【摘要】唐朝前期國家治理體制主體是通過尚書六部和州縣鄉(xiāng)里實現(xiàn)中央集權(quán)的一套行政體系,運行程序貫穿著自上而下的決策執(zhí)行機制,基礎(chǔ)是虛實結(jié)合的基層行政單位鄉(xiāng)里和村坊。律令格式對政務(wù)申報裁決機制有著詳密規(guī)定,以保障朝廷政令逐級傳達到基層,基層行政節(jié)級統(tǒng)屬于朝廷。
【關(guān)鍵詞】唐朝 基層政務(wù) 國家制度 彈性對接 【中圖分類號】K242 【文獻標(biāo)識碼】A
自從秦始皇統(tǒng)一中國推行郡縣制以后,中國古代帝制國家的治理模式就是中央集權(quán)、政令統(tǒng)一。為了保證朝廷政令順暢地傳達到基層,需要建立起完備的基層行政組織,完善運行機制。從總體發(fā)展趨勢上看,秦漢以降,郡對縣、縣對基層政務(wù)的介入在不斷強化,縣級官府承擔(dān)的政務(wù)無論從制度概念還是治理實踐上都不斷被細分,基層社會的治理任務(wù)在不變之中不斷更新和細化,治理結(jié)構(gòu)隨之日漸完善。到唐代則達到了一個歷史時段的整合,基層政務(wù)運行的制度化水平進入到一個新的階段,基層政務(wù)運行機制較好實現(xiàn)了與國家整體制度的彈性對接。
作為基層行政組織的鄉(xiāng)里及其構(gòu)擬性
唐代前期是所謂律令制國家,即國家的基本制度和政務(wù)運行細則,都是通過先后完善起來的律、令、格、式等法令條文加以規(guī)定的,實現(xiàn)了各項制度規(guī)定的高度法典化。唐《戶令》規(guī)定(據(jù)《通典》卷三《食貨三·鄉(xiāng)黨》引大唐令):“諸戶以百戶為里,五里為鄉(xiāng),四家為鄰,五家為保。每里置正一人(原注:若山谷阻遠,地遠人稀之處,聽隨便量置),掌按比戶口,課植農(nóng)桑,檢察非違,催驅(qū)賦役。在邑居者為坊,別置正一人,掌坊門管鑰,督察奸非。并免其課役。在田野者為村,別置正一人。其村滿百家,增置一人,掌同坊正。其村如[不]滿十家者,隸入大村,不需別置村正。”
這條被稱為“里”即關(guān)于里的建置的令文,并非法令具文,而是唐朝建國以后制定的至少一直行用到開元時期的基本制度,核心內(nèi)容是按照戶數(shù)來設(shè)立鄉(xiāng)、里,百戶為里,五里為鄉(xiāng),則一鄉(xiāng)的戶數(shù)是五百戶?!杜f唐書·玄宗紀(jì)》中記載了天寶元年(742)的州縣鄉(xiāng)數(shù)及戶部掌握的戶口數(shù):“其年,天下郡府三百六十二,縣一千五百二十八,鄉(xiāng)一萬六千八百二十九。戶部進計帳,今年管戶八百五十二萬五千七百六十三,口四千八百九十萬九千八百。”平均每鄉(xiāng)約507戶。又載天寶十三載(754)的統(tǒng)計資料,其中郡府略有減少、縣數(shù)則稍微增加,但變化不大,而鄉(xiāng)的統(tǒng)計數(shù)字與十三年前相同,依然是一萬六千八百二十九,但是全國的戶數(shù)卻已經(jīng)達到了九百六十一萬九千二百五十四,平均每鄉(xiāng)約571戶,比天寶元年有了明顯增長。這兩年的統(tǒng)計數(shù)字說明,以五百戶為一鄉(xiāng),按照國家掌握的戶口數(shù)(即申報戶口)來說是落實了的制度規(guī)定。
鄰、保則是一種網(wǎng)格化管理的單位,每五戶為一個保,其中任何一戶都以其余四戶為鄰。設(shè)立鄰保的目的是為了賦稅徭役征派及治安管理中的責(zé)任連帶追究。原則上每里置里正一人,其職責(zé)是“按比戶口,課植農(nóng)桑,檢察非違,催驅(qū)賦役”,核心是催驅(qū)賦役,說明里正處于國家政務(wù)運行中的行政末梢,是為國家行政服務(wù)的。從鄉(xiāng)、里的設(shè)置原則和里正的職責(zé)規(guī)定來看,鄉(xiāng)、里是依附于縣級政府部門(唐代稱為縣司)的基層行政單位,鄉(xiāng)、里本身并沒有自身的辦事機構(gòu),只是對接縣司下派的各項政務(wù),而且主要是到縣司去辦理。整齊劃一的以百戶為里,五里為鄉(xiāng),制度的人為設(shè)計色彩十分明顯,具有很強的構(gòu)擬性,自然形成的聚落一定不會如此整齊。但是,大體以五百戶為一鄉(xiāng),戶口統(tǒng)計、土地調(diào)配和賦役征派以鄉(xiāng)為單位而不是以里為單位。在鄉(xiāng)的地域范圍內(nèi),劃分出五個里,里與作為聚落的村無法整齊對應(yīng),但是鄉(xiāng)則有可能囊括若干完整的村。所以,鄉(xiāng)才是政務(wù)運行中實際存在的基層單位,里則是將一個鄉(xiāng)一分為五的虛擬單位。
國家行政體系與基層社會的對接
已有研究成果顯示,鄉(xiāng)、里的運行方式大體是每鄉(xiāng)五個里正輪流到縣衙值班,由縣衙進行點名,并由官廚提供飲食。如果是縣司編造戶籍、退田授田文書和差科簿等簿籍文書的集中工作期間,五個里正可能都要到縣司當(dāng)值。從吐魯番出土唐前期高昌縣的值班點名性質(zhì)的檔案看,在集中勘造簿籍的時間段里一個鄉(xiāng)的多個里正是同時上值的。
前引令文在有關(guān)鄉(xiāng)、里設(shè)置及里正職掌之后,接著是有關(guān)坊和村設(shè)置的規(guī)定,分別針對城邑和田野的居民,在邑居者為坊,在田野者為村,坊和村是“鄉(xiāng)—里”之外的另一個系統(tǒng)。相對于鄉(xiāng)、里作為構(gòu)擬性的行政系統(tǒng)而言,村是一種自然形成的聚落,大小不一,坊則是在城邑規(guī)劃出來的聚落。盛唐田園詩人孟浩然《過故人莊》的詩句“綠樹村邊合,青山郭外斜”,提示唐代的村莊大部分散布于城郭周邊。通過對方志、族譜等地方史料分析,大抵從唐代中后期開始,村大量向城郭以外擴張,晚唐五代以后這種趨勢在南方山林地區(qū)更加明顯。
以上對于基層“行政組織”建置的規(guī)定,放在唐代法令體系中的《戶令》而不是《職員令》之中,說明在唐代國家治理的理念中,鄉(xiāng)里組織并不是國家行政體系中的一級,其中承擔(dān)具體事務(wù)的人員也不是國家官僚體系中的職員,他們服務(wù)于國家政務(wù)運行中鄉(xiāng)里事務(wù)的處理,其運行成本并不調(diào)動國家的財政資源。
里正和村正作為國家政權(quán)在基層的代理人,他們之間以及他們與其他社會力量之間的分工協(xié)作,是皇權(quán)國家實現(xiàn)行政系統(tǒng)與基層社會有效銜接的重要機制?;鶎拥纳鐣α堪ㄗ园l(fā)形成的“社邑”組織和得到官府認可的民間領(lǐng)袖。唐初王梵志的詩歌:“遙看世間人,村坊安社邑。一家有生死,合村相就泣。”描寫的就是社邑這種在祭祀、喪葬以及其它生產(chǎn)活動和日常生活中發(fā)揮互助功能的民間自發(fā)組織。唐代的民間領(lǐng)袖,包括“鄉(xiāng)望”和“耆老”兩類身份,作為溝通官民的紐帶力量,既得到官府認可,又具有民意基礎(chǔ),他們在基層行使教化及組織一些公共事務(wù),也參加州縣官府舉辦的各種禮儀活動。各種社邑和民間領(lǐng)袖與“鄉(xiāng)—里”和“鄉(xiāng)—村”二元結(jié)構(gòu)的基層行政系統(tǒng)相輔相成,使得唐代的基層社會呈現(xiàn)出多層次的立體化結(jié)構(gòu)。
國家行政的層級劃分及其與基層政務(wù)的接榫
唐代國家治理體制是由通過尚書六部和州縣鄉(xiāng)里實現(xiàn)中央集權(quán)的一套行政體系構(gòu)建起來的,運行程序貫穿著自上而下的決策執(zhí)行機制,構(gòu)擬性的基層行政單位鄉(xiāng)里及其基礎(chǔ)村坊作為縣級行政的延伸層面,由政府選補的行政代理人里正和村正執(zhí)行縣級官府的基礎(chǔ)行政職能。國家政務(wù)從朝廷到鄉(xiāng)村實現(xiàn)一體化運行,律令格式對政務(wù)申報裁決機制有著詳密規(guī)定。
唐代國家政務(wù)運行通過嚴(yán)格的文書制度,由上而下的命令文書(含裁決文書)和由下而上的申奏文書構(gòu)成了政務(wù)文書的主體,按照發(fā)文主體和行用范圍區(qū)分為不同名目的文書,各有其規(guī)范的體式。《唐六典》卷一《尚書都省》概括下行文書的類別為:“凡上之所以逮下,其制有六,曰制、敕、冊、令、教、符(注:天子曰制、曰敕、曰冊,皇太子曰令,親王、公主曰教。尚書省下于州,州下于縣,縣下于鄉(xiāng),皆曰符)。”皇帝、皇太子和親王、公主都有自己的專用命令文書,行用于不同的場合和范圍。
唐代國家政務(wù)機構(gòu)的主體是尚書六部、州(含都督府、都護府)、縣三個行政層級,在君主通過宰相協(xié)助實行高度中央集權(quán)的體制下,絕大部分政務(wù)的申報和裁決都要用皇帝的名義,包括皇帝下發(fā)制、敕,用敕旨批復(fù)奏狀,以及在尚書省處理常規(guī)政務(wù)時制作申報上來的奏抄上御筆畫“聞”等,可以概稱之為制敕和御畫奏抄。“符”是尚書省以下包括州、縣各級官府轉(zhuǎn)發(fā)皇帝命令文書(特殊情況如太子監(jiān)國、親王公主在其封國封邑內(nèi)行使命令權(quán))的公文,其所轉(zhuǎn)發(fā)的文書包括作為皇帝命令的制敕文書和御畫奏抄,以及皇帝用敕旨批復(fù)的各級官員申報政務(wù)的奏狀。唐代政務(wù)文書中有一類是各級官員向朝廷提出的建議,稱為奏狀,由宰相審議后,皇帝用稱為“敕旨”的命令文書批復(fù),批準(zhǔn)的一般格式是“敕旨:宜依”,即依照這個意見執(zhí)行。
唐代政務(wù)運行普遍行用紙本文書,政務(wù)文書有規(guī)范的存檔制度,但鮮有留存至今者。幸運的是吐魯番出土文書中保留了一些具有檔案性質(zhì)的政務(wù)文書,其中有一些是唐代設(shè)立在當(dāng)?shù)氐男姓C構(gòu)西州都督府下發(fā)至其所屬各縣(轄高昌﹑柳中﹑交河﹑蒲昌﹑天山五縣)以及高昌等縣下發(fā)至所屬各鄉(xiāng)的“符”。里正輪流在縣司當(dāng)值者,負責(zé)代表當(dāng)鄉(xiāng)接受縣司下發(fā)到鄉(xiāng)的“符”,其實也就是接受朝廷頒下的制敕,他們被稱為“承符里正”。目前所見到的這些符,基本分為兩類,一類是轉(zhuǎn)發(fā)皇帝制敕文書的符,另外一類是轉(zhuǎn)發(fā)經(jīng)過皇帝敕旨批復(fù)的奏狀的符。
第一類的例子可舉《唐貞觀二十二年(648)安西都護府承敕下交河縣符為處分三衛(wèi)犯私罪納課違番事》(見唐長孺主編《吐魯番出土文書》第七冊)。此件政務(wù)文書的案卷,保存了從皇帝發(fā)出命令到交河縣縣司具體執(zhí)行的行政全過程。其中尚書省簽署后下發(fā)到都護府的用語是“奉敕旨連寫如右。牒至準(zhǔn)敕者,府宜準(zhǔn)敕。符到奉行”。唐前期中樞決策和政務(wù)運行實行“三省制”,在中書、門下兩省的起草和審核環(huán)節(jié)完成之后,制敕文書到了尚書省才能正式“付外施行”,尚書省將制敕文書轉(zhuǎn)發(fā)到中央和地方行政部門,行用的是“符”,制度上稱為“省符”,即“尚書省下于州”的符。都護府收到“省符”后再轉(zhuǎn)而下發(fā)至交河縣,轉(zhuǎn)發(fā)用語是“交河縣主者。被符奉敕旨連寫如右。牒至準(zhǔn)敕者,縣宜準(zhǔn)敕。符到奉行”。意思是接收到尚書省轉(zhuǎn)發(fā)敕旨的“省符”,接著省符及與其連寫在一起的敕旨再粘連新紙,寫上給下屬各縣的轉(zhuǎn)發(fā)用語“牒至準(zhǔn)敕者,縣宜準(zhǔn)敕。符到奉行”。這是州(都護府)下于縣的符。出土文書顯示,交河縣收到都護府的符之后,按照敕旨的要求具體落實。公文處理結(jié)束后,留在當(dāng)處存檔。
第二類的例子可舉《唐景龍三年(709)尚書比部符》(錄文可參考池田溫《中國古代籍帳研究》)。當(dāng)年,一些地方官員向皇帝呈狀,建議停止追繳百姓拖欠的往年稅賦,唐中宗批復(fù)同意,并下令將其出付朝廷政務(wù)部門商量,有關(guān)官員達成了一份提出具體實施意見的商量狀,并上于皇帝,中宗對這份“敕后商量狀”再次進行批復(fù),然后經(jīng)過三省出令程序,由尚書省負責(zé)向各州府下發(fā),具體由尚書刑部的比部司簽署,這就是比部符。文書中“牒奉者:今以狀下,州宜準(zhǔn)狀。符到奉行”, 是尚書省諸司行符的標(biāo)準(zhǔn)用語。表面看來,尚書符轉(zhuǎn)發(fā)的文件是“狀”,但這是經(jīng)過皇帝批準(zhǔn)的奏狀,否則不可能下發(fā)各州府執(zhí)行。今見唐代文書中類似的用語,似都應(yīng)理解為州縣轉(zhuǎn)發(fā)朝廷政務(wù)文書(即用敕旨批復(fù)了的奏狀)的符,而不是州縣處理自身細小事務(wù)的文書(此類文書一般用“帖”)。如吐魯番出土唐永淳元年(682)西州高昌縣下太平鄉(xiāng)符,是高昌縣下發(fā)給太平鄉(xiāng)落實按照戶等貯糧的要求,文書中有“太平鄉(xiāng)主者。……今以狀下,鄉(xiāng)宜準(zhǔn)狀。符到奉行”字樣,就是縣司給各鄉(xiāng)轉(zhuǎn)發(fā)西州都督府的符,而西州都督府的符當(dāng)是轉(zhuǎn)發(fā)尚書戶部的“省符”,如同景龍三年(709)尚書比部符一樣。
從以上兩種類型的“符”可以看出唐代行政的層級劃分,也可知大部分政務(wù)都是中央直貫地方和基層。到唐代中后期,由于地方普遍設(shè)立了節(jié)度、觀察使(唐人稱之為方鎮(zhèn)),在政務(wù)運行中增加了一個層級。所以白居易《策林·人之困窮由君之奢欲》一文中說,“君之命行于左右,左右頒于方鎮(zhèn),方鎮(zhèn)布于州牧,州牧達于縣宰,縣宰下于鄉(xiāng)吏,鄉(xiāng)吏傳于村胥,然后至于人”,形象地勾畫出唐代中樞政令下達到基層的行政流程。而作為鄉(xiāng)吏的“里正”,以其介于官與民之間的行政末梢之職任,其所承擔(dān)行政事務(wù)的處理,在管理體制和運行機制上便與國家政務(wù)有效對接起來。
綜括言之,唐朝的制度設(shè)計中具有完備的體制機制,以保障朝廷政令逐級傳達到基層,基層行政節(jié)級統(tǒng)屬于朝廷。但是,各級官僚及其機構(gòu)的自利化取向,勢必導(dǎo)致制度運行過程中的各種滯礙,包括信息的過濾與篩選。因此,唐朝還差遣官員或派出使職到地方和基層進行監(jiān)督落實,構(gòu)建起直貫基層的中央行政監(jiān)察體系,以實現(xiàn)對行政阻滯的突破。“設(shè)官以經(jīng)之,置使以緯之”,經(jīng)緯交織,基層政務(wù)與國家制度的對接才得以基本實現(xiàn)。
(作者為中國人民大學(xué)習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究院研究員,中國人民大學(xué)圖書館館長,歷史學(xué)院教授)
【參考文獻】
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④趙璐璐:《唐代縣級政務(wù)運行機制研究》,北京:社會科學(xué)文獻出版社,2017年。
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責(zé)編/周小梨 美編/楊玲玲