【摘要】當前，中國經(jīng)濟面臨的挑戰(zhàn)主要在于經(jīng)濟增長率的不可持續(xù)性，其原因是需求不足。要解決擴大需求和持續(xù)增長問題，可從四個方面推進改革：一是完善財政制度，以彌補放緩的經(jīng)濟增長和變?nèi)醯某隹谑袌?；二是實施競爭中性原則，打破壟斷，使私營企業(yè)發(fā)揮更大作用；三是積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)化質量；四是全面提升外向型經(jīng)濟發(fā)展水平，提高開放的層次、水平和效益。

【關鍵詞】財政體制改革  競爭中性  城鎮(zhèn)化  外向型經(jīng)濟

【中圖分類號】F124    【文獻標識碼】A

突如其來的新冠肺炎疫情對中國政治經(jīng)濟產(chǎn)生了重大影響。當前，中國面臨的真正挑戰(zhàn)在于經(jīng)濟增長率的不可持續(xù)性，其原因是需求不足。要解決擴大需求和持續(xù)增長問題，需從多個方面推進改革。第一，現(xiàn)行財政體制在促進經(jīng)濟增長方面發(fā)揮了重要作用，但在收支結構、中央地方財政安排以及信息收集能力等方面存在問題，而財政體制改革是解決問題的有效方法。第二，中國經(jīng)濟將會經(jīng)歷自2009年以來最低迷的季度，在軟滑坡過程中不斷減速。因此，應實施競爭中性原則，打破壟斷，使私營企業(yè)發(fā)揮更大作用。第三，積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)化質量。第四，當前中國已進入全面建成小康社會的決定性階段，內(nèi)外部經(jīng)濟環(huán)境正發(fā)生深刻變化，機遇和挑戰(zhàn)并存。因此，中國在增加內(nèi)部需求的同時，必須要全面提升外向型經(jīng)濟發(fā)展水平。

中國經(jīng)濟增長面臨換擋轉型，一些長期積累的社會問題越來越突出，原有的社會結構與制度面臨挑戰(zhàn)

以體制變革推動結構調整，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級與轉型，從而完成經(jīng)濟與社會的雙重轉型，是中國走出中等收入陷阱的基本思路。然而，推進經(jīng)濟與社會轉型，目前還存在兩個相互沖突的發(fā)展趨勢，值得高度關注。

首先，體制問題越來越突出，而體制變革的動力越來越弱。當前，中國改革已經(jīng)進入深水區(qū)和攻堅期，遺留下來的改革熱點和難點在根源上都與現(xiàn)行體制有著千絲萬縷的關聯(lián)，中國的體制改革遠未完成。隨著中國進入中等收入階段，經(jīng)濟起飛時的粗放式增長方式已經(jīng)不再有效，亟需針對社會結構和利益格局進行體制層面的改革。然而，在體制改革越來越迫切的時候，來自體制內(nèi)部的改革動力卻變得越來越微弱。

其次，改革初期沒有解決的問題，后來解決的難度越來越大。與激進式改革不同，中國改革采用漸進式模式，其各項改革內(nèi)容的確定往往遵循收益大、阻力小的原則。比如，改革最初的突破口選擇了改革成本更小的農(nóng)村，而不是改革成本更大的城市。漸進式改革存在一個問題，即將那些最難啃的“硬骨頭”向后拖延，最終使得最難改的領域全部集中在一起，形成牽一發(fā)而動全身的復雜局面，導致改革難以下手。改革初期沒有解決的問題，其改革成本不僅沒有減少，反而有可能不斷擴大，最終形成尾大不掉的局面。

鑒于推進經(jīng)濟與社會轉型過程中這兩種相互沖突的發(fā)展趨勢，以及由新冠肺炎疫情、中美經(jīng)貿(mào)、經(jīng)濟下行、就業(yè)等因素疊加影響而導致的總需求下降，需以以下四個方面為支點推進改革。

支點之一：完善財政制度，以彌補放緩的經(jīng)濟增長和變?nèi)醯某隹谑袌?/p>

社會主義經(jīng)濟體的特點是能夠擁有和控制關鍵性資源并主導主要戰(zhàn)略活動，而中國財政總預算只占國民生產(chǎn)總值的28%，這個比例與其他類似國家或經(jīng)濟體（中上收入國家為35%，經(jīng)濟與合作發(fā)展組織大多數(shù)經(jīng)濟體為40%—45%）相比較小。世界銀行發(fā)布的《2030年的中國》報告指出，與其他類似國家或經(jīng)濟體相比，中國財政預算提供的社會服務及其他消費需求占GDP的百分比位列世界倒數(shù)第三。這解釋了中國總體消費比例（家庭和政府）比其他類似國家或經(jīng)濟體低10%—15%的原因。如果實施財政預算改革，增加政府在社會服務及其他消費需求方面的預算支出（占GDP的4%—5%），就能夠確保中國有足夠的需求，進而維持年均6%左右的經(jīng)濟增長率。具體而言，應從以下三個方面著手。

第一，控制財政規(guī)模，優(yōu)化稅收結構。一是調整增值稅稅率。按2019年增值稅改革有關事項公告，“增值稅一般納稅人發(fā)生增值稅應稅銷售行為或者進口貨物，原適用16%稅率的，稅率調整為13%；原適用10%稅率的，稅率調整為9%”。二是完善企業(yè)所得稅和個人所得稅征收制度，提高這兩個稅種在政府收入中所占比重。三是完善收入分配，建立遺產(chǎn)稅和贈與稅。

第二，完善財政支出結構，提高失業(yè)保險。失業(yè)保險支出占GDP比重需要從“十一五”期間的0.07% 提高到“十三五”期間的0.5%，“十四五”期間仍要進一步健全完善失業(yè)保險金標準調整機制，適度提高失業(yè)保險待遇水平。此外，應提高城鄉(xiāng)“低保”的補助標準。為改善收入分配、促進經(jīng)濟增長，需建立貧困家庭兒童補助項目，以解決貧困代際傳遞問題。與此同時，為了更好地解決新冠肺炎疫情帶來的社會安全問題，政府還需建立覆蓋全國的統(tǒng)一的社會保障號碼和公民信息系統(tǒng)，為宏觀調控和收入分配調整服務。

第三，調整中央政府職能，構建新型中央政府與地方政府關系。以政府轉型為重點，調整中央與地方關系，明確各自職能。中央政府在調控經(jīng)濟波動、改善收入分配、應對緊急重大事件以及治理生態(tài)環(huán)境等方面承擔更多的職能。地方政府可以將更多精力集中在本地教育、消防等事務上。“企業(yè)所得稅和個人所得稅必須由中央政府負責；失業(yè)保險、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、社會救助等由中央政府負責，建立覆蓋全國所有人群的常規(guī)和應急制度。”

支點之二：實施競爭中性原則，打破壟斷，使私營企業(yè)發(fā)揮更大作用

實施競爭中性原則，打破壟斷，使私營企業(yè)發(fā)揮更大作用，有益于中國經(jīng)濟獲得更多的增長。市場經(jīng)濟的精髓、靈魂就是競爭中性，即對所有經(jīng)濟主體一視同仁。

鑒于目前私營部門約占經(jīng)濟總產(chǎn)出和就業(yè)的四分之三，中國有理由推行反壟斷議程，從而開放更多經(jīng)濟部門。但真正的問題是，中國是否真的愿意讓經(jīng)濟朝此方向發(fā)展。目前來看，答案是否定的。但隨著經(jīng)濟增速的持續(xù)走低，中國政府應該重新考慮這個問題。如果作出了正確選擇，中國經(jīng)濟增長的空間仍然很大。

盡管我們已經(jīng)意識到改革的必要性，但來自國有企業(yè)的抵抗比預期的還要強勁，仍然是實施改革的主要障礙。過度投資是扎根于中國經(jīng)濟增長模式中的結構性問題。解決這個問題，需要分析和理解中國經(jīng)濟失衡的整體框架。

一是經(jīng)濟調整過程。經(jīng)濟增長會在一定程度上導致經(jīng)濟失衡，而經(jīng)濟失衡最終會造成經(jīng)濟衰退。衡量發(fā)展中國家經(jīng)濟能力的標準并非是經(jīng)濟增長的表現(xiàn)，而是經(jīng)濟調整的能力。經(jīng)濟調整所需要的開銷比預想的還要高出很多。因此，相較于如何使經(jīng)濟增長，經(jīng)濟學家和政策制定者更應該考慮如何處理好經(jīng)濟調整問題，將調整成本降至最低。

二是債務和資產(chǎn)負債表。概括來講，總額和債務期限結構是經(jīng)濟調整成本的“最大頭”，其度量方法基本上采用長期債務占總債務的比率即資產(chǎn)負債表法。為此，經(jīng)濟學家理解國家資產(chǎn)負債表和主權財務危機，必須要達到公司財務專家理解公司資產(chǎn)負債表及公司財務危機的水平。

三是儲蓄失衡問題。資本市場為儲蓄轉化為生產(chǎn)性投資提供了直接渠道，盡管生產(chǎn)性投資的機會多如牛毛，但各個國家的制度約束大大降低了生產(chǎn)性投資的能力。收入不均和制約中等家庭收入水平（與國民生產(chǎn)總值的增長息息相關）的機制經(jīng)常會導致過剩儲蓄。過剩儲蓄的結果包括投機資產(chǎn)繁榮、貿(mào)易不平衡、失業(yè)以及債務的不可持續(xù)增長。

四是全球化。全球化使得所有國家經(jīng)濟彼此互相影響。如果某一國家或地區(qū)出現(xiàn)了經(jīng)濟失衡現(xiàn)象，那么在另一個國家或地區(qū)一定會出現(xiàn)與之相對應的不平衡。一個國家的經(jīng)濟越開放，就越有可能受到其他地方經(jīng)濟失衡的影響。

支點之三：積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)化質量

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，也是工業(yè)化、現(xiàn)代化的重要標志。新時代，積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化、提高城鎮(zhèn)化質量，是全面建成小康社會、發(fā)展中國特色社會主義事業(yè)的基本途徑和主要戰(zhàn)略。中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心是如何在較短時間內(nèi)推動農(nóng)村傳統(tǒng)經(jīng)濟社會結構向現(xiàn)代化轉型。這就要求將大中小城市、城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間的人力、物力和財力高度關聯(lián)，在不斷強化城鎮(zhèn)化結構互利效應的同時，形成以中心城市為“龍頭”、以中等城市為主體、以小城市和中心城鎮(zhèn)為基礎的城鎮(zhèn)體系，不斷提高城鎮(zhèn)化的聚集效應。

城鎮(zhèn)化聚集效應的提高應該包括兩個層次的含義。一是產(chǎn)業(yè)聚集，以形成“龍頭”城市和中心鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)化應該以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為基礎，沒有產(chǎn)業(yè)、沒有就業(yè)，“龍頭”城市和中心鎮(zhèn)是發(fā)展不起來的。一個區(qū)域沒有“龍頭”城市和中心鎮(zhèn)的發(fā)展，就不可能形成帶動區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會發(fā)展的推動力和輻射力。二是城市聚集和城鎮(zhèn)聚集相結合。城市和城鎮(zhèn)的聚集發(fā)展是城鎮(zhèn)化的保證和基礎，只有在一定區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)大中小城市、中心城鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)的聚集發(fā)展，才能使產(chǎn)業(yè)高度融合，進而推動廣大農(nóng)村經(jīng)濟社會結構的現(xiàn)代化轉型。

為此，應擇優(yōu)發(fā)展中心城市和中心鎮(zhèn)。以中心城市發(fā)展為“龍頭”，大力發(fā)展中型城市，著力打造以縣城為中心的縣域城鎮(zhèn)增長核，繁榮縣域經(jīng)濟，把縣城發(fā)展為城區(qū)人口達10萬—20萬的小城市，形成以中型城市和縣級小城市為區(qū)域中心大城市的衛(wèi)星城市、以中心城鎮(zhèn)為依托的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡體系，不斷提高城鎮(zhèn)體系對農(nóng)村的輻射和擴散作用，從而推動農(nóng)村經(jīng)濟社會結構的現(xiàn)代化轉型。

城鎮(zhèn)化發(fā)展不只是城鎮(zhèn)規(guī)模的簡單擴張，還應該包含城鎮(zhèn)化質量的提高。如果只有城鎮(zhèn)規(guī)模的簡單擴張，沒有城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)質量的提高和城鎮(zhèn)對農(nóng)村影響力的強化，那么，這樣的城鎮(zhèn)化不是真正的城鎮(zhèn)化。“攤大餅”式地、粗放式地擴張城鎮(zhèn)規(guī)模，與城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在要求相違背。要實現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的近期、中期和遠期目標，應在重視提高城鎮(zhèn)化結構的互利效應、開放效應和聚集效應的基礎上，高度重視城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的技術創(chuàng)新和生態(tài)環(huán)境保護，提高城鎮(zhèn)化的結構升級效應。

城鎮(zhèn)化質量的提高主要體現(xiàn)在以下方面：一是城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新能力增強，技術升級換代速度加快；二是城市先進技術產(chǎn)業(yè)促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)改造和融合的速度加快，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)技術水平提高，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和城市產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新的合作關聯(lián)性不斷強化；三是伴隨城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合，城鄉(xiāng)的教育、社會保障、戶籍等制度性壁壘逐漸消除，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)制度資源共享；四是城鄉(xiāng)生活方式逐漸融合，隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟文化的融合，農(nóng)民“去農(nóng)村化”更趨強化，傳統(tǒng)農(nóng)民向現(xiàn)代化農(nóng)民轉變，農(nóng)民真正成為產(chǎn)業(yè)工人的一部分；五是城市和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境不斷改善，人與自然和諧發(fā)展。

目前中國有2億—3億左右的半城鎮(zhèn)化居民（農(nóng)民工），就消費來講，這是一個潛力極大的資源。加快農(nóng)民工向完全市民的轉化，將會大大地促進消費需求的增長。加快農(nóng)民工向市民轉化的進程，應從以下幾個方面入手。一是促進城市房價合理化，高房價之下無城鎮(zhèn)化，中國目前的房價水平與收入水平相比嚴重偏高，若降低房價，則會釋放出巨大的購房需求，也會相應地加快城鎮(zhèn)化進程。二是實施大規(guī)模的農(nóng)民工安居工程，主要是利用政府力量建立農(nóng)民工保障性住房。三是鼓勵沿海勞動密集型產(chǎn)業(yè)向中西部轉移，促進中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展。

保持農(nóng)民土地承包經(jīng)營權的穩(wěn)定，使農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間能夠雙向流動，這對城市化的健康發(fā)展至關重要。印度和巴西的經(jīng)驗教訓提醒我們，城市化的健康發(fā)展與農(nóng)村的土地制度有很大關系。中國的基本國情決定了在相當長時期內(nèi)，土地仍然是農(nóng)民最基本的生活保障。外出打工的農(nóng)民大多處于不穩(wěn)定狀態(tài)，家鄉(xiāng)的土地是農(nóng)民維持生計的最后一道防線。在農(nóng)民到城鎮(zhèn)落戶未取得穩(wěn)定的就業(yè)以及社會保障前，保留他們的土地承包權，讓農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間雙向流動，有助于防止大量農(nóng)民集中于城市而形成貧民窟。擴大農(nóng)地規(guī)模，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，不能拔苗助長，不能剝奪農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權，不能制造無地農(nóng)民。

調整城市建設的思路，在城鎮(zhèn)規(guī)劃、住房建設、公共服務、社區(qū)管理方面考慮進城就業(yè)農(nóng)民工的需要。印度和巴西的情況表明，農(nóng)村人口進城，除了就業(yè)問題外，安居問題是較大的問題。與之相比，中國農(nóng)民進城有很大不同，一些農(nóng)民沒有工作還可回到農(nóng)村。但有相當一部分人將長期拖家?guī)Э谠诔擎?zhèn)就業(yè)和生活，對此，城市應把他們視同常住人口，將其對住房、教育、醫(yī)療等設施的需求納入城市建設規(guī)劃。

支點之四：全面提升外向型經(jīng)濟發(fā)展水平，提高開放的層次、水平和效益

當前，中國已進入全面建成小康社會的決定性階段，內(nèi)外部經(jīng)濟環(huán)境正發(fā)生深刻變化，機遇和挑戰(zhàn)并存。要實現(xiàn)全面建成小康社會和成功跨越中等收入陷阱的宏偉目標，需要進一步擴大對外開放，不斷完善開放型經(jīng)濟體系，充分發(fā)揮對外開放的強大動力。

從國際上看，今后一個時期，世界經(jīng)濟可能陷入長期低迷，外需疲弱很可能常態(tài)化，各種形式的保護主義上升，經(jīng)貿(mào)摩擦將進入高峰期。各國圍繞市場、資源、人才、技術、規(guī)則、標準等方面的競爭更加激烈，中國在傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)方面與發(fā)展中國家的競爭加劇，在中高端產(chǎn)業(yè)方面與發(fā)達國家的競爭逐漸增多，發(fā)展面臨的外部環(huán)境更加復雜。

從國內(nèi)看，經(jīng)過加入世界貿(mào)易組織十余年的發(fā)展，中國的社會生產(chǎn)力、綜合國力、人民生活水平大幅度提升，形成了相對完備的產(chǎn)業(yè)體系，參與國際競爭與合作的能力增強，已經(jīng)具備了進一步擴大開放、提升開放水平的基礎和條件，國際社會對中國承擔更大國際責任也寄予更高期望。但是，中國現(xiàn)有的經(jīng)濟發(fā)展方式相對粗放，資源環(huán)境約束強化，傳統(tǒng)優(yōu)勢被削弱，新優(yōu)勢尚未建立，轉變發(fā)展方式和優(yōu)化經(jīng)濟結構的任務艱巨，制約開放型經(jīng)濟發(fā)展的體制機制障礙仍然較多，對外開放面臨的風險增大，開放的層次、水平和效益亟待提高。

未來全面提升中國對外開放水平，重點需要突破以下三方面。第一，努力轉變對外貿(mào)易增長方式。一要改變出口主要依靠低成本和拼數(shù)量的方式，改變粗放型和數(shù)量型的經(jīng)濟增長方式，使出口主體形式和貿(mào)易形式多樣化。努力創(chuàng)造具有自己知識產(chǎn)權、自己品牌的商品和服務出口，控制資源性、高耗性、高污染產(chǎn)品的生產(chǎn)和出口，擴大新技術產(chǎn)品和附加值高的產(chǎn)品出口。提高加工貿(mào)易的層次，改變產(chǎn)品貿(mào)易量增加而貿(mào)易增加值低的現(xiàn)狀，加快產(chǎn)品的升級換代，使出口貿(mào)易從數(shù)量擴張向質量提升轉變。二要調整進口產(chǎn)品結構和市場結構，優(yōu)先進口國內(nèi)發(fā)展必需的、重要的、緊缺的高新產(chǎn)品、高新設備、高新技術和戰(zhàn)略性資源，實現(xiàn)戰(zhàn)略物資進口的來源多元化、方式多樣化和渠道穩(wěn)定化。三要發(fā)展綠色產(chǎn)品貿(mào)易，要嚴格控制高耗能和高污染產(chǎn)品的貿(mào)易，形成有利于節(jié)約資源和保護環(huán)境的貿(mào)易結構。

第二，努力提高利用外資的質量和水平。一要將引進外資同提升國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結構和技術水平相結合，同促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展和提高企業(yè)自主創(chuàng)新能力相結合。通過引進外資，對現(xiàn)有企業(yè)進行改造、提高，依靠技術的優(yōu)化升級實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，努力提高結構優(yōu)化效益、規(guī)模經(jīng)濟效益和區(qū)域分工效益。從主要依靠增加資金投入，轉變?yōu)橹饕揽刻岣呱a(chǎn)要素質量，增加綜合要素生產(chǎn)率對經(jīng)濟增長貢獻的份額。二要合理利用外資，發(fā)展開放型經(jīng)濟，改變結構不合理、產(chǎn)品質量差、附加值低的狀況，通過引進一批高附加值、高技術的產(chǎn)品，加速產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化升級，做好引進技術的轉化、吸收和創(chuàng)新。三要加強對外資產(chǎn)業(yè)和區(qū)域投向的引導，抓住國際產(chǎn)業(yè)轉移的機遇，擴大外資直接投資規(guī)模，引導外商參與國家鼓勵的基本建設項目，包括農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和能源、交通、重要原材料的建設項目，擁有先進技術、能改進產(chǎn)品性能、節(jié)能降耗和提高企業(yè)經(jīng)濟效益的項目，能綜合利用能源防止環(huán)境污染的技術項目等。

第三，努力實施中國企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略。實施“走出去”的發(fā)展戰(zhàn)略，是新階段對外開放的重要舉措，是實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的必然要求。黨的十六大報告明確提出，“鼓勵和支持有比較優(yōu)勢的各種所有制企業(yè)對外投資，帶動商品和勞務出口，形成一批有實力的跨國企業(yè)和著名品牌”。為此，一要更好地在全球范圍內(nèi)優(yōu)化資源配置，充分利用國外自然資源、科技資源和人才資源，實施戰(zhàn)略性的海外投資，創(chuàng)立中國自己的世界級名牌產(chǎn)品。二要把技術設備、產(chǎn)品帶出去，提高其在國際市場的占有率，發(fā)揮比較優(yōu)勢，在互利互惠的共贏中促進國家經(jīng)濟的發(fā)展。三要積極參與國際經(jīng)濟競爭與合作，開展跨國經(jīng)營和跨國投資，培育跨國公司，在對外投資中做到以企業(yè)為主、以市場為導向、以提高經(jīng)濟效益和增強國際競爭力為目的。投資的重點要放在能源、原材料、高技術等領域。

（作者分別為國家開發(fā)銀行研究員、武漢大學經(jīng)濟與管理學院教授；武漢大學經(jīng)濟與管理學院教授、中國美國經(jīng)濟學會會長）

責編/刁娜    美編/陳媛媛