【摘要】注重制度執(zhí)行是黨的治理傳統(tǒng)。國家治理行至今日,主要領(lǐng)域基礎(chǔ)性制度體系基本形成,符合當(dāng)前發(fā)展的新制度需要的是遵守、執(zhí)行、落實。對此,應(yīng)打破制度彈性執(zhí)行的文化假設(shè),構(gòu)建有利于制度執(zhí)行的團(tuán)隊文化。新時代的執(zhí)行不是生搬硬套的執(zhí)行,而是問題導(dǎo)向的創(chuàng)新執(zhí)行,應(yīng)建立科學(xué)的制度執(zhí)行跟進(jìn)機(jī)制,選拔善于執(zhí)行的治理之才,打造高執(zhí)行力的干部隊伍。
【關(guān)鍵詞】制度 執(zhí)行 治理 領(lǐng)導(dǎo)行為
【中圖分類號】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
制度的執(zhí)行力決定制度的效能。新中國70多年的治理實踐,改革開放40多年的探索,尤其是黨的十八大以來的改革深化,中國特色的治理體系基本定型,各項制度逐漸趨向成熟。黨的十九屆四中全會描繪出了未來30年國家治理發(fā)展的制度藍(lán)圖。接下來的核心任務(wù)就是,將四中全會提出的各項制度安排高效執(zhí)行、深入貫徹落實。但治理實踐中所出現(xiàn)的政策變形、制度走樣等執(zhí)行弱化現(xiàn)象,使我們不得不投入更多的精力來破解制度執(zhí)行的難題,改進(jìn)制度的執(zhí)行。
打破制度彈性執(zhí)行的文化假設(shè),構(gòu)建有利于制度執(zhí)行的團(tuán)隊文化
組織文化之父埃德加·沙因認(rèn)為,團(tuán)隊文化是團(tuán)隊在解決外部適應(yīng)、內(nèi)部整合問題的過程中所習(xí)得的、共享的一套基本假設(shè)、模式。換言之,文化是團(tuán)隊成員對外部環(huán)境的假設(shè),是一套行為選擇模式。當(dāng)假定其他人是言行一致、積極擔(dān)當(dāng)作為時,自己就會和其他人保持一致,選擇真誠、行動、擔(dān)當(dāng)。反之,當(dāng)假定周圍人都是說一套做一套,遇事推諉,逃避責(zé)任時,自己也會選擇多一事不如少一事。理解了團(tuán)隊文化的內(nèi)涵,我們也就明白了團(tuán)隊文化在管理和執(zhí)行中的作用。文化看起來軟,但是卻有硬作用,直接過濾了人們的觀念、決定了人們的認(rèn)知偏差。
當(dāng)前所面臨的制度執(zhí)行弱化,根本原因在于文化。中國幾千年農(nóng)耕社會所形成的“差序格局”,人際關(guān)系中血緣因素、地緣因素起了決定性作用。社會格局是以個人為中心波紋般向外逐漸推廣開來。由于人情在彼此關(guān)系處理中占據(jù)重要影響,制度在人情面前就變得彈性了。制度執(zhí)行的程度也因人情濃淡而有所差異。此外,改革開放的過程同時也是鼓勵突破不合理的舊制度的過程。過去,敢于突破舊制度束縛、大膽嘗試的干部被推崇為變革型的領(lǐng)導(dǎo)。幾十年下來,突破制度放手大干,慢慢沉淀為文化元素。人情因素加上改革提倡就形成了制度彈性執(zhí)行的文化假設(shè),制度執(zhí)行弱化的文化氛圍也逐漸蔓延彌漫。
國家治理行至今日,主要領(lǐng)域基礎(chǔ)性制度體系基本形成,符合當(dāng)前發(fā)展的新制度需要的是遵守、執(zhí)行、落實。彈性執(zhí)行制度的文化必須扭轉(zhuǎn)。同時,現(xiàn)代國家治理的權(quán)威基礎(chǔ),已經(jīng)由傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力型權(quán)威轉(zhuǎn)為理性合法的權(quán)威。傳統(tǒng)性權(quán)威的正當(dāng)性基礎(chǔ)是長期形成的傳統(tǒng)風(fēng)俗、習(xí)慣;魅力型權(quán)威的正當(dāng)性基礎(chǔ)是個人的非凡個性、感召力,具有反傳統(tǒng)、非理性的特征;理性合法權(quán)威的正當(dāng)性基礎(chǔ)是法律和制度的認(rèn)可,以理性為原則。因此,現(xiàn)代社會的領(lǐng)導(dǎo)者,越是遵循制度,其權(quán)威越高。制度弱執(zhí)行的文化將損害領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)威,不利于治理目標(biāo)的達(dá)成。
領(lǐng)導(dǎo)者必須戮力構(gòu)建有利于制度執(zhí)行的團(tuán)隊文化。埃德加·沙因說:“領(lǐng)導(dǎo)者如果不知道該如何管理文化的話,就會淪為文化的犧牲品。”那么,如何構(gòu)建和管理文化呢?
第一,行動勝于思考。思考再縝密,沒有行動就沒有結(jié)果。將行動的基因注入文化,推崇實干者,在干中改進(jìn),在干中學(xué)習(xí)。每一位領(lǐng)導(dǎo)干部都應(yīng)將四中全會的精神融入自己的部門工作,融入自己的業(yè)務(wù)。不能只談體會,不做行動。
第二,獎勵與績效掛鉤。假如干好干壞一個樣,團(tuán)隊中的執(zhí)行自然動力不足。具體管理中,領(lǐng)導(dǎo)者必須明確區(qū)分干得好與壞,對干得出色者、業(yè)績優(yōu)秀者給予明確的激勵。無論物質(zhì)的激勵還是精神的激勵,都必須與干得好壞掛鉤,以此形成行為的誘導(dǎo)和強(qiáng)化。
第三,塑造執(zhí)行的軟件。領(lǐng)導(dǎo)者與下屬之間、同事之間應(yīng)形成坦誠溝通的習(xí)慣。敢于面對真實的問題,尋找行之有效的解決方案。與之相反的是,報喜不報憂,一團(tuán)和氣,批判性思維被扼殺,制度執(zhí)行成空談。
第四,身體力行垂范下屬。領(lǐng)導(dǎo)者的行動勝于領(lǐng)導(dǎo)者的千言萬語。領(lǐng)導(dǎo)嘴上說得頭頭是道,行動軟綿遲緩,下屬必然也只作表面文章。領(lǐng)導(dǎo)者率先實干,堅持結(jié)果導(dǎo)向,下屬自然追隨效仿,追求業(yè)績導(dǎo)向。需要指出的是,文化的厚植需要耐心。文化的進(jìn)化不是朝夕之功,需要持續(xù)的堅持,才能產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性的變化,內(nèi)化為行為習(xí)慣,轉(zhuǎn)化為文化基因。
注重制度執(zhí)行,建立科學(xué)的制度執(zhí)行跟進(jìn)機(jī)制
注重制度執(zhí)行是我黨的治理傳統(tǒng)。鄧小平同志在黨的十一屆三中全會上鄭重地提出:“健全社會主義法制”,“使民主制度化、法律化,使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威”,并確立了“有法可依,有法必依,執(zhí)法必嚴(yán),違法必究”的法制建設(shè)“十六字方針”。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),制度的生命力在于執(zhí)行。要強(qiáng)化制度執(zhí)行力,加強(qiáng)制度執(zhí)行的監(jiān)督,切實把我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。強(qiáng)化制度的執(zhí)行力,需要各級領(lǐng)導(dǎo)干部在積極傳承、發(fā)揚制度執(zhí)行的治理傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上,建立科學(xué)的制度執(zhí)行跟進(jìn)機(jī)制。
第一,基層領(lǐng)導(dǎo)需要對自己主管的業(yè)務(wù)了如指掌,了解每一位干部,進(jìn)而提出個性化的管理措施。中高層領(lǐng)導(dǎo)者,應(yīng)投入足夠的精力進(jìn)行調(diào)查研究,細(xì)化調(diào)研任務(wù),設(shè)計具有穿透力、深層次的問題,不可迷惑于基層的模擬場景,不識廬山真面目。
第二,決策要始終以實事為基礎(chǔ)。一切以客觀事實為基礎(chǔ),是決策正確的前提。實事求是的作風(fēng)從黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體傳承至今,成為各級黨校的校訓(xùn),旨在培養(yǎng)各級領(lǐng)導(dǎo)干部以事實為基礎(chǔ)的工作習(xí)慣和方法。脫離了客觀事實,所有的政策與執(zhí)行都將成為空中樓閣。在近幾年的環(huán)境治理過程中,一些地區(qū)出現(xiàn)拆農(nóng)民的炕、封農(nóng)民的灶等事件,都是背離實事求是的執(zhí)行。
第三,要明確目標(biāo)和優(yōu)先順序。黨的十九屆四中全會提出,堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)是,到我們黨成立一百年時,在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效;到2035年,各方面制度更加完善,基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化;到新中國成立一百年時,全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,使中國特色社會主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)。為了實現(xiàn)這一宏觀的戰(zhàn)略目標(biāo),每個地區(qū)、每個部門都需要制定執(zhí)行戰(zhàn)略的階段性目標(biāo)。一級政府所面對的問題是復(fù)雜的,目標(biāo)是多元的。假如目標(biāo)之間沒有優(yōu)先順序,下屬則無所適從。每一個職能部門都想讓基層政府將自己的任務(wù)當(dāng)作優(yōu)先事項,基層政府壓力過大,縱使三頭六臂也難以招架,正所謂“基層一根釘,上面千把錘”。就機(jī)關(guān)內(nèi)部業(yè)務(wù)而言,在多目標(biāo)并行時,領(lǐng)導(dǎo)者同樣需要明確各類目標(biāo)的優(yōu)先順序,為下屬的執(zhí)行落實提供指導(dǎo)。
第四,持續(xù)跟進(jìn)直至達(dá)成目標(biāo)。缺乏跟進(jìn)是執(zhí)行無力的主要原因。領(lǐng)導(dǎo)者需要建立執(zhí)行跟進(jìn)的機(jī)制,明確每一個部門、每一位科員的任務(wù)目標(biāo),讓每一位干部感受到執(zhí)行的責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)的重視。近幾年中央的巡視巡察、督察都起到了跟進(jìn)的作用,中央政策的執(zhí)行效果也有了明顯提升。在機(jī)關(guān)內(nèi)部,領(lǐng)導(dǎo)者需要制定自己的執(zhí)行跟進(jìn)計劃,督促各項制度政策的落地生根。
第五,獎勵執(zhí)行有力者。及時獎勵是強(qiáng)化行為的高效工具。對執(zhí)行給力者進(jìn)行及時認(rèn)可,可以產(chǎn)生助推力,在單位形成示范效應(yīng),為執(zhí)行推進(jìn)提供支持性環(huán)境。目前,及時獎勵在機(jī)關(guān)單位仍有許多限制,領(lǐng)導(dǎo)者可以通過公開表揚來彌補(bǔ)。
第六,提升下屬執(zhí)行力。下屬的執(zhí)行力需要在干中歷練提升。領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)做好傳幫帶工作,做好工作知識的傳承。鼓勵各類知識分享活動,塑造學(xué)習(xí)型文化,形成學(xué)習(xí)型組織。各級干部教育部門需將現(xiàn)代治理能力納入干部培訓(xùn)大綱,將政治學(xué)習(xí)與業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)有機(jī)融合,有計劃、有步驟地提升廣大干部的治理能力。
第七,了解自己善掌舵。領(lǐng)導(dǎo)者需要了解自己的情感強(qiáng)度,是否能夠做到無論是否喜歡都能面對現(xiàn)實。高情感強(qiáng)度能夠使領(lǐng)導(dǎo)者包容不同的觀點,能夠清晰認(rèn)知自身的強(qiáng)項與弱點,了解自己的能力邊界,擅長的領(lǐng)域勇于堅持,不擅長的領(lǐng)域取人之長補(bǔ)己之短。同時,高情感強(qiáng)度能夠使領(lǐng)導(dǎo)者勇于面對沖突,敢于觸碰問題,解決執(zhí)行中的難點、痛點,不畏險阻,不斷超越。
選拔善于執(zhí)行的治理之才,打造高執(zhí)行力的干部隊伍
面對百年未有之大變局,不可控、不可預(yù)測的因素有很多,但是,有一個因素我們是可以控制的——干部的素養(yǎng)。將可控的因素控制好就是應(yīng)對不可控變化的最佳策略。制度執(zhí)行不是領(lǐng)導(dǎo)者一個人的事情,也不僅僅是領(lǐng)導(dǎo)班子的事情,而是整體干部隊伍的事情。人多不一定是優(yōu)勢,人才多才是競爭優(yōu)勢。打造高執(zhí)行力的干部隊伍包含兩個任務(wù):一是選拔什么樣的人才,二是如何使用和培養(yǎng)人才。
第一,選拔培養(yǎng)格局大的人才。格局有多大,事業(yè)就有多大。格局大的人善于從組織整體的利益思考問題,善于用長遠(yuǎn)的眼光衡量短期的取舍。實踐中執(zhí)行不力的原因之一是在面對利益沖突時的選擇錯誤。局部利益和整體利益沖突時選擇了局部利益,短期利益和長遠(yuǎn)利益沖突時選擇了短期利益。根本原因是視野不夠高,格局不夠大,不能夠從更高的站位來理解制度設(shè)計的動因。錯誤的理解導(dǎo)致錯誤的選擇,錯誤的選擇導(dǎo)致錯誤的執(zhí)行。因此,選拔人才時,應(yīng)關(guān)注其對國際國內(nèi)大事的認(rèn)知,考察其對制度設(shè)計動因的理解,評價其換位思考的意識強(qiáng)與弱,以此來考量其格局的大小。
第二,選拔培養(yǎng)制度意識強(qiáng)的人才。習(xí)近平總書記指出:“各級黨委和政府以及領(lǐng)導(dǎo)干部要增強(qiáng)制度意識,善于在制度的軌道上推進(jìn)各項事業(yè)。”制度意識的培養(yǎng)既不是一日之功,也不是個體之事,需要整個社會的長期努力。青少年時期是養(yǎng)成制度意識的最佳時期。近期國內(nèi)幾所一流高校團(tuán)干部、學(xué)生會發(fā)生了幾起社會熱點事件:R高校團(tuán)委書記醉酒駕車入刑、Q高校團(tuán)委辦公室主任醉酒墜河身亡等。類似事件的多發(fā),很難用個例加以搪塞。此類事件充分說明高校團(tuán)委、學(xué)生會干部規(guī)則意識、制度意識的淡漠。當(dāng)前,各級黨政機(jī)關(guān)選調(diào)畢業(yè)生,比較鐘情一流高校的學(xué)生干部,作為干部后備加以培養(yǎng)。需要警惕的是,不單單是在職的干部需要提升制度意識,未來的后備人員也需要制度意識的修煉。教育系統(tǒng)應(yīng)積極擔(dān)當(dāng),有所作為。
第三,選拔培養(yǎng)公共服務(wù)動機(jī)高的人才。公共服務(wù)動機(jī)(Public Service Motivation,簡稱PAM)是一種特質(zhì)。具備此特質(zhì)的個體將自己的行動與整體公共利益聯(lián)系在一起,渴望服務(wù)于公共事業(yè)。公共服務(wù)動機(jī)是成長環(huán)境、所受教育、信仰等多種因素作用的結(jié)果。高服務(wù)動機(jī)的人,即便沒有太多的物質(zhì)報酬,執(zhí)行公共政策的動力也很強(qiáng)。低公共服務(wù)動機(jī)的人更傾向于用物質(zhì)報酬來衡量自己的工作,不適合在公共部門工作,更適合到商業(yè)組織中發(fā)揮才能。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào):“當(dāng)干部就不要想發(fā)財,想發(fā)財就不要當(dāng)干部。”公共服務(wù)動機(jī)是區(qū)分干部工作動機(jī)的心理工具。關(guān)于公共服務(wù)動機(jī)的研究,在公共管理領(lǐng)域已經(jīng)比較成熟,中國化的評價量表應(yīng)用越來越廣。因此,應(yīng)將公共服務(wù)動機(jī)測量作為干部選拔的制度化機(jī)制,只有選拔任用合適的人才參與到黨和國家的建設(shè)中,黨的各項方針政策的執(zhí)行才會有更為堅實的人才保障。
第四,選拔培養(yǎng)學(xué)習(xí)力強(qiáng)的人才。信息技術(shù)飛速發(fā)展、國際國內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境瞬息萬變,“灰犀牛”和“黑天鵝”不期而至。成文的制度難以窮盡未來的變化、地區(qū)的差異以及執(zhí)行的細(xì)節(jié)。新時代的執(zhí)行不是生搬硬套地執(zhí)行,而是問題導(dǎo)向的創(chuàng)新執(zhí)行。隨著時代的變化,經(jīng)驗和感覺的價值越來越低,過往知識的淘汰速度也越來越快。然而,一些干部,不讀書、不看報,工作全靠老一套。這些學(xué)習(xí)能力弱、思維僵化、觀念陳舊的干部不但不會成為創(chuàng)新執(zhí)行的主力,還會成為創(chuàng)新執(zhí)行的阻力。學(xué)習(xí)能力強(qiáng)的干部能夠保持自己的知識與時代同步,能夠不斷地自我更新、自我賦能、自我迭代、自我蛻變。面對新時代的諸多挑戰(zhàn),公共部門也應(yīng)改變過去論資排輩、不求無功但求無過的舊機(jī)制,加快人員流動,能者上庸者下,讓學(xué)習(xí)能力強(qiáng)、思維活躍、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的干部成為執(zhí)行的主力軍,只有這樣,才能造就一批與時俱進(jìn)的國家治理現(xiàn)代化人才,確保各項制度得到完全、完美地落實與執(zhí)行。
總之,一流的制度需要一流的執(zhí)行,一流的執(zhí)行依賴于執(zhí)行系統(tǒng)的構(gòu)建。執(zhí)行文化、執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)行人才是構(gòu)建系統(tǒng)的三大基石。筑牢三大基石,執(zhí)行力將堅如磐石。
(作者為中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院國家治理研究中心主任,長江經(jīng)濟(jì)帶研究院研究員)
【參考文獻(xiàn)】
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責(zé)編/韓拓 美編/王夢雅