2020年一季度國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)比上年同期下降6.8%,這是疫情沖擊和經(jīng)濟下行壓力疊加的結(jié)果。4月17日,習(xí)近平總書記主持召開的中央政治局會議指出,“要以更大的宏觀政策力度對沖疫情影響。積極的財政政策要更加積極有為,提高赤字率,發(fā)行抗疫特別國債,增加地方政府專項債券,提高資金使用效率,真正發(fā)揮穩(wěn)定經(jīng)濟的關(guān)鍵作用”。超大力度的積極財政政策,是在特殊時期將著力點主要放在國內(nèi)需求的財政政策,是創(chuàng)新宏觀經(jīng)濟調(diào)控方式的重要實踐。更大力度的積極財政政策意味著更大的消費和投資需求拉動效應(yīng)。面對當(dāng)前的經(jīng)濟形勢,積極財政政策必須堅定不移地以擴大內(nèi)需為主要目標(biāo),更加積極有為,讓超大規(guī)模的國內(nèi)市場優(yōu)勢得到更充分的發(fā)揮,將中國經(jīng)濟更快地拉回到正常的增長軌道上來,維護經(jīng)濟發(fā)展和社會大局穩(wěn)定。
1.常態(tài)化疫情防控背景下,積極財政政策表現(xiàn)出新特點
2020年的積極財政政策,與前些年的積極財政政策有很大的不同。最明顯的是財力條件發(fā)生了很大變化,第一季度全國一般公共預(yù)算收入下降14.3%,財政收入下行壓力仍然很大,但財政支出在許多方面依舊需要保證,財政收支矛盾更加突出。4月17日召開的中央政治局會議提出的提高赤字率、發(fā)行抗疫特別國債、增加地方政府專項債券、提高資金使用效率,正是抓住了矛盾化解的關(guān)鍵。接下來,應(yīng)精心設(shè)計具體操作方案,以應(yīng)對這一百年未有之大變局背景下的疫情沖擊,確保經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。
2020年的積極財政政策,增加了復(fù)雜的疫情防控因素,政策的力度和著力點必須作相應(yīng)調(diào)整。中國已經(jīng)轉(zhuǎn)向防止疫情輸入階段,積極財政政策應(yīng)將擴大內(nèi)需作為主要目標(biāo)。這是在不放棄國際市場前提下的擴大內(nèi)需。實踐說明,越是用好國際市場,越是有利于分工,越能提高經(jīng)濟效率。擴大內(nèi)需,也必須做好國際宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)工作。病毒是人類公敵,疫情帶來全球經(jīng)濟衰退陰影,各國必須攜手應(yīng)對,加強包括財政政策在內(nèi)的宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào),為擴大內(nèi)需創(chuàng)造良好的外部經(jīng)濟環(huán)境。
疫情的影響還有很多不確定性因素,常態(tài)化疫情防控,意味著積極財政政策運作的環(huán)境與平常有很大的不同,無論采取什么樣的措施,首先應(yīng)在疫情防控上加大有效投入,這是財政政策實施和其他諸多工作開展的基礎(chǔ)。
2.以更加積極的財政政策穩(wěn)定預(yù)期、提振信心
積極財政政策的力度足夠大,超市場預(yù)期,才能迅速地起到穩(wěn)定預(yù)期、提振信心的作用。這次新冠肺炎疫情,是新中國成立以來在我國發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件,對經(jīng)濟的沖擊之大,前所未有。市場主體面對生存考驗,產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈不穩(wěn),市場運行不暢,就業(yè)形勢嚴(yán)峻,疫情防控和全球經(jīng)濟的不確定性因素仍然存在。在這種背景下,2020年的積極財政政策必須是非常規(guī)的,政策力度必須足夠大。
從財政政策的構(gòu)成來看,積極財政政策的力度空間表現(xiàn)在三個方面:一是提高財政赤字率。綜合考慮財政風(fēng)險,財政赤字率對應(yīng)一般公共預(yù)算可以提高到3.2%左右,這樣大約可以釋放出4000億元的財政資金。二是發(fā)行抗疫特別國債,所籌集資金應(yīng)主要用于受疫情影響的經(jīng)濟社會發(fā)展事務(wù)。三是增加地方專項債券。專項債券應(yīng)有對應(yīng)項目,且收益應(yīng)覆蓋成本。但在非常時期,為了更有效地發(fā)揮積極財政政策的作用,也可以考慮一定比例的項目有一般公共預(yù)算資金的注入,以增強項目的可行性,特別是增強地方債項目對民間資本參與的吸引力。
一季度,積極財政政策的具體措施已經(jīng)出臺不少,但要更好地發(fā)揮政策的作用,還必須對已經(jīng)出臺的各類碎片化的財政政策措施加以整理,并計算出真正的政策力度,在此基礎(chǔ)上明確財政政策到底應(yīng)擴張多少,這也是穩(wěn)預(yù)期的重要舉措。橫向比較可以為決策提供更充分的依據(jù),當(dāng)前積極財政政策的力度,可以適當(dāng)參考世界上其他主要國家的選擇。積極財政政策在不同地區(qū)資金的配置,主要應(yīng)依據(jù)地區(qū)受疫情影響的程度和經(jīng)濟的恢復(fù)能力,疫情影響最深的湖北省可以單列處理。
3.助力擴大投資需求
充分就業(yè)歷來是財政政策的首要目標(biāo)。4月17日召開的中央政治局會議要求加大“六穩(wěn)”工作力度,做到“六保”。在“六保”和“六穩(wěn)”中,就業(yè)扮演著重要角色,都排在第一位。就業(yè)需要有吸納勞動力的市場主體,而這只能靠擴大投資來實現(xiàn)。
通過積極財政政策擴大投資,首先是財政直接投資。疫情期間,一些新興產(chǎn)業(yè)成為經(jīng)濟亮點,比如數(shù)字經(jīng)濟。數(shù)字經(jīng)濟吸引了大量民間投資,但數(shù)字經(jīng)濟的公共平臺建設(shè)并不適合僅由企業(yè)投資,因為可能引發(fā)大企業(yè)壟斷、新投資者無法進入行業(yè)參與競爭、過多攫取消費者福利等一系列損害市場效率的問題。無論從刺激當(dāng)前投資,還是從未來投資的可持續(xù)性來看,財政都應(yīng)該加大對公共平臺的直接投資,為各類投資提供公共服務(wù)。對于時下市場高度關(guān)注的新基建,政府可以將有限的財政資金用于相關(guān)公共平臺建設(shè),用于新技術(shù)開發(fā)以及其他的市場投資主體不愿意投入或投入易引發(fā)壟斷等妨礙市場秩序行為的領(lǐng)域。
經(jīng)過這些年的投資,傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的短板問題,已經(jīng)在很大程度上得到了解決,但一些人口密度比較高、經(jīng)濟發(fā)展比較快的地區(qū),經(jīng)濟社會發(fā)展對傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施提出了更高層次的需求,財政投資仍有較大的空間。在具體操作中,要適當(dāng)平衡基礎(chǔ)設(shè)施投資的經(jīng)濟效益和社會效益,兼顧擴大內(nèi)需和改善民生。比如4月17日召開的中央政治局會議提出的實施老舊小區(qū)改造的舉措,既有助于促進民生的改善,也有利于擴大投資。
通過積極財政政策擴大投資,還表現(xiàn)在促進民間投資上,體現(xiàn)的是財政投資“四兩撥千斤”的作用。比如,通過財政投資,引導(dǎo)更多的民間資本參與政府和社會合作(PPP)項目仍有較大潛力可挖。規(guī)范并擴大發(fā)展PPP項目,可以讓民間投資者在承擔(dān)風(fēng)險的同時,獲得與風(fēng)險對稱的收益。再比如,修復(fù)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈,是疫情等非常時期財政政策促進民間投資的特殊做法。競爭性行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定,本來主要依靠市場機制,但疫情發(fā)生后,各種不確定因素導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈不穩(wěn)定甚至中斷,單純依靠市場恢復(fù)不僅見效慢,甚至?xí)苯游<捌髽I(yè)的生存,從而會降低民間資本的投資意愿。通過積極的財政政策,如減租減息等,能夠幫助企業(yè)擺脫困境,推動補齊鏈條的投資,助力產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的修復(fù),進一步提高民間資本的投資意愿,有利于企業(yè)的復(fù)工復(fù)產(chǎn)達(dá)產(chǎn)。以民營企業(yè)為主的中小微企業(yè)受此次疫情影響較大,當(dāng)前的財政政策以吸納就業(yè)人數(shù)為主要依據(jù),給予企業(yè)有針對性的補助,這既是在保企業(yè)從而保就業(yè),又是在穩(wěn)定民間投資。
減稅降費是積極財政政策的有機組成部分。減稅降費能夠降低投資成本,是促進民間投資增長的有效做法。最近三年,我國減稅降費累計超過4.6萬億元。2020年減稅降費力度正在進一步加大,預(yù)計將超過3萬億元。加快推進以減稅為中心的稅制改革,將會更加有效地促進民間投資的增長。
4.進一步釋放消費潛力
受疫情影響,人們的消費潛力得不到充分釋放,嚴(yán)重影響了經(jīng)濟的良性循環(huán)。釋放消費潛力,積極的財政政策大有可為。4月17日召開的中央政治局會議要求擴大居民消費,適當(dāng)增加公共消費。擴大居民消費,政府出資發(fā)放消費券就是一個重要的舉措。消費券可以更好地與企業(yè)的生產(chǎn)和供給相對接,順利實現(xiàn)特定行業(yè)經(jīng)濟的良性循環(huán)。不少地方政府為本地居民發(fā)放消費券,已經(jīng)看到了明顯的效果。當(dāng)前,為了進一步擴大消費,消費券的發(fā)放數(shù)量還可以再增加,適用的范圍也可以更廣一些。另外,僅有消費券是不夠的,各地政府還可以積極探索多種形式的促進消費的財政政策。
疫情的發(fā)生同時也是一次消費再發(fā)現(xiàn)的過程,財政政策在此時的作用重在引導(dǎo),讓這類消費能夠有實現(xiàn)的條件。比如,疫情讓私家車在很大程度上成為生活的必需品。2019年8月發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展流通促進商業(yè)消費的意見》(國辦發(fā)〔2019〕42號)提出,釋放汽車消費潛力,實施汽車限購的地區(qū)要結(jié)合實際情況,探索推行逐步放寬或取消限購的具體措施。降低汽車交易稅費的財政政策,可以促進汽車消費,應(yīng)是一個可供選擇的方向。再比如,4月17日召開的中央政治局會議提出要堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位,促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。對此,各地政府可以結(jié)合各地情況,制定具體政策,有效降低住房的交易稅費,擴大改善型住房消費,更好地滿足住房的剛性需求。另外,經(jīng)歷疫情之后,消費結(jié)構(gòu)將會有比較明顯的變化,健康消費將會更受重視,網(wǎng)絡(luò)消費將更為流行,財政政策可以在引導(dǎo)消費上做更多的工作,通過對健康產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)物流快遞業(yè)提供稅收優(yōu)惠,釋放更多的潛在消費。
消費升級換代是新時代消費的新特征。疫情的發(fā)生,讓不少中高端商品的消費從海外移至國內(nèi)。為順應(yīng)這一變化,可以加快增值稅稅率三檔并兩檔的步伐,加快消費稅稅目稅率的優(yōu)化,并進一步降低稅負(fù),讓更多的商品和服務(wù)以更親民的價格面對消費者,以促進這部分消費潛力的釋放。財政政策可以在企業(yè)外銷產(chǎn)品轉(zhuǎn)內(nèi)銷上有所作為,進一步滿足居民更豐富的消費需求。
促進消費的積極財政政策,應(yīng)針對不同群體采取不同的收入支持政策。受疫情影響,相當(dāng)數(shù)量的居民收入下降較多,消費能力相應(yīng)下降。對于低收入群體,僅有消費券是不夠的,可直接給他們發(fā)放現(xiàn)金補助,在保障其基本生活的基礎(chǔ)上,進一步提高其消費能力。對于收入減少較多的中等收入群體,可以適當(dāng)減免個人所得稅匯算清繳補繳的金額,或延遲匯算清繳,從而釋放出一定的消費能力。
在醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、環(huán)境保護等方面的消費,財政政策都可以有所作為。針對這些公共服務(wù)的短板領(lǐng)域,只能通過適當(dāng)增加公共消費來直接拉動消費需求。部分公共消費可以直接替代個人消費,從而提高居民可支配收入,間接拉動消費需求。
(作者:楊志勇,系中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副院長、研究員)