【摘要】慈善領(lǐng)域應(yīng)急機(jī)制作為社會(huì)自發(fā)的免疫系統(tǒng)的一個(gè)重要組成部分，能夠及時(shí)快速處理分散性信息，應(yīng)對(duì)分散性危機(jī)，繼而做出快速反應(yīng)，進(jìn)行自我適應(yīng)性調(diào)整。因此，迫切需要對(duì)慈善組織在突發(fā)公共事件預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、物資保障等環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)籌設(shè)計(jì)。

【關(guān)鍵詞】慈善  應(yīng)急預(yù)警機(jī)制  聯(lián)防聯(lián)控    

【中圖分類(lèi)號(hào)】C916    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

盡管近年來(lái)我國(guó)在應(yīng)急管理體制方面進(jìn)行了重大改革，但仍處于過(guò)渡磨合期，條塊分割、信息渠道不暢、資源難以整合等問(wèn)題依然存在。特別是疫情前期暴露出許多短板和不足，如指揮不當(dāng)、物資緊缺、調(diào)度混亂等。慈善組織作為政府、市場(chǎng)之外的重要社會(huì)治理主體，理應(yīng)成為公共事務(wù)的治理主體之一。提高慈善組織的應(yīng)急管理能力是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分。為避免慈善領(lǐng)域中被動(dòng)局面的再度發(fā)生，需要在危機(jī)治理思想、應(yīng)急管理方法、社會(huì)治理結(jié)構(gòu)等層面進(jìn)行系統(tǒng)梳理和分析思考，盡快在慈善領(lǐng)域建立應(yīng)急機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)與慈善組織之間在應(yīng)急管理職能與作用方面的無(wú)縫隙銜接。為此，需盡快明確慈善組織在突發(fā)公共事件應(yīng)急中的角色和定位。

建立慈善領(lǐng)域應(yīng)急預(yù)警機(jī)制

預(yù)防是最經(jīng)濟(jì)、最有效的應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)策略。黨的十九屆三中全會(huì)決定提出，要建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的國(guó)家應(yīng)急能力體系。為了充分激發(fā)以慈善組織為重要載體的社會(huì)力量，應(yīng)將建立慈善領(lǐng)域應(yīng)急機(jī)制作為完善國(guó)家應(yīng)急體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容，督促慈善行業(yè)組織制定專(zhuān)門(mén)的應(yīng)急預(yù)案，健全國(guó)家突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體系。

要堅(jiān)持底線思維，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，緊緊圍繞“早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處置”的目標(biāo)，建立慈善領(lǐng)域應(yīng)急預(yù)警機(jī)制，強(qiáng)化研究型慈善組織和民間智庫(kù)關(guān)于公共安全風(fēng)險(xiǎn)如地震、重大疫情等的信息收集、分析、利用能力，健全網(wǎng)絡(luò)直報(bào)、輿情監(jiān)測(cè)、科研發(fā)現(xiàn)報(bào)告等多渠道公共安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和快速反應(yīng)體系，實(shí)現(xiàn)重大公共安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警信息數(shù)據(jù)共享，完善公共安全重大風(fēng)險(xiǎn)研判、評(píng)估、決策、防控協(xié)同機(jī)制，提高重大公共安全風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)、報(bào)告、預(yù)警、響應(yīng)、處置能力，做好未來(lái)10年或20年內(nèi)國(guó)家重大安全風(fēng)險(xiǎn)研究預(yù)判和重大災(zāi)情、疫情防范訓(xùn)練。

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防控制體系與重大事故救治體系密不可分，貫穿風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警、評(píng)估、預(yù)防控制、醫(yī)療救治等方面，聯(lián)通“預(yù)防—控制—治療”的全鏈條、各環(huán)節(jié)。一旦出現(xiàn)可能威脅人民群眾生命安全和身體健康的重大傳染病或公共事件時(shí)，應(yīng)及時(shí)傾聽(tīng)和回應(yīng)專(zhuān)家意見(jiàn)，賦予公眾知情權(quán)，及時(shí)向公眾報(bào)告，強(qiáng)化公眾自我防護(hù)意識(shí)，防止出現(xiàn)社會(huì)恐慌。慈善組織也應(yīng)配合應(yīng)急管理、衛(wèi)生、疾病防疫等部門(mén)，提前制定科學(xué)合理的防控預(yù)案，做最壞的打算。

加大應(yīng)急預(yù)警機(jī)制和治理體系方面的投入，做到把危機(jī)、教訓(xùn)變成知識(shí)、把知識(shí)上升為制度、把制度演化為治理能力，在一定程度上避免“可預(yù)期失效”。基于新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)中暴露出的基層社區(qū)參與應(yīng)急管理能力不強(qiáng)、民眾的社會(huì)安全意識(shí)和應(yīng)急能力不夠充分等短板，慈善組織可以通過(guò)對(duì)企事業(yè)單位、基層社區(qū)和廣大民眾進(jìn)行防災(zāi)減災(zāi)培訓(xùn)、活動(dòng)宣傳、思想引領(lǐng)等開(kāi)展預(yù)防教育，傳播防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)，提高公眾的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和預(yù)防能力。

建立慈善領(lǐng)域應(yīng)急聯(lián)防聯(lián)控、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

應(yīng)急管理涉及交通、通信、救援、消防、安全、醫(yī)療衛(wèi)生、食品藥品、環(huán)境、能源等領(lǐng)域，幾乎涵蓋所有政府部門(mén)。為應(yīng)對(duì)不斷變化的突發(fā)公共安全事件和風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)從現(xiàn)有單項(xiàng)應(yīng)急管理向綜合應(yīng)急管理轉(zhuǎn)變，不斷整合和協(xié)調(diào)現(xiàn)有應(yīng)急管理機(jī)制。建議將民間公益慈善組織納入應(yīng)急管理體系，探索一條全新的“政、商、軍、警、民”聯(lián)動(dòng)的國(guó)家應(yīng)急救援體制?？梢哉f(shuō)，建立常態(tài)、長(zhǎng)效的慈善組織之間、以及慈善組織和政府之間的應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)機(jī)制具有制度性意義。一方面，充分發(fā)揮政府善治作用，支持和鼓勵(lì)慈善組織的慈善行為與救助活動(dòng)，為其創(chuàng)造良好的政策環(huán)境和法律環(huán)境；另一方面，建立政府、企業(yè)與社會(huì)組織的新型合作關(guān)系，激活民間潛伏的多股專(zhuān)業(yè)力量，實(shí)現(xiàn)與政府的合作治理，推動(dòng)應(yīng)急救援方式的創(chuàng)新。

根據(jù)現(xiàn)行體制，民政部門(mén)主管慈善，公共衛(wèi)生事件屬衛(wèi)生健康委員會(huì)主管，應(yīng)急管理部門(mén)主要負(fù)責(zé)自然災(zāi)害。這種管理體制在平時(shí)可行，但遭遇重大突發(fā)事件時(shí)，需進(jìn)一步強(qiáng)化各自職責(zé)并有序?qū)?、有機(jī)聯(lián)動(dòng)?？紤]到重大突發(fā)公共安全事件對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定造成的沖擊和危害，以及未來(lái)發(fā)生的可能性，應(yīng)大幅提升對(duì)應(yīng)急準(zhǔn)備的重視程度，把針對(duì)重大突發(fā)公共安全事件的全國(guó)應(yīng)急準(zhǔn)備上升為國(guó)家安全戰(zhàn)略，并強(qiáng)化不同災(zāi)種（如地震、洪災(zāi)、臺(tái)風(fēng)、泥石流等自然災(zāi)害、重大傳染病等）、條塊、政府與社會(huì)、慈善組織之間的聯(lián)防聯(lián)控和協(xié)同準(zhǔn)備。

按照社會(huì)危害程度、影響范圍等因素，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生安全事件分為特別重大、重大、較大和一般四級(jí)。由于各種災(zāi)害事件大都具有突發(fā)性、破壞性、危害性，往往造成重大人員傷亡或財(cái)產(chǎn)損失，亟需在緊急搜救、醫(yī)療衛(wèi)生、防疫、住所、食物、飲用水、防寒衣物、通訊等方面給予及時(shí)救助和幫扶。由此，需要占用大量人力、物力和財(cái)力。由于各級(jí)政府部門(mén)人員有限，慈善組織完全可以承接以下工作，盡早建立起應(yīng)急救援聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制：一是建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制；二是提供需求信息；三是及時(shí)有序引導(dǎo)開(kāi)展募捐和救助活動(dòng)。重大突發(fā)事件的預(yù)防、處置需要政府、市場(chǎng)與社會(huì)多方力量共同參與、協(xié)同應(yīng)對(duì)。此次疫情防控凸顯出政府各部門(mén)之間的縱向傳達(dá)與管控能力較強(qiáng)，而耽于橫向疏通協(xié)調(diào)，一個(gè)突出例子就是民間捐贈(zèng)的供給方、慈善組織的接收方和醫(yī)院與居民的需求方三者之間未能有機(jī)協(xié)調(diào)，導(dǎo)致抗疫初期統(tǒng)籌不力。因此，要建立健全跨部門(mén)、跨地區(qū)聯(lián)防聯(lián)控物資供應(yīng)工作機(jī)制，建立從原料供應(yīng)、生產(chǎn)、流通、儲(chǔ)備、使用等全鏈條的信息動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。

應(yīng)急物資保障體系是重大疫情防控和國(guó)家公共安全應(yīng)急管理體系的重要支撐。一方面，充分利用國(guó)家日新月異的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、平臺(tái)優(yōu)勢(shì)和發(fā)達(dá)的電商、物流的數(shù)據(jù)化信息優(yōu)勢(shì)及專(zhuān)業(yè)化的效率優(yōu)勢(shì)，快速組建四大應(yīng)急大數(shù)據(jù)智慧平臺(tái)，即應(yīng)急大數(shù)據(jù)平臺(tái)、應(yīng)急物流平臺(tái)、應(yīng)急物資保障（電商）平臺(tái)、應(yīng)急城市交通指揮平臺(tái)。在建立國(guó)家應(yīng)急大數(shù)據(jù)平臺(tái)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等數(shù)字技術(shù)，在疫情和險(xiǎn)情監(jiān)測(cè)分析、危機(jī)溯源、防控救治、資源調(diào)配等方面，更好發(fā)揮支撐作用，輔助中央政府快速精準(zhǔn)決策，加快實(shí)現(xiàn)信息、物流的一體化高效精準(zhǔn)運(yùn)作。另一方面，建立國(guó)家慈善或公益應(yīng)急救助信息平臺(tái)及慈善大數(shù)據(jù)監(jiān)管子平臺(tái)。應(yīng)急救助不僅僅是少數(shù)社會(huì)成員的個(gè)體行為，必須有一個(gè)平臺(tái)，才能更好凝聚各方力量，獲取更多的資金來(lái)源。同時(shí)，強(qiáng)制信息公開(kāi)透明，做到慈善款項(xiàng)收支明細(xì)、捐贈(zèng)物資去向的全鏈條、全方位監(jiān)管，最大限度杜絕管理亂象。

毋庸諱言，傳統(tǒng)的“小社會(huì)”已悄然演化為“大社會(huì)”，無(wú)論人才儲(chǔ)備、資金，還是技術(shù)、工具，民間力量已經(jīng)成長(zhǎng)為一支非常強(qiáng)大的力量。突發(fā)公共事件發(fā)生后，緊急救援階段涌入事發(fā)地的慈善組織較多，政府不可能面對(duì)每一個(gè)慈善組織。因此，成立慈善組織應(yīng)急救援聯(lián)合會(huì)或樞紐組織是一個(gè)明智的選擇。通過(guò)建立協(xié)調(diào)服務(wù)平臺(tái)和信息平臺(tái)，制定協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)工作制度和規(guī)則，暢通救援各方聯(lián)系溝通渠道，以加強(qiáng)各級(jí)政府部門(mén)之間，以及政府與市場(chǎng)、社會(huì)等參與救援主體之間的協(xié)調(diào)協(xié)作，促進(jìn)信息共享、資源對(duì)接、行動(dòng)有序協(xié)同，提升突發(fā)事件救助效率和水平。

建立慈善領(lǐng)域應(yīng)急救援機(jī)制

一方有難、八方支援。我國(guó)現(xiàn)代應(yīng)急救援機(jī)制的確立也經(jīng)歷了一個(gè)過(guò)程。2007年8月頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中，社會(huì)力量的參與未納入進(jìn)來(lái)；2010年6月頒布的《自然災(zāi)害救助條例》則有了變化?！稐l例》第五條規(guī)定，發(fā)生事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等突發(fā)事件時(shí)，紅十字會(huì)、慈善會(huì)和公募基金會(huì)等社會(huì)組織，依法協(xié)助人民政府開(kāi)展自然災(zāi)害救助工作，同時(shí)國(guó)家鼓勵(lì)和引導(dǎo)單位和個(gè)人參與自然災(zāi)害救助捐贈(zèng)、志愿服務(wù)等活動(dòng)。2016年3月頒布的《慈善法》第三十條規(guī)定：發(fā)生重大自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件，需要迅速開(kāi)展救助時(shí)，有關(guān)人民政府應(yīng)當(dāng)建立協(xié)調(diào)機(jī)制，提供需求信息，及時(shí)有序引導(dǎo)開(kāi)展募捐和救助活動(dòng)?？梢哉f(shuō)，這一規(guī)定將慈善組織在應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件中的作用，提高到了一個(gè)全新的、更為重要的高度。以往由于協(xié)調(diào)不到位、信息不對(duì)稱(chēng)、反饋不及時(shí)、活動(dòng)不規(guī)范等原因，導(dǎo)致面對(duì)突發(fā)事件時(shí)，出現(xiàn)慈善組織與志愿者“添亂”“幫倒忙”、參與無(wú)序等現(xiàn)象。隨著現(xiàn)代應(yīng)急救援機(jī)制的建立與完善，專(zhuān)業(yè)救助理念、技術(shù)與人員素質(zhì)的不斷提升，也對(duì)慈善組織介入突發(fā)事件應(yīng)急救援提出了更高要求。

現(xiàn)實(shí)情況是，當(dāng)前我國(guó)應(yīng)急志愿服務(wù)人員的角色較為尷尬。一方面，雖然國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)強(qiáng)調(diào)應(yīng)急志愿者參與災(zāi)區(qū)救援的重要性，但很多時(shí)候，志愿者的作用常常被忽略，且應(yīng)急預(yù)案中并未明確志愿者的角色和作用，以及志愿者參與救援的途徑、方式等。整體而言，目前我國(guó)應(yīng)急管理體系中整合社會(huì)資源、動(dòng)員社會(huì)力量的能力還較為薄弱，幾乎仍停留于募集賑災(zāi)物資等初級(jí)階段。

事實(shí)上，慈善組織參與突發(fā)公共事件應(yīng)急救援的行動(dòng)途徑多元且專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，主要包括資源動(dòng)員（例如募集資金和物資、動(dòng)員和招募志愿者等）、資源對(duì)接（包括資金、物資、人員等的對(duì)接）和項(xiàng)目實(shí)施（傷患及其家屬的心理疏導(dǎo)、社區(qū)防護(hù)宣傳、志愿者培訓(xùn)、救護(hù)人員支持和撫恤、后勤保障等）。因此，建議建立應(yīng)急救援慈善組織聯(lián)合會(huì)與數(shù)據(jù)庫(kù)，了解各個(gè)組織的專(zhuān)長(zhǎng)，平時(shí)加強(qiáng)訓(xùn)練與溝通，明確各自?xún)?yōu)勢(shì)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與分工合作，以便于將來(lái)分階段、分角色地介入災(zāi)后應(yīng)急救援。同時(shí)，建立慈善110災(zāi)害信息救援平臺(tái)。一旦發(fā)生突發(fā)事件，該地區(qū)受災(zāi)群眾需要的食品、飲用水、防寒衣物、臨時(shí)住所、醫(yī)療防疫等物資，以及醫(yī)療衛(wèi)生救治等方面的專(zhuān)業(yè)人員需求信息等，及時(shí)向社會(huì)發(fā)布，引導(dǎo)政府相關(guān)部門(mén)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、社會(huì)工作者、志愿者等迅速提供必要的救助服務(wù)。

民間有大智慧，專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事。捐贈(zèng)物資發(fā)放過(guò)程中，除了依靠行政管理體系運(yùn)作之外，還可借用社會(huì)組織、公司的專(zhuān)業(yè)性與效率。政府部門(mén)要舍得放權(quán)，大膽啟用專(zhuān)業(yè)的社會(huì)組織、慈善組織來(lái)承接相應(yīng)工作，從而實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)和社會(huì)組織之間治理機(jī)制的有效銜接與合作。鑒于此，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)企業(yè)根據(jù)自身優(yōu)勢(shì)和行業(yè)特點(diǎn)，建立專(zhuān)業(yè)的公益組織和應(yīng)急志愿服務(wù)團(tuán)隊(duì)。慈善組織應(yīng)獨(dú)立于政府部門(mén)進(jìn)行運(yùn)作，充分發(fā)揮在應(yīng)急救助中精細(xì)化、差異化和個(gè)性化方面的專(zhuān)長(zhǎng)，成為政府力量的有益補(bǔ)充。

除了應(yīng)急救助服務(wù)，慈善組織還可以在及時(shí)有序引導(dǎo)開(kāi)展募集社會(huì)資源和救助活動(dòng)方面發(fā)揮重要作用。對(duì)此，《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《自然災(zāi)害救助條例》《慈善法》等都作出了相關(guān)規(guī)定。此外，據(jù)2018年中國(guó)科協(xié)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)具備科學(xué)素質(zhì)的公眾比例僅為8.47%，與美國(guó)28％（2018年）、加拿大42％（2014年）、瑞典35％（2005年）的數(shù)據(jù)相距甚遠(yuǎn)。慈善組織可以利用科普宣傳、科普展覽、知識(shí)互動(dòng)等形式，在傳統(tǒng)媒體、網(wǎng)絡(luò)媒體、事故發(fā)生地等平臺(tái)為受災(zāi)民眾進(jìn)行防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)宣傳，增強(qiáng)民眾防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)，大力提高民眾科學(xué)素質(zhì)。

倡導(dǎo)設(shè)立“志愿者節(jié)”

在抗擊疫情過(guò)程中，涌現(xiàn)了很多暖心的志愿服務(wù)瞬間。但盡管如此，和國(guó)外相比，應(yīng)急志愿服務(wù)在我國(guó)還有很大的發(fā)展空間。1997年，《防震減災(zāi)法》未曾提到地震志愿者服務(wù)；2007年，《國(guó)家地震應(yīng)急預(yù)案》中明確了地震志愿服務(wù)力量的重要性，規(guī)定了志愿者隊(duì)伍參與的職責(zé)，要求“各級(jí)人民政府定期組織各級(jí)應(yīng)急管理、救援人員和志愿者進(jìn)行業(yè)務(wù)知識(shí)及技能的培訓(xùn)”。為大力弘揚(yáng)全社會(huì)志愿服務(wù)、慈善服務(wù)的公益精神，建議在每年3月5日“志愿者服務(wù)日”的基礎(chǔ)上設(shè)立“志愿者節(jié)”，作為國(guó)家的法定假日，以激勵(lì)越來(lái)越多的人自愿參與志愿服務(wù)、慈善公益服務(wù)，從而為慈善領(lǐng)域的應(yīng)急救援服務(wù)培養(yǎng)、積累亟需的大量專(zhuān)業(yè)人才，進(jìn)而成立企業(yè)級(jí)、協(xié)會(huì)級(jí)、自組織級(jí)（如記者協(xié)會(huì)、醫(yī)師協(xié)會(huì)、科學(xué)家協(xié)會(huì)、工程師協(xié)會(huì)等）的民間公益智庫(kù)和專(zhuān)業(yè)志愿者人才庫(kù)，使公益志愿服務(wù)在全社會(huì)蔚然成風(fēng)。

（作者為中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）科學(xué)社會(huì)主義教研部教授、博導(dǎo)）

責(zé)編/張忠華    美編/楊玲玲