū)與城鄉(xiāng)結(jié)合部在城市基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境整治、公共空間等方面的較大反差與不和諧現(xiàn)象，同時還存在優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療、交通等城市公共產(chǎn)品配置不均衡的問題；二是城市居住形態(tài)呈現(xiàn)空間貧富分異和居住隔離的現(xiàn)象；三是某些優(yōu)質(zhì)城市自然景觀資源沒有充分表現(xiàn)出人民性、共享性價值，反而借由金錢、權(quán)力強化了其特權(quán)性和排他性占有趨勢，助長了空間環(huán)境資源享用上的不公平。如某些城市的濱水封閉高檔社區(qū)，圍湖造房，將本應(yīng)屬于全體市民共享的濱水空間變成少數(shù)人的私家花園。因此，在規(guī)劃過程中，應(yīng)將山水湖河岸線和景觀標志地區(qū)規(guī)劃為公共綠地和公共開敞空間，防止這些區(qū)域成為封閉性社區(qū)和為一些社會集團所獨占，防止不同居住區(qū)域的人們，在對公共環(huán)境資源的享用程度上差距擴大。
共治共享：城市規(guī)劃治理的重要手段
長期以來，中國特色的城市規(guī)劃重視的是建設(shè)規(guī)劃，即為有效組織城市建設(shè)和完成建設(shè)任務(wù)而開展的規(guī)劃過程。近年來，中國城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型更加注重融入發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)容，發(fā)展規(guī)劃指的是基于對未來城市發(fā)展的預(yù)測，從滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需要出發(fā)對土地和空間資源進行配置與管控。[17]中國當代城市規(guī)劃的這一轉(zhuǎn)型趨勢，是順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段的現(xiàn)實要求，同時也反映了城市規(guī)劃作為國家治理體系重要組成部分并集中反映城市治理能力的工具作用日漸突顯。城市規(guī)劃涉及的管理土地和空間資源問題是最重要的公共事務(wù)之一，本質(zhì)上是城市的公共治理問題。如何通過城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型及一系列有效的制度安排與政策設(shè)計，滿足人民群眾的美好生活需要，便成為當前提高城市治理水平的一個重要課題。
當代公共治理理念與政府如何更好地管理公共事務(wù)的方式轉(zhuǎn)變密切相關(guān)。與傳統(tǒng)的城市規(guī)劃主要強調(diào)自上而下的“政府作主、大包大攬”的管理過程不同，公共治理強調(diào)治理不僅包括政府的活動，還包括政府主導(dǎo)下的合作，主張充分發(fā)揮居民、社區(qū)、社會組織以及社會公眾的作用。從良好的城市治理視角看，提升共享性既是城市規(guī)劃治理的重要價值目標，又是城市規(guī)劃治理的基本手段。
首先，共享性是城市規(guī)劃“善治”的核心價值。公共治理的理想狀態(tài)就是善治（good governance），“善治就是使公共利益最大化的社會管理過程”。[18]公共利益最大化落腳于城市規(guī)劃層面，就是城市規(guī)劃所提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)能夠平等地為人人所共享，這是良好的城市治理的重要指標。聯(lián)合國人居署曾提出：“良好的城市治理運動的主題是‘包容性城市’，包容性決策是良好的城市治理的核心”，[19]包容性決策的基本要求是通過消除社會排斥提升共享性，因為排斥意味著低收入群體等弱勢群體無法獲得充足的公共資源和公共服務(wù)，不能夠充分平等地參與經(jīng)濟和社會活動。因此，共享性之于良好城市治理的意義主要在于：第一，從“善治”作為一種目的性價值出發(fā)，良好城市治理必定涵蓋共享性要求，共享性是良好城市治理的題中應(yīng)有之義；第二，從良好城市治理作為一種城市規(guī)劃的工具性價值出發(fā)，共享性是良好的城市治理的重要價值指引。
其次，共治共享是城市規(guī)劃治理的重要手段。“共治”強調(diào)的是實施路徑的多元主體參與性與合作性。城市規(guī)劃治理與城市規(guī)劃管理顯著的不同，體現(xiàn)在權(quán)力關(guān)系的分散性與參與主體的多元性，即強調(diào)政府主導(dǎo)下多主體共治的作用。如果說傳統(tǒng)的城市規(guī)劃體現(xiàn)的主要是一種依靠政府權(quán)威實施的城市空間干預(yù)政策，那么作為一種公共治理的城市規(guī)劃，體現(xiàn)的則是一種政府主導(dǎo)下社會各屆資源和城市居民之間多元協(xié)商、共同參與的上下互動的合作過程。英國學(xué)者馬修·卡莫納（Matthew Carmona）明確將“治理”概念引入城市設(shè)計領(lǐng)域并進行了系統(tǒng)論述。他認為，相比作為一種設(shè)計規(guī)范的城市設(shè)計過于強調(diào)政府影響設(shè)計結(jié)果的控制作用，城市設(shè)計治理的概念不局限于監(jiān)管視角，它本質(zhì)上是一種復(fù)雜的共同責(zé)任概念，超越了簡單的公共／私人的二元對立以及政府法定責(zé)任的限制。[20]在馬修·卡莫納看來，城市設(shè)計治理是政府的基本責(zé)任，是由政府批準的干預(yù)過程，但是作為塑造公共利益的城市設(shè)計還是一種由多元主體參與的共同責(zé)任，即是一種共治過程。“共治”使城市規(guī)劃治理的基礎(chǔ)不是政府控制，而是政府把某些社會功能交給更合適的機構(gòu)或組織，是多元治理主體之間的互動合作。共治一方面可以提高城市治理的效率和精準性；另一方面，有助于提升城市治理行為的合理性，更好地實現(xiàn)城市的公平正義。
對于城市規(guī)劃治理而言，有效的公眾參與是實現(xiàn)共治共享的基本路徑。聯(lián)合國人居署提出的良好城市治理原則，特別強調(diào)公眾參與原則，公眾參與被認為是城市決策過程中的一項關(guān)鍵策略，參與過程被理解為多方信息交流、規(guī)劃設(shè)計階段的社區(qū)參與和多階段的協(xié)商過程。[21]有學(xué)者認為，當代中國共享經(jīng)濟的發(fā)展對城市規(guī)劃的公眾參與提供了新的機遇，“共享經(jīng)濟理念下城市規(guī)劃的公眾參與，是加強公眾影響、降低政府和規(guī)劃管理部門控制權(quán)、重點反映公眾切實利益、實現(xiàn)以人為本目標的必經(jīng)之路”。[22]總體上看，城市規(guī)劃的公眾參與，既包括公共決策層面的參與，即政府及公共機構(gòu)在制定城市公共政策過程中的公眾參與，也包括具體的城市空間發(fā)展項目上的公眾參與。公共決策層面的公眾參與目的是通過公眾對空間政策制定和編制過程的參與，形成全社會對城市未來發(fā)展的共識，使之能夠準確反映人民群體的物質(zhì)文化生活需要，提高城市規(guī)劃決策透明度和民主化。這一層面的公眾參與已成為城市規(guī)劃決策的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和規(guī)劃行政管理體系的法定環(huán)節(jié)，更為關(guān)鍵的是具體落實并提高其有效性。在大數(shù)據(jù)時代，各類信息化網(wǎng)絡(luò)平臺也為信息共享和充分參與提供了保障。城市空間發(fā)展項目上的公眾參與，目的是通過公眾尤其是利益相關(guān)者對規(guī)劃設(shè)計方案、空間利用與布局的協(xié)商、監(jiān)督、反饋等過程的參與，是充分尊重和理解個性化和差異化的權(quán)利訴求，強化城市規(guī)劃的人本性，夯實規(guī)劃成果的群眾基礎(chǔ)，并盡可能達成規(guī)劃過程中各方利益的相對均衡。
總之，城市規(guī)劃的成果要讓全體居民尤其是弱勢群體共享，這是城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型必須高度重視的問題。本文以共享性原則與共享正義為價值標準，以共治共享為城市善治手段，為探索解決城市發(fā)展不平衡、空間資源配置不對等、公共服務(wù)不均衡問題提供了價值引導(dǎo)，促進城市規(guī)劃成果人人共享，從城市規(guī)劃價值理性的視角回應(yīng)了新時代“美好生活需要”這一重要命題。
(本文系國家社科基金一般項目“基于新時代美好生活需要的城市設(shè)計倫理研究”的階段性研究成果，項目批準號：18BZX118)
注釋
[1]朱春奎：《建設(shè)以人民為中心的共享城市》，《上海城市管理》，2018年第6期。
[2]聯(lián)合國住房和城市可持續(xù)發(fā)展大會：《新城市議程》，《城市規(guī)劃》，2016年第12期。
[3]何明俊：《包容性規(guī)劃的邏輯起點、價值取向與編制模式》，《規(guī)劃師》，2017年第9期。
[4]Mohamad Kashef., "Urban livability across disciplinary and professional boundaries", Frontiers of Architectural Research, 2016, 5(2): p. 239.
[5]聯(lián)合國人居署：《城市與區(qū)域規(guī)劃國際準則》，沈建國、石楠、楊映雪譯，《城市規(guī)劃》，2016年第12期。
[6]［美］羅爾斯：《正義論》，何懷宏、何包鋼、廖申白譯，北京：中國社會科學(xué)出版社，1988年，第292頁。
[7]［美］羅納德·德沃金：《至上的美德：平等的理論與實踐》，馮克利譯，南京：江蘇人民出版社，2003年，第4頁。
[8]［美］蘇珊·S.費恩斯坦：《正義城市》，武烜譯，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2016年，第56～84頁。
[9]［美］戴維·哈維：《叛逆的城市——從城市權(quán)利到城市革命》，葉齊茂、倪曉暉譯，北京：商務(wù)印書館，2016年，第89頁。
[10]張國清：《作為共享的正義——兼論中國社會發(fā)展的不平衡問題》，《浙江學(xué)刊》，2018年第1期。
[11]Mona Serageldin., "Inclusive cities and access to land, housing, and services in developing countries", The World Bank: Urban Development Series Knowledge Papers, 2016, No.22.
[12]James J.T. Connolly., "From Jacobs to the Just City: A foundation for challenging the green planning orthodoxy", Cities, 2018, 91(8), p. 68.
[13]［印度］阿馬蒂亞·森：《以自由看待發(fā)展》，任賾、于真譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年，第62～63頁。
[14]［印度］阿馬蒂亞·森：《正義的理念》，王磊、李航譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2012年，第237～239頁。
[15]［古希臘］亞里士多德：《亞里士多德全集》（第八卷），苗力田譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，1992年，第279頁。
[16]徐著憶、鄭奇鋒：《以機會均等代替簡單的平均化和無差異化——基于吉登斯“第三條道路”福利觀的思考》，《人民論壇》，2013年第3期。
[17]孫施文：《解析中國城市規(guī)劃：規(guī)劃范式與中國城市規(guī)劃發(fā)展》，《國際城市規(guī)劃》，2019年第4期。
[18]俞可平：《治理和善治引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實》，1999年第5期。
[19]UNCHS(Habitat)., "The global campaign for good urban governance", Environment & Urbanization, 2000, No. 22.
[20]Matthew Carmona., "Design governance: theorizing an urban design sub-field", Journal of Urban Design, 2016, 21(6), p. 720.
[21]UN HABITAT., "Inclusive and Sustainable Urban Planning: A Guide for Municipalities," Sustainable Action Planning, 2017, vol. 4.
[22]申潔、李心雨、邱孝高：《共享經(jīng)濟下城市規(guī)劃中的公眾參與行動框架》，《規(guī)劃師》，2018年第5期。
責(zé) 編／周于琬
Sharing and Good Governance: Value Demands of Future Urban Planning
Qin Hongling
Abstract: The new requirements of urban development in the new era determine that the future urban planning should take making itself more sharing-based as an important value demand, which is an issue meriting attention in the contemporary transformation of urban planning. A city shared by everyone means it is a livable city in all respects and a harmonious city with co-governance, showing the value orientation of a beautiful city. From the perspective of urban planning, shared justice refers to the right, opportunity and freedom of citizens in sharing urban public space and public resources equally to the greatest extent, which is mainly reflected in two aspects: promoting spatial equity through inclusive urban planning policies, and fostering spatial sharing through equal urban planning policies. From the perspective of good urban governance, making urban planning more sharing-based is the core value of the good governance of it, and effective public participation is an important means of urban planning governance.
Keywords: sharing, inclusiveness, shared justice, value demands, urban planning
秦紅嶺，北京建筑大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授。研究方向為城市文化、建筑倫理與城市規(guī)劃倫理。主要著作有《建筑倫理學(xué)》《城市規(guī)劃：一種倫理學(xué)批判》《城魅：北京提升城市文化軟實力的人文路徑》《她建筑：女性視角下的建筑文化》等。
