【摘要】新冠肺炎疫情是對(duì)我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理、社會(huì)治理體系等領(lǐng)域的一次突擊大考。針對(duì)疫情暴露出的短板和癥結(jié)，應(yīng)精準(zhǔn)施策、對(duì)癥下藥，實(shí)現(xiàn)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件由“被動(dòng)處置”向“主動(dòng)預(yù)防”的轉(zhuǎn)變；應(yīng)優(yōu)化完善公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體制，加強(qiáng)疾控體系人才隊(duì)伍建設(shè)，加大公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)生物醫(yī)藥應(yīng)急研發(fā)以及快速生產(chǎn)平臺(tái)建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】新冠肺炎疫情  公共衛(wèi)生  國家治理體系    【中圖分類號(hào)】C913    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

新冠肺炎疫情暴露出公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的短板

第一，疾控監(jiān)測(cè)預(yù)警和管理運(yùn)行系統(tǒng)有待革新。一方面，傳染病網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)未能充分發(fā)揮作用。SARS疫情后，我國建立起傳染病網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)，并針對(duì)不明原因肺炎設(shè)置了直報(bào)功能，但該系統(tǒng)未在新冠肺炎疫情暴發(fā)初期第一時(shí)間啟用。直到國家衛(wèi)生健康委發(fā)布公告，將新型冠狀病毒感染的肺炎納入《中華人民共和國傳染病防治法》規(guī)定的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施后，傳染病網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)才緊急上線新冠肺炎作為法定傳染病的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)功能。另一方面，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理運(yùn)行體制缺乏匹配性、通暢性。此次疫情暴露出現(xiàn)有疾控應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制無法匹配疫情在超大城市社區(qū)快速蔓延的特性。作為技術(shù)型部門，疾控中心不具備發(fā)布疫情信息、采取應(yīng)急措施并作出相應(yīng)行政決策的權(quán)限，國家層面缺少專門、獨(dú)立、科學(xué)、權(quán)威的公共衛(wèi)生安全應(yīng)急行政決策系統(tǒng)。在獲知信息后，相關(guān)機(jī)構(gòu)需要將其上報(bào)給所在轄區(qū)的衛(wèi)生行政主管部門以及上一級(jí)疾控機(jī)構(gòu)，環(huán)節(jié)過多、介入過晚，導(dǎo)致危機(jī)預(yù)警、調(diào)查確診、行政決策以及應(yīng)急措施等容易出現(xiàn)系統(tǒng)性延誤。

第二，疾控體系人才隊(duì)伍建設(shè)有待加強(qiáng)。疾控隊(duì)伍是維護(hù)國家公共衛(wèi)生安全的常備軍，是落實(shí)健康中國戰(zhàn)略“預(yù)防為主”核心方針的主力軍。然而，當(dāng)前我國疾病預(yù)防控制中心人員緊缺。根據(jù)國家衛(wèi)生健康委發(fā)布的《2018年我國衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，我國各類醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的人員總數(shù)為1230萬，醫(yī)生為737.5萬，而疾病預(yù)防控制中心人員僅有18.8萬，其中衛(wèi)生技術(shù)人員為14萬?？梢哉f，疾控專業(yè)人才緊缺是目前亟需解決的問題。

第三，公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施儲(chǔ)備不足。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，嚴(yán)重地區(qū)的病患數(shù)量遠(yuǎn)超地方醫(yī)療體系的承載能力，比如，武漢市發(fā)熱門診高峰時(shí)段就診人數(shù)全天超1.5萬人。為了緩解醫(yī)療體系的巨大壓力，我國沿用小湯山應(yīng)急醫(yī)院的有效做法，采取臨時(shí)新建和臨時(shí)征用兩種模式。除了武漢開設(shè)的65家醫(yī)院外，火神山醫(yī)院、雷神山醫(yī)院以及方艙醫(yī)院等，都對(duì)疫情防控起到了重要作用。需要注意的是，武漢市的醫(yī)療實(shí)力在我國已屬較強(qiáng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，按照2018年武漢常住人口1108.1萬人計(jì)算，武漢市每百萬人擁有三級(jí)醫(yī)院5.51個(gè)、三甲醫(yī)院2.44個(gè)，遠(yuǎn)高于全國每百萬人擁有三級(jí)醫(yī)院2.20個(gè)、三甲醫(yī)院1.18個(gè)的水平。由此可見，當(dāng)前我國特大、超大城市的公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施在面臨大規(guī)模突發(fā)事件帶來的激增病患時(shí)，依然難以滿足診療需求，存在一定的短板。

第四，應(yīng)急生物醫(yī)藥研發(fā)庫成果積累和快速反應(yīng)能力有限。應(yīng)急特效藥和傳染病疫苗研發(fā)是全人類共同面臨的挑戰(zhàn)。作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，我國針對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)性傳染病的特效藥及疫苗研發(fā)仍存在短板，比如缺乏研發(fā)主動(dòng)性、缺乏長期成果積累等，戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急加速研發(fā)能力也有待提升。正如鐘南山院士指出的：“我們對(duì)MERS也做了研究，而且是國際上第一次分離制作出MERS的模型，一直在搞，所以有些準(zhǔn)備。但是大多數(shù)對(duì)突發(fā)性的傳染病重視度不夠，所以沒有進(jìn)行持續(xù)的科學(xué)研究，這次新發(fā)的疾病，我的感覺是在治療上束手無策，只能根據(jù)很多原理，用現(xiàn)有的藥來治療，在十幾天二十天這么短的時(shí)間里，能夠研發(fā)新藥根本是不可能的，這是需要長期積累的，這也體現(xiàn)出我們預(yù)防和防控體系的問題。”

第五，社會(huì)流動(dòng)性日益增強(qiáng)，刺激著基層治理的“末梢神經(jīng)”。社區(qū)在發(fā)現(xiàn)、上報(bào)、隔離等防控工作中發(fā)揮了重要作用，但仍存在一些問題，比如防控力量不足、職能與保障不協(xié)調(diào)等。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局和民政部的數(shù)據(jù)，2019年全國城鎮(zhèn)常住人口為84843萬人，占總?cè)丝诒戎兀ǔＷ∪丝诔擎?zhèn)化率）為60.60%，其中流動(dòng)人口為2.36億人。伴隨城鎮(zhèn)化水平的提高，一二線城市的人口流動(dòng)愈發(fā)活躍，城鎮(zhèn)社區(qū)居民構(gòu)成更為復(fù)雜、穩(wěn)定性更低，因而對(duì)社區(qū)和物業(yè)管理提出了更高要求。

提高公共衛(wèi)生應(yīng)急管理能力，需要實(shí)現(xiàn)由“被動(dòng)處置”向“主動(dòng)預(yù)防”的轉(zhuǎn)變

提高應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力和水平，需要正視沉疴、對(duì)癥下藥、迎難而上、化危為機(jī)，實(shí)現(xiàn)由“被動(dòng)處置”向“主動(dòng)預(yù)防”的轉(zhuǎn)變。

第一，優(yōu)化完善公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體制。一方面，要完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。應(yīng)針對(duì)未來可能新發(fā)的未知傳染病建立監(jiān)測(cè)和預(yù)警機(jī)制，完善傳染病網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)，力爭做到對(duì)無法按已知分類的傳染病寧可錯(cuò)報(bào)、絕不漏報(bào)，特別要做到壓實(shí)責(zé)任、明確流程、執(zhí)行到位。另一方面，要改革公共衛(wèi)生應(yīng)急決策機(jī)制。應(yīng)強(qiáng)化各層級(jí)疾控機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，建立國家層面的、專門的、權(quán)威的公共衛(wèi)生應(yīng)急行政決策系統(tǒng)以及應(yīng)急管理指揮系統(tǒng)，在第一時(shí)間對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)行準(zhǔn)確科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、危機(jī)預(yù)警以及調(diào)查研究，采取及時(shí)的響應(yīng)決策以及專業(yè)的防控措施，迅速高效地組織協(xié)調(diào)防控資源。

第二，加強(qiáng)疾控體系人才隊(duì)伍建設(shè)。應(yīng)高度重視疾控體系人才隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)公共衛(wèi)生學(xué)科專業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)，壯大疾控隊(duì)伍規(guī)模，提高從業(yè)人員素質(zhì)。首先，完善機(jī)構(gòu)崗位設(shè)置，明確人才準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，建立健全人才激勵(lì)機(jī)制。其次，加強(qiáng)公共衛(wèi)生學(xué)科專業(yè)教育，培養(yǎng)和儲(chǔ)備更多的人才。同時(shí)，積極開展國際交流合作。最后，開展各層級(jí)疾控管理人員對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件特別是新發(fā)傳染病的防控應(yīng)急演練，防患于未然。

第三，加大公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。應(yīng)進(jìn)行突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、戰(zhàn)時(shí)軟硬件設(shè)施匹配系數(shù)評(píng)估，在人口聚集的特大、超大城市，結(jié)合區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略以及國土空間使用規(guī)劃，改造、建設(shè)、預(yù)留具有應(yīng)急響應(yīng)功能的大型公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施。避免單一依靠“回應(yīng)沖擊、被動(dòng)處置、臨時(shí)新建、臨時(shí)征用”的事中事后工作模式，設(shè)計(jì)全周期、標(biāo)準(zhǔn)化、預(yù)設(shè)置的工作模式和硬件模塊。戰(zhàn)略規(guī)劃上要繃緊應(yīng)急之弦，戰(zhàn)略儲(chǔ)備上要進(jìn)行常態(tài)化考慮。

第四，推進(jìn)生物醫(yī)藥應(yīng)急研發(fā)以及快速生產(chǎn)平臺(tái)建設(shè)。應(yīng)加強(qiáng)生物醫(yī)藥應(yīng)急研發(fā)能力，建立技術(shù)戰(zhàn)略儲(chǔ)備、重點(diǎn)研發(fā)專項(xiàng)、進(jìn)度追蹤清單等，規(guī)劃快速生產(chǎn)方案，并建設(shè)專門的生產(chǎn)設(shè)施以應(yīng)對(duì)緊急狀況下的快速量產(chǎn)；應(yīng)改進(jìn)優(yōu)化特效藥和疫苗的研發(fā)生產(chǎn)流程，實(shí)現(xiàn)模板化、協(xié)同化、聚合化，提高研發(fā)生產(chǎn)效率；應(yīng)設(shè)立生物醫(yī)藥專項(xiàng)基金，支持引導(dǎo)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

第五，激活基層治理“末梢神經(jīng)”。應(yīng)充分重視、發(fā)揮小區(qū)業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司等的重要作用，優(yōu)化社會(huì)治理模式，打通基層治理“末梢神經(jīng)”。一方面，將小區(qū)作為基層社會(huì)治理的基本單元，納入社區(qū)網(wǎng)格化管理體系，充分發(fā)揮小區(qū)業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司等群防群控的作用。應(yīng)制定包括疫情、火災(zāi)、地震等在內(nèi)的各類應(yīng)急處置預(yù)案，加強(qiáng)居民的日常培訓(xùn)演練。另一方面，力爭實(shí)現(xiàn)老舊小區(qū)物業(yè)管理全覆蓋。針對(duì)老舊小區(qū)物業(yè)管理服務(wù)利潤微薄、缺乏市場(chǎng)化服務(wù)機(jī)構(gòu)參與等情況，應(yīng)提倡由地方國有物業(yè)管理公司填補(bǔ)空白、對(duì)于客觀上產(chǎn)生的損失可予以稅收減免以及財(cái)政補(bǔ)貼等。

（作者分別為國家發(fā)展改革委國際合作中心實(shí)業(yè)發(fā)展處負(fù)責(zé)人；國家發(fā)展改革委國際合作中心實(shí)業(yè)發(fā)展處研究分析員）

【注：本文系“國家治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)（應(yīng)急管理）課題調(diào)研”階段性成果之一】

【參考文獻(xiàn)】

①《習(xí)近平：在統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作部署會(huì)議上的講話》，中國政府網(wǎng)，2020年2月23日。

②陳浩、豆曉麗等：《我國疾病預(yù)防控制中心人員流動(dòng)情況分析》，《上海預(yù)防醫(yī)學(xué)》，2017年第1期。

③《武漢市發(fā)熱門診就診高峰全天超1.5萬人》，新華網(wǎng)，2020年1月28日。

④《習(xí)近平在京考察新冠肺炎防控科研攻關(guān)工作》，人民網(wǎng)，2020年3月2日。

責(zé)編/孫渴    美編/宋揚(yáng)