【摘要】自然保護體系的建設(shè)具有保護自然生態(tài)系統(tǒng)完整性、生物多元性、自然生態(tài)穩(wěn)定性的多重價值。當(dāng)前,自然保護地體系建設(shè)需要拓寬該體系建設(shè)途徑,豐富該體系建設(shè)模式,優(yōu)化配置各類建設(shè)資源,確保相關(guān)體系與新時代接軌,提高我國自然保護地體系建設(shè)質(zhì)量。同時,還需深化環(huán)境刑法的實施力度,夯實我國自然保護地體系建設(shè)的制度基石。
【關(guān)鍵詞】生態(tài)文明 自然保護地 法律保障 【中圖分類號】X171.4 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
自然保護地是國家法律特別保護的自然生態(tài)空間,自然保護區(qū)、國家公園、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園等都是重要的自然保護地類型。自然保護地體系,就是自然保護的空間體系,建設(shè)自然保護地體系具有如下價值:一是保護自然生態(tài)系統(tǒng)完整性;二是保護生物多元性,為生物繁衍生息創(chuàng)設(shè)穩(wěn)定、健康、和諧環(huán)境,規(guī)避人為因素對生態(tài)環(huán)境帶來的負(fù)面影響;三是保護自然生態(tài)穩(wěn)定性,以我國自然保護地為基礎(chǔ)建立生態(tài)文明保護體系,將其視為世界生態(tài)文明建設(shè)事業(yè)穩(wěn)健發(fā)展重要一環(huán),矗立生態(tài)安全屏障,長久性地留下自然遺產(chǎn),是新時代我國保護生態(tài)環(huán)境的重要舉措。
我國自然保護地體系建設(shè)具體路徑
自然保護地體系建設(shè)無法一勞永逸,主要源于自然環(huán)境與社會環(huán)境、人文環(huán)境、科技環(huán)境等發(fā)展關(guān)系緊密,為營建和諧、高效、統(tǒng)一建設(shè)發(fā)展氛圍,需緊抓“創(chuàng)新爭優(yōu)”要點,根據(jù)我國自然保護地發(fā)展需求大膽創(chuàng)新,拓寬該體系建設(shè)途徑,豐富該體系建設(shè)模式,優(yōu)化配置各類建設(shè)資源,確保相關(guān)體系與新時代接軌,提高我國自然保護地體系建設(shè)質(zhì)量。
第一,明確自然保護地體系建設(shè)目標(biāo)。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》中明確指出,建立以國家公園為主體的自然保護地體系,是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想的重大舉措,是黨的十九大提出的重大改革任務(wù)。因此,我國需率先篩選國家公園,明確自然保護地體系建設(shè)主體,圍繞相應(yīng)主體思考體系建設(shè)所需資源,同時優(yōu)化配置相關(guān)資源。應(yīng)深入了解以“國家公園”為主體的各個地區(qū)體系化建設(shè)實況,秉持因地制宜、政策指導(dǎo)等原則調(diào)整自然保護地體系建設(shè)目標(biāo),使該體系發(fā)展更為科學(xué),契合我國生態(tài)環(huán)境保護需求。為使自然保護地體系建設(shè)思路更為清晰,相關(guān)建設(shè)工作有的放矢,需明確自然保護地體系建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo),根據(jù)該目標(biāo)規(guī)劃建設(shè)方案,調(diào)配建設(shè)資源,提高該體系建設(shè)質(zhì)量。例如,我國在建設(shè)自然保護地體系時可與“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)思想融合在一起,將一些保留傳統(tǒng)風(fēng)貌且與自然環(huán)境契合度較高的小村莊納入到自然保護地體系建設(shè)中,傳承農(nóng)耕文明,體現(xiàn)人與自然和諧共處深意,賦予鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展獨特性、協(xié)調(diào)性,使自然保護地體系建設(shè)目標(biāo)更具實效性,繼而提高該體系建設(shè)質(zhì)量。
第二,健全自然保護地體系建設(shè)制度。首先,健全信息聯(lián)動制度,加大各個部門、企業(yè)、職能機構(gòu)、社會組織交流互動力度,消除信息孤島,確保各個部門科學(xué)聯(lián)動,攜手解決該體系建設(shè)難題,優(yōu)化配置自然保護地體系建設(shè)資源。其次,健全監(jiān)管制度,用以約束各個承建環(huán)節(jié)行為,可以按照既定目標(biāo)完成建設(shè)任務(wù),節(jié)約建設(shè)成本,提高該體系建設(shè)有效性,通過推行監(jiān)管制度從第三方角度進(jìn)行監(jiān)督、管理保障各方權(quán)益,確保該體系建設(shè)兼顧社會效益、經(jīng)濟等效益。最后,健全制度環(huán)境,完善我國法律體系,營建法治化建設(shè)與發(fā)展氛圍。
第三,確保自然保護地體系架構(gòu)穩(wěn)定、建設(shè)高效。自然保護地體系建設(shè)與教育、人文、科技、經(jīng)濟等各個領(lǐng)域關(guān)系緊密,需多個職能機構(gòu)參與其中,推動我國自然保護地體系建設(shè)事業(yè)朝著系統(tǒng)性、科學(xué)性、創(chuàng)新性方向發(fā)展,使該體系架構(gòu)更為穩(wěn)定,使我國自然保護體系建設(shè)更為高效。這就需要做到以下幾點:首先,明確各個職能部門在自然保護地體系建設(shè)中的具體職責(zé),指引其承擔(dān)相關(guān)體系建設(shè)社會責(zé)任,明確建設(shè)工作方向,以此為由制定工作方案,有計劃、有目的落實自然保護地體系建設(shè)目標(biāo);其次,推行管理制度,如監(jiān)管制度、懲處制度等,用以規(guī)避相關(guān)體系建設(shè)矛盾,確保個人、企業(yè)、組織均可積極參與其中,使自然保護地體系建設(shè)架構(gòu)更為穩(wěn)定;最后,豐富架構(gòu)建設(shè)基點,細(xì)化相關(guān)體系建設(shè)工作內(nèi)容,提高該體系建設(shè)有效性,規(guī)避其建設(shè)發(fā)展冗余環(huán)節(jié),節(jié)約我國自然保護地體系建設(shè)成本,推動該體系朝著可持續(xù)發(fā)展方向發(fā)展。
第四,儲備充足的人才資源。首先,拓展人才招募途徑,與高校合作培養(yǎng)新時代環(huán)保人才,通過自然保護地體系建設(shè)相關(guān)知識及技能培訓(xùn),提升人才專業(yè)素養(yǎng)。其次,加大崗位人才培訓(xùn)力度,助其在實踐中累積該體系建設(shè)經(jīng)驗,積極學(xué)習(xí)國際性自然保護地體系建設(shè)理論,借鑒世界生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展經(jīng)驗。最后,推行獎懲機制、激勵機制、考核等管理機制,調(diào)動工作者創(chuàng)新實踐積極性,為豐富該體系建設(shè)模式奠定基礎(chǔ),為我國自然保護地體系建設(shè)事業(yè)夯實人才基石。
深化環(huán)境刑法的實施力度,夯實我國自然保護地體系建設(shè)的制度基石
環(huán)境刑法,是指用刑事法律規(guī)范,來解決環(huán)境問題。破壞環(huán)境入刑,是保護自然、生態(tài)的有效手段。為此,需要深化環(huán)境刑法的實施力度,夯實我國自然保護地體系建設(shè)的制度基石。
一是環(huán)境刑法應(yīng)采取刑法典和附屬刑法相結(jié)合的方式。環(huán)境污染類犯罪屬于行政犯,決定了附屬刑法在風(fēng)險時代的現(xiàn)實價值。以環(huán)境行政法規(guī)為依托,建立附屬刑法,將罪狀具體化,與刑法典的罪名相互銜接,以適應(yīng)刑法規(guī)制的現(xiàn)實需要。具體到刑法典而言,可以借鑒德國分立模式,在罪名、行為、結(jié)果、罪過形式、刑罰等方面均實現(xiàn)分立,且將環(huán)境污染類犯罪在刑法典中獨立成章。
二是進(jìn)一步豐富環(huán)境犯罪的行為類型,適度拓展個罪的犯罪圈。從環(huán)境刑法條文可以看出,環(huán)境犯罪的行為類型設(shè)定簡單,許多具有社會危害性的環(huán)境違法行為尚游離在刑法規(guī)制之外。當(dāng)下刑事犯罪雖然呈現(xiàn)出處罰提前化的趨勢,但大部分情形下被設(shè)定為結(jié)果犯,這在刑法典關(guān)于污染環(huán)境罪的規(guī)定和相關(guān)司法解釋中體現(xiàn)明顯。在比較法經(jīng)驗的智識壓迫下,目前學(xué)界對刑事處罰早期化、法益稀釋化的憂慮存在諸多不切實際的想象成分。事實上,妥當(dāng)?shù)姆ㄒ媲爸眯员Wo可以強化民眾對法規(guī)范的忠誠。因此,應(yīng)進(jìn)一步強調(diào)環(huán)境刑法積極性一般預(yù)防功能,更新刑法謙抑性理念,避免動輒使用“象征性”批判刑法工具,正視生態(tài)犯罪特點,適度加大犯罪危險犯的比重,將刑事法網(wǎng)從“限制的刑罰”擴增到“妥適的刑罰”上來。
三是在處置措施的改進(jìn)上,應(yīng)體現(xiàn)親環(huán)境性。可縮減非財產(chǎn)自由刑的適用比例,探索資格刑的適用可能,以契合環(huán)境刑法以救濟環(huán)境損害為中心的立法精神。將修復(fù)舉措作為一種補充手段規(guī)定在刑事立法之中,通過修復(fù)費用、直接修復(fù)、替代性修復(fù)各種實踐模式的靈活運用,引導(dǎo)司法根據(jù)實際將財產(chǎn)刑與修復(fù)效果相捆綁,將環(huán)境刑法的法定刑與修復(fù)程度相關(guān)聯(lián),通過刑罰增減進(jìn)一步推進(jìn)恢復(fù)性理念在生態(tài)保護中的作用??紤]到修復(fù)性效果常常依賴于個人的行動,與當(dāng)事人對環(huán)境法規(guī)范的敬服程度密切相關(guān),修復(fù)性行動雖然具有強制性色彩,但通常會盡量吸納當(dāng)事人意愿。前置化的刑法為了回應(yīng)其對公民自由保障機能損害的質(zhì)疑,更應(yīng)在有效激勵的基礎(chǔ)上加大修復(fù)適用的范圍。對于其存在的依據(jù)性不足困惑,刑法應(yīng)有所擔(dān)當(dāng),予以立法化消解。
四是重視二元化犯罪模式、發(fā)揮行政處罰前置功能。當(dāng)前,行政法的環(huán)境規(guī)制效能存在被低估的可能。無疑,刑法最為深孚眾望,但刑法的過分前置化不免對違法相對性理論形成突破,不當(dāng)擠壓了行政機關(guān)的規(guī)制空間。為了解決上述矛盾,有必要確保“違法相對性論”在刑法立法中的適用,在環(huán)境刑法中規(guī)定刑罰阻卻事由,確定非刑罰手段在適用上的優(yōu)先性。正視刑法的“第二位規(guī)范”地位,但不能讓其止于補充角色的位置。在立法層面把行政處罰優(yōu)先以規(guī)范的形式予以確認(rèn),當(dāng)行政處罰手段規(guī)制無效時,果斷動用刑罰手段。
(作者為華東政法大學(xué)法律學(xué)院博士研究生)
【注:本文系2018年江蘇省高級人民法院重點調(diào)研課題“關(guān)于長江流域(江蘇段)生態(tài)環(huán)境司法保護問題的調(diào)研”(課題編號:SGFZDKT180201)成果】
責(zé)編/李一丹 美編/陳琳(見習(xí))