中國城市可持續(xù)發(fā)展的壓力與挑戰(zhàn)

應(yīng)對(duì)氣候變化是引發(fā)可持續(xù)發(fā)展問題的核心問題，而目前全球的行動(dòng)主要通過減少碳排放來削弱氣候變化的態(tài)勢(shì)。[10]中國政府對(duì)全球的承諾是到2030年左右實(shí)現(xiàn)中國碳排放達(dá)峰。盡管根據(jù)相關(guān)學(xué)者預(yù)測(cè)，在相對(duì)樂觀的條件下，中國可以完成這一目標(biāo)，但仍然存在風(fēng)險(xiǎn)[11]。雖然中國并沒有承諾2050年在1990年的基礎(chǔ)上削減50%，但這一指標(biāo)仍然可以作為重要參考。英國《斯特恩報(bào)告》（Stern Review, 2008）預(yù)測(cè)，為完成2050年全球范圍內(nèi)的碳減排目標(biāo)，需要實(shí)現(xiàn)年人均2噸二氧化碳排放的目標(biāo)[12]。這一目標(biāo)并非無稽之談，而是考慮到2050年全球人口和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)后的結(jié)果。這意味著，按照目前中國城市的年人均二氧化碳排放量，中國城市可能需要減少80%甚至更多的人均排放量，這會(huì)造成巨大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力，面對(duì)全球城市發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，留給中國的時(shí)間大約只有20年。對(duì)比部分中國城市碳排放達(dá)峰所需的時(shí)間（見表1），低碳試點(diǎn)城市尚需要5到10年的時(shí)間才能完成達(dá)峰，非試點(diǎn)城市（如唐山），甚至尚未在十二五時(shí)期制定達(dá)峰方案。因此，可能對(duì)于大多數(shù)中國城市，在實(shí)現(xiàn)發(fā)展的同時(shí)達(dá)成碳排放達(dá)峰目標(biāo)和全球碳減排的目標(biāo)頗具壓力。

雖然《斯特恩報(bào)告》提供的是一個(gè)平均數(shù)，但依然具有相當(dāng)參考意義。碳排放在很大程度上受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的影響，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否依賴高耗能與高排放的產(chǎn)業(yè)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，減少對(duì)于能源和資源的消耗與排放，將對(duì)我國環(huán)境保護(hù)、人民健康水平，乃至國家經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力和國家戰(zhàn)略安全起到積極作用。隨著中國的強(qiáng)大以及與世界交往不斷深入，中國肩負(fù)起更多國際責(zé)任，實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)對(duì)于中國國際形象與自身利益大有裨益。由于城市在能源和資源消耗、碳排放問題上舉足輕重，因此中國城市的相關(guān)表現(xiàn)值得關(guān)注。傳統(tǒng)上，關(guān)注集中于與城市規(guī)劃息息相關(guān)的工業(yè)領(lǐng)域、建筑領(lǐng)域和交通領(lǐng)域。但即使是在開始實(shí)施國土空間規(guī)劃的今天，中國城市也需要制定專項(xiàng)規(guī)劃來實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展對(duì)工業(yè)、建筑和交通的要求。而專項(xiàng)規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的契合程度有時(shí)不盡如人意。城市居民作為一種相對(duì)不確定的影響因素，其生活行為對(duì)城市在可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的表現(xiàn)也十分重要，有時(shí)甚至?xí)?gòu)成不利影響。例如，《濟(jì)南市城市總體規(guī)劃（2011～2020）》顯示，濟(jì)南將著力發(fā)展東部、西部?jī)蓚€(gè)新城區(qū)，而到2020年，中心城區(qū)的面積將擴(kuò)大幾乎一倍；而青島的城市形態(tài)正在逐漸由半島型發(fā)展為環(huán)灣型的城市。[13]表2顯示，在“十二五”期間，濟(jì)南-青島新建城區(qū)的變化導(dǎo)致私人汽車數(shù)量的快速增長(zhǎng)。這一結(jié)果雖不是城市規(guī)劃單一因素導(dǎo)致，但在中國快速城市化的今天，追求城市擴(kuò)張的規(guī)劃方案可能在未來對(duì)濟(jì)南和青島在城市可持續(xù)發(fā)展建設(shè)的道路上制造更多困難。

面對(duì)這樣的壓力，中國在城市尺度上采取了一些行動(dòng)。自2008年開始，部分城市在世界自然基金會(huì)（WWF）、英國戰(zhàn)略方案基金（SPF）、能源基金會(huì)（Energy Foundation）、中國住建部、中國社會(huì)科學(xué)院等國際組織、政府機(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)幫助下開展相關(guān)探索工作[14]，并分別于2010年、2013年和2017年開展了三批低碳試點(diǎn)城市項(xiàng)目。作為相對(duì)直接應(yīng)對(duì)全球可持續(xù)發(fā)展問題的項(xiàng)目，中國城市在城市形態(tài)、公共交通、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、綠色建筑、節(jié)能減排等多個(gè)領(lǐng)域開展工作。但由于項(xiàng)目開始于“十二五”期間，這些領(lǐng)域的工作只處于由零散行動(dòng)轉(zhuǎn)為系統(tǒng)工作的轉(zhuǎn)變過程中，而“十三五”期間加入試點(diǎn)的城市仍然需要時(shí)間進(jìn)行相關(guān)籌備，可見中國城市仍將面對(duì)可持續(xù)發(fā)展的壓力。

通過文獻(xiàn)研究中的統(tǒng)計(jì)資料和國內(nèi)外學(xué)者的代表性觀點(diǎn)[15]以及專家訪談等方式，本文總結(jié)了在城市可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域可能遇到的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為以下方面。

不可持續(xù)的城市化模式。1990年至2010年，中國城市人口增長(zhǎng)了八倍，而建成區(qū)面積僅僅增長(zhǎng)了近四倍[16]。人口密度過高導(dǎo)致對(duì)城市資源的消耗超過了城市自然資源、社會(huì)資源承載力。這種城市高速發(fā)展帶來的問題越來越多，如水污染、空氣污染、城市蔓延等。

缺乏對(duì)城市可持續(xù)發(fā)展的重視。根據(jù)對(duì)第一批和第二批低碳試點(diǎn)城市節(jié)能減排目標(biāo)的統(tǒng)計(jì)（如圖2），即使是試點(diǎn)城市也更傾向于設(shè)定一個(gè)與國家目標(biāo)相近的目標(biāo)，而不是真正能夠體現(xiàn)示范性和先進(jìn)性的目標(biāo)，這一方面由于相關(guān)準(zhǔn)備不足，另一方面也是城市更重視短期經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益導(dǎo)致。經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)下行壓力加大時(shí)，為了維持城市發(fā)展速度，對(duì)城市長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃發(fā)展的態(tài)度變得不那么積極，從而影響中國的城市可持續(xù)發(fā)展建設(shè)。