【摘要】新冠肺炎疫情防控展現(xiàn)了中國之治在應急動員、組織指揮方面的突出能力,但也暴露出了我國突發(fā)傳染病預警機制存在的短板。疫情過后,要認真檢視突發(fā)疫情風險研判、預警決策、信息發(fā)布存在的問題,推進權(quán)力下放,完善突發(fā)事件預警機制,促使地方政府強化風險意識,提升突發(fā)疫情預警的效率。
【關(guān)鍵詞】公共衛(wèi)生 預警機制 風險管理 【中圖分類號】R197 【文獻標識碼】A
這次新冠肺炎疫情暴發(fā)后,在黨中央的統(tǒng)一領導下,疫情防控工作實行統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào),在全國范圍內(nèi)迅速調(diào)集醫(yī)務人員和醫(yī)療物資,對湖北省尤其是武漢市的疫情防控提供有力支援。面對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件,此次疫情防控展現(xiàn)了中國之治在應急動員、組織指揮、決策部署方面的突出能力,凸顯了舉國體制對重大疫情應急管理、重大危機綜合應對的有效性。但同時,這次疫情應對也暴露出了我國在突發(fā)傳染病預警方面存在的問題。為此,可聚焦相關(guān)制度短板,進一步完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預警機制。
突發(fā)疫情預警的三個階段
隨著風險社會的來臨,提升突發(fā)事件應急管理能力已成為國家治理的迫切需求。2003年“非典”疫情結(jié)束后,我國開始推進突發(fā)事件應急管理體系建設,致力于構(gòu)建分級預警制度。然而,在新冠肺炎疫情的考驗面前,原因不明傳染病的預警機制再次暴露出脆弱性。因此,提升突發(fā)疫情的風險管理能力,要針對現(xiàn)實問題,補齊突發(fā)疫情預警機制的短板和漏洞,有針對性地推進公共衛(wèi)生體系建設。突發(fā)疫情風險預警可分為以下三個階段。
一是突發(fā)疫情的風險認知。出現(xiàn)原因不明的疫情后,需要依靠各類醫(yī)院和醫(yī)療機構(gòu),提供分散的疫情信息,通過專門的信息報送系統(tǒng),向上級單位報告疫情信息,匯集形成實時數(shù)據(jù),反映疫情的發(fā)病情況、癥狀特征等,進而針對具體疫情進行流行病學調(diào)查,對相關(guān)病例進行搜集、比較、分析和評估,充分研判疫情的風險狀況。突發(fā)疫情的風險認知需要運用監(jiān)測技術(shù)手段,獲取疫情傳播的關(guān)鍵證據(jù),這個過程具有很強的專業(yè)性,需要堅持專業(yè)化原則。
二是突發(fā)疫情的風險研判。通過網(wǎng)絡監(jiān)測獲取疫情信息后,接下來需要判斷突發(fā)疫情的風險,包括直接危機、關(guān)聯(lián)危機和潛在危機。風險研判既依賴于對疫情進行監(jiān)測和分析獲得的事實信息,也要考慮具體情境下疫情發(fā)展的基本趨勢。對于突發(fā)傳染病來講,風險研判需要建立整合性議事平臺,邀請不同領域?qū)<覅⒓?,形成集體審議機制,發(fā)揮同行評議的作用,實現(xiàn)不同主體的知識協(xié)同,避免由于個人因素導致誤判?;谝咔楸O(jiān)測獲取的信息,專家組經(jīng)過集體討論,對突發(fā)疫情及風險作出綜合性判斷,為政府決策提出建議或方案。
三是風險預警的信息發(fā)布。傳染病是威脅人類生命健康的流行病,如果不能得到有效控制,將會在人群中廣泛傳播。應對原因不明的突發(fā)疫情,需要根據(jù)專家對風險的判斷,由政府綜合考慮多元目標訴求,確定是否發(fā)布風險預警。如果突發(fā)疫情的監(jiān)測、分析、風險判斷主要由專家承擔的話,那么,突發(fā)疫情的信息發(fā)布則可堅持政府主導,根據(jù)疫情風險的強度及影響范圍,建立分級預警機制。對于重大突發(fā)疫情,由中央政府發(fā)布預警信息,區(qū)域性、中低度風險的疫情由地方政府作出決定。
新冠肺炎疫情預警帶給我們的反思
與“非典”時期相比,當今社會的一個新變化是人口的流動性顯著增強。隨著城市化和市場化的不斷發(fā)展,人口高度流動已成為中國社會的一個顯著特征。出現(xiàn)傳染性很強、原因不明的疫情時,如果不能快速發(fā)現(xiàn)并報告,不能在第一時間向社會發(fā)出預警,病毒就會隨著人員流動快速傳播,導致疫情大流行。在這次新冠肺炎疫情預警中,以下五個問題值得深思。
一是突發(fā)疫情風險認知的信息傳播問題。人類發(fā)展史是與病毒斗爭的歷史,病毒在不斷變異,人類社會也一直面臨新病毒及其帶來的未知風險。對專業(yè)性很強的問題,可堅持尊重專家、尊重不同意見和觀點的原則,讓有效信息充分擴散。面對爭議性看法,相關(guān)部門可考慮信息發(fā)布者、傳播者的主觀動機,只要信息基本屬實,主觀上并無惡意,客觀上未造成嚴重危害,可秉持包容態(tài)度。
二是突發(fā)疫情風險研判中的知識運用問題。從動態(tài)過程看,知識運用可分解為任務分析、信息搜尋、知識獲取、知識理解、知識應用五個環(huán)節(jié)。疫情調(diào)查需要兼顧官方渠道和其他途徑,除了官方渠道提供的疫情報告和監(jiān)測數(shù)據(jù)外,也要收集其他途徑獲取的疫情信息。在流行病學調(diào)查中,專家組如果公布聯(lián)系方式,為知情者反映情況提供便利,通過整合不同渠道獲取的信息,有助于提升風險研判的準確性,并為制定防控措施提供更可靠的依據(jù)。
三是突發(fā)疫情預警的決策機制問題?,F(xiàn)代社會的分工高度細化,對于專業(yè)性很強的決策領域,需要充分發(fā)揮專家的專業(yè)支撐作用。疫情防控屬于高度專業(yè)化的風險決策,需要更好地發(fā)揮專家的技術(shù)優(yōu)勢,由專家基于科學知識和證據(jù)提出合理的防控方案,決策者從備選方案中進行擇優(yōu)。對于有爭議性的風險研判,可在決策中引入聽證機制,注重聽取不同聲音,由政府作出最終決定。衛(wèi)生行政管理也要堅持專業(yè)化原則,選拔任用具備專業(yè)背景或業(yè)務經(jīng)驗的人。
四是突發(fā)疫情預警的地方責任問題。我國《傳染病防治法》規(guī)定,疾病預防控制機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)和采供血機構(gòu)及其執(zhí)行職務的人員發(fā)現(xiàn)本法規(guī)定的傳染病疫情或者發(fā)現(xiàn)其他傳染病暴發(fā)、流行以及突發(fā)原因不明的傳染病時,應當遵循疫情報告屬地管理原則,按照國務院規(guī)定的或者國務院國家衛(wèi)生行政部門規(guī)定的內(nèi)容、程序、方式和時限報告。在現(xiàn)行傳染病防控制度下,地方政府上報疫情的同時,如果能在醫(yī)療系統(tǒng)內(nèi)部啟動應急響應,支持醫(yī)院采取防護措施,則可降低醫(yī)護人員感染的風險。
五是突發(fā)疫情預警的央地關(guān)系問題。我國現(xiàn)行《傳染病防治法》規(guī)定,傳染病分為甲類、乙類和丙類,實行分類管理。該法明確列舉了三類傳染病包括的具體病種。其中,甲類傳染病由國務院衛(wèi)生行政部門報經(jīng)國務院批準后予以公布、實施,乙類和丙類傳染病由省級政府根據(jù)疫情發(fā)生和流行趨勢的預測,發(fā)出疫情預警。該法規(guī)定發(fā)現(xiàn)突發(fā)原因不明的傳染病時,依據(jù)屬地管理原則,按照規(guī)定的程序和時限上報疫情,對于需要采取甲類傳染病進行防控的,要報經(jīng)國務院批準后予以公布實施。該法并未明確賦予地方政府對突發(fā)原因不明傳染病的預警權(quán)。出現(xiàn)疫情后,為免于行政問責,地方政府傾向于層層上報,等待中央作出指示再行動。根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》,發(fā)現(xiàn)原因不明的群體性疾病后,省級政府應及時向國家衛(wèi)健委報告,國家衛(wèi)健委應盡快組織力量制定技術(shù)標準、規(guī)范和控制措施。在此過程中,疫情上報、流行病學調(diào)查、疫情監(jiān)測、專家分析、疫情報告、行政審批都需要時間,任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)誤判,都會導致決策遲緩、疫情預警不及時。
構(gòu)建高效的突發(fā)疫情預警機制
第一,在突發(fā)疫情的風險認知中,政府治理可尊重專家的話語權(quán),對專業(yè)人士的風險預警持包容態(tài)度。突發(fā)疫情預防的第一原則是快速傳播疫情信息,及時采取防護措施,信息傳播得越快,社區(qū)、家庭和個人的防護措施就會越到位,這樣就越有利于阻斷疫情傳播。如果出現(xiàn)虛假信息,專家、媒體和政府部門可及時跟進,公開真實的信息,減少公眾的疑慮和恐慌。
第二,吸納本地專家參與疫情調(diào)查,擴大公眾參與途徑,更好地利用地方性知識。突發(fā)疫情的風險研判既要運用一般性的科學知識,也要運用具體情境下的地方性知識和信息。出現(xiàn)突發(fā)疫情時,專家對病原體、傳播渠道、傳染性及毒性的認知有限。面對大量不確定因素,疫情調(diào)查需要收集各方面的信息,利用多方主體的知識,形成知識協(xié)同效應。在傳染病調(diào)查中,既要依靠官方正式渠道獲取信息,也要重視非正式渠道獲取的信息。為此,一方面,需要完善疫情調(diào)查的專家組制度,在制度上作出明確規(guī)定,專家組可吸納本地專家參與進來,充分發(fā)揮本地專家及其信息渠道的作用;另一方面,可向社會公布專家組的聯(lián)系方式,方便一線醫(yī)務人員反映疫情線索。對疫情風險的研判,需要基于真實數(shù)據(jù)和證據(jù),建立集體審議機制,充分利用各方面的知識和信息,讓專家基于理性討論得出結(jié)論。
第三,健全突發(fā)疫情的預警決策機制,對于爭議性較大的疫情可引入聽證程序。在突發(fā)疫情的風險管理中,專家基于科研認知和專業(yè)素養(yǎng)進行風險研判,由政府決定是否預警。與個人預警不同,政府預警屬于一種正式的組織行為,隨之而來的是社會動員和應急處置。在疫情不明情況下,專家的意見可能有分歧。為此,可引入聽證程序,聽取不同專家的意見,再作正式?jīng)Q策。由于我國城市人口密度大,對于原因不明的疫情有必要強化風險意識,發(fā)現(xiàn)傳染現(xiàn)象應及時預警,引導醫(yī)療機構(gòu)、社區(qū)和家庭采取防護措施,避免疫情蔓延。
第四,完善高度集中的疫情預警機制,賦予省級政府衛(wèi)生行政部門對原因不明疫情的預警權(quán)?,F(xiàn)行傳染病防治制度將突發(fā)原因不明疫情的公布權(quán)集中于中央政府,地方發(fā)現(xiàn)原因不明疫情后需上報國家疾病防控機構(gòu),疾病防控機構(gòu)開展調(diào)研后,提交疫情報告,再由國家衛(wèi)健委報經(jīng)國務院批準后才能公布。遇到原因不明的傳染病,醫(yī)療機構(gòu)和疾病防控機構(gòu)無權(quán)公布疫情,只能逐級上報,經(jīng)授權(quán)后才能由省級政府衛(wèi)生行政部門公布疫情信息。這種高度集中的預警決策模式,使得地方政府處于被動局面,容易錯失疫情防控的寶貴時機。為此,可完善《傳染病防治法》,進一步明確地方政府的屬地管理責任,推進權(quán)力下放,健全疫情預警機制。在屬地管理原則下,出現(xiàn)突發(fā)疫情后,疾病控制機構(gòu)可在第一時間介入,通過流行病學調(diào)查進行疫情研判,省級政府衛(wèi)生行政部門有權(quán)決定是否進行預警。對于傳染性極強的突發(fā)疫情,如果錯失疫情防控的黃金時段,當疫情蔓延,會造成巨大損失。及時啟動應急響應,及時進行社會動員,有利于更好地落實“早發(fā)現(xiàn)、早報告、早預警、早隔離”的原則。
第五,構(gòu)建突發(fā)疫情上報、預警遲滯的責任追究機制,強化地方政府及時預警、及時防控、消除風險的責任。從傳染病的流行結(jié)果看,絕大多數(shù)疫情都發(fā)生在局部地區(qū),只有極少數(shù)疫情會波及全國。突發(fā)疫情在暴發(fā)之初,其病原和傳播渠道都不確定,需要在第一時間上報疫情,啟動流行病學調(diào)查,根據(jù)疫情報告、監(jiān)測資料,結(jié)合國際、國內(nèi)疫情信息,對原因不明的疫情進行分析評估,對可能流行的傳染病進行預警,向社會發(fā)出警示信息。為此,可賦予省級政府對疫情風險的預警權(quán),同步構(gòu)建責任追究制度,促使地方政府強化責任意識,及時進行風險預警。為強化地方政府對傳染病疫情的預警責任,需要明確規(guī)定疫情預警的觸發(fā)機制,當發(fā)現(xiàn)某種傳染病或原因不明疫情的病例積累到一定數(shù)量后,地方政府將不再擁有自由裁量權(quán),可立即公布預警信息。如果地方政府未能及時預警,造成疫情擴散,則要進行責任追究。這種責任追究制度將促使地方政府主動預警,而不是凡事逐級上報,等待上級指示才行動。推進疫情預警的責任制度建設,也需要明確規(guī)定地方政府衛(wèi)生行政部門與疾病防控機構(gòu)的職責分工,避免出現(xiàn)“推諉扯皮”的現(xiàn)象。
(作者為中國人民大學公共管理學院教授)
【注:本文系中國人民大學科研基金重大項目“政策試驗模式的國際比較研究”(項目編號:20XNL022)的階段性成果】
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責編/銀冰瑤 美編/楊玲玲
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