這次新冠肺炎疫情暴發(fā)后,在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,疫情防控工作實(shí)行統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào),在全國(guó)范圍內(nèi)迅速調(diào)集醫(yī)務(wù)人員和醫(yī)療物資,對(duì)湖北省尤其是武漢市的疫情防控提供有力支援。面對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件,此次疫情防控展現(xiàn)了中國(guó)之治在應(yīng)急動(dòng)員、組織指揮、決策部署方面的突出能力,凸顯了舉國(guó)體制對(duì)重大疫情應(yīng)急管理、重大危機(jī)綜合應(yīng)對(duì)的有效性。但同時(shí),這次疫情應(yīng)對(duì)也暴露出了我國(guó)在突發(fā)傳染病預(yù)警方面存在的問(wèn)題。為此,可聚焦相關(guān)制度短板,進(jìn)一步完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警機(jī)制。
突發(fā)疫情預(yù)警的三個(gè)階段
隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來(lái)臨,提升突發(fā)事件應(yīng)急管理能力已成為國(guó)家治理的迫切需求。2003年“非典”疫情結(jié)束后,我國(guó)開(kāi)始推進(jìn)突發(fā)事件應(yīng)急管理體系建設(shè),致力于構(gòu)建分級(jí)預(yù)警制度。然而,在新冠肺炎疫情的考驗(yàn)面前,原因不明傳染病的預(yù)警機(jī)制再次暴露出脆弱性。因此,提升突發(fā)疫情的風(fēng)險(xiǎn)管理能力,要針對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,補(bǔ)齊突發(fā)疫情預(yù)警機(jī)制的短板和漏洞,有針對(duì)性地推進(jìn)公共衛(wèi)生體系建設(shè)。突發(fā)疫情風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警可分為以下三個(gè)階段。
一是突發(fā)疫情的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知。出現(xiàn)原因不明的疫情后,需要依靠各類(lèi)醫(yī)院和醫(yī)療機(jī)構(gòu),提供分散的疫情信息,通過(guò)專(zhuān)門(mén)的信息報(bào)送系統(tǒng),向上級(jí)單位報(bào)告疫情信息,匯集形成實(shí)時(shí)數(shù)據(jù),反映疫情的發(fā)病情況、癥狀特征等,進(jìn)而針對(duì)具體疫情進(jìn)行流行病學(xué)調(diào)查,對(duì)相關(guān)病例進(jìn)行搜集、比較、分析和評(píng)估,充分研判疫情的風(fēng)險(xiǎn)狀況。突發(fā)疫情的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知需要運(yùn)用監(jiān)測(cè)技術(shù)手段,獲取疫情傳播的關(guān)鍵證據(jù),這個(gè)過(guò)程具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性,需要堅(jiān)持專(zhuān)業(yè)化原則。
二是突發(fā)疫情的風(fēng)險(xiǎn)研判。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測(cè)獲取疫情信息后,接下來(lái)需要判斷突發(fā)疫情的風(fēng)險(xiǎn),包括直接危機(jī)、關(guān)聯(lián)危機(jī)和潛在危機(jī)。風(fēng)險(xiǎn)研判既依賴(lài)于對(duì)疫情進(jìn)行監(jiān)測(cè)和分析獲得的事實(shí)信息,也要考慮具體情境下疫情發(fā)展的基本趨勢(shì)。對(duì)于突發(fā)傳染病來(lái)講,風(fēng)險(xiǎn)研判需要建立整合性議事平臺(tái),邀請(qǐng)不同領(lǐng)域?qū)<覅⒓?,形成集體審議機(jī)制,發(fā)揮同行評(píng)議的作用,實(shí)現(xiàn)不同主體的知識(shí)協(xié)同,避免由于個(gè)人因素導(dǎo)致誤判?;谝咔楸O(jiān)測(cè)獲取的信息,專(zhuān)家組經(jīng)過(guò)集體討論,對(duì)突發(fā)疫情及風(fēng)險(xiǎn)作出綜合性判斷,為政府決策提出建議或方案。
三是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的信息發(fā)布。傳染病是威脅人類(lèi)生命健康的流行病,如果不能得到有效控制,將會(huì)在人群中廣泛傳播。應(yīng)對(duì)原因不明的突發(fā)疫情,需要根據(jù)專(zhuān)家對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的判斷,由政府綜合考慮多元目標(biāo)訴求,確定是否發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。如果突發(fā)疫情的監(jiān)測(cè)、分析、風(fēng)險(xiǎn)判斷主要由專(zhuān)家承擔(dān)的話(huà),那么,突發(fā)疫情的信息發(fā)布則可堅(jiān)持政府主導(dǎo),根據(jù)疫情風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)度及影響范圍,建立分級(jí)預(yù)警機(jī)制。對(duì)于重大突發(fā)疫情,由中央政府發(fā)布預(yù)警信息,區(qū)域性、中低度風(fēng)險(xiǎn)的疫情由地方政府作出決定。
新冠肺炎疫情預(yù)警帶給我們的反思
與“非典”時(shí)期相比,當(dāng)今社會(huì)的一個(gè)新變化是人口的流動(dòng)性顯著增強(qiáng)。隨著城市化和市場(chǎng)化的不斷發(fā)展,人口高度流動(dòng)已成為中國(guó)社會(huì)的一個(gè)顯著特征。出現(xiàn)傳染性很強(qiáng)、原因不明的疫情時(shí),如果不能快速發(fā)現(xiàn)并報(bào)告,不能在第一時(shí)間向社會(huì)發(fā)出預(yù)警,病毒就會(huì)隨著人員流動(dòng)快速傳播,導(dǎo)致疫情大流行。在這次新冠肺炎疫情預(yù)警中,以下五個(gè)問(wèn)題值得深思。
一是突發(fā)疫情風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的信息傳播問(wèn)題。人類(lèi)發(fā)展史是與病毒斗爭(zhēng)的歷史,病毒在不斷變異,人類(lèi)社會(huì)也一直面臨新病毒及其帶來(lái)的未知風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的問(wèn)題,可堅(jiān)持尊重專(zhuān)家、尊重不同意見(jiàn)和觀(guān)點(diǎn)的原則,讓有效信息充分?jǐn)U散。面對(duì)爭(zhēng)議性看法,相關(guān)部門(mén)可考慮信息發(fā)布者、傳播者的主觀(guān)動(dòng)機(jī),只要信息基本屬實(shí),主觀(guān)上并無(wú)惡意,客觀(guān)上未造成嚴(yán)重危害,可秉持包容態(tài)度。
二是突發(fā)疫情風(fēng)險(xiǎn)研判中的知識(shí)運(yùn)用問(wèn)題。從動(dòng)態(tài)過(guò)程看,知識(shí)運(yùn)用可分解為任務(wù)分析、信息搜尋、知識(shí)獲取、知識(shí)理解、知識(shí)應(yīng)用五個(gè)環(huán)節(jié)。疫情調(diào)查需要兼顧官方渠道和其他途徑,除了官方渠道提供的疫情報(bào)告和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)外,也要收集其他途徑獲取的疫情信息。在流行病學(xué)調(diào)查中,專(zhuān)家組如果公布聯(lián)系方式,為知情者反映情況提供便利,通過(guò)整合不同渠道獲取的信息,有助于提升風(fēng)險(xiǎn)研判的準(zhǔn)確性,并為制定防控措施提供更可靠的依據(jù)。
三是突發(fā)疫情預(yù)警的決策機(jī)制問(wèn)題。現(xiàn)代社會(huì)的分工高度細(xì)化,對(duì)于專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的決策領(lǐng)域,需要充分發(fā)揮專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)支撐作用。疫情防控屬于高度專(zhuān)業(yè)化的風(fēng)險(xiǎn)決策,需要更好地發(fā)揮專(zhuān)家的技術(shù)優(yōu)勢(shì),由專(zhuān)家基于科學(xué)知識(shí)和證據(jù)提出合理的防控方案,決策者從備選方案中進(jìn)行擇優(yōu)。對(duì)于有爭(zhēng)議性的風(fēng)險(xiǎn)研判,可在決策中引入聽(tīng)證機(jī)制,注重聽(tīng)取不同聲音,由政府作出最終決定。衛(wèi)生行政管理也要堅(jiān)持專(zhuān)業(yè)化原則,選拔任用具備專(zhuān)業(yè)背景或業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的人。
四是突發(fā)疫情預(yù)警的地方責(zé)任問(wèn)題。我國(guó)《傳染病防治法》規(guī)定,疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和采供血機(jī)構(gòu)及其執(zhí)行職務(wù)的人員發(fā)現(xiàn)本法規(guī)定的傳染病疫情或者發(fā)現(xiàn)其他傳染病暴發(fā)、流行以及突發(fā)原因不明的傳染病時(shí),應(yīng)當(dāng)遵循疫情報(bào)告屬地管理原則,按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的或者國(guó)務(wù)院國(guó)家衛(wèi)生行政部門(mén)規(guī)定的內(nèi)容、程序、方式和時(shí)限報(bào)告。在現(xiàn)行傳染病防控制度下,地方政府上報(bào)疫情的同時(shí),如果能在醫(yī)療系統(tǒng)內(nèi)部啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng),支持醫(yī)院采取防護(hù)措施,則可降低醫(yī)護(hù)人員感染的風(fēng)險(xiǎn)。
五是突發(fā)疫情預(yù)警的央地關(guān)系問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行《傳染病防治法》規(guī)定,傳染病分為甲類(lèi)、乙類(lèi)和丙類(lèi),實(shí)行分類(lèi)管理。該法明確列舉了三類(lèi)傳染病包括的具體病種。其中,甲類(lèi)傳染病由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后予以公布、實(shí)施,乙類(lèi)和丙類(lèi)傳染病由省級(jí)政府根據(jù)疫情發(fā)生和流行趨勢(shì)的預(yù)測(cè),發(fā)出疫情預(yù)警。該法規(guī)定發(fā)現(xiàn)突發(fā)原因不明的傳染病時(shí),依據(jù)屬地管理原則,按照規(guī)定的程序和時(shí)限上報(bào)疫情,對(duì)于需要采取甲類(lèi)傳染病進(jìn)行防控的,要報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后予以公布實(shí)施。該法并未明確賦予地方政府對(duì)突發(fā)原因不明傳染病的預(yù)警權(quán)。出現(xiàn)疫情后,為免于行政問(wèn)責(zé),地方政府傾向于層層上報(bào),等待中央作出指示再行動(dòng)。根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》,發(fā)現(xiàn)原因不明的群體性疾病后,省級(jí)政府應(yīng)及時(shí)向國(guó)家衛(wèi)健委報(bào)告,國(guó)家衛(wèi)健委應(yīng)盡快組織力量制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和控制措施。在此過(guò)程中,疫情上報(bào)、流行病學(xué)調(diào)查、疫情監(jiān)測(cè)、專(zhuān)家分析、疫情報(bào)告、行政審批都需要時(shí)間,任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)誤判,都會(huì)導(dǎo)致決策遲緩、疫情預(yù)警不及時(shí)。
構(gòu)建高效的突發(fā)疫情預(yù)警機(jī)制
第一,在突發(fā)疫情的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知中,政府治理可尊重專(zhuān)家的話(huà)語(yǔ)權(quán),對(duì)專(zhuān)業(yè)人士的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警持包容態(tài)度。突發(fā)疫情預(yù)防的第一原則是快速傳播疫情信息,及時(shí)采取防護(hù)措施,信息傳播得越快,社區(qū)、家庭和個(gè)人的防護(hù)措施就會(huì)越到位,這樣就越有利于阻斷疫情傳播。如果出現(xiàn)虛假信息,專(zhuān)家、媒體和政府部門(mén)可及時(shí)跟進(jìn),公開(kāi)真實(shí)的信息,減少公眾的疑慮和恐慌。
第二,吸納本地專(zhuān)家參與疫情調(diào)查,擴(kuò)大公眾參與途徑,更好地利用地方性知識(shí)。突發(fā)疫情的風(fēng)險(xiǎn)研判既要運(yùn)用一般性的科學(xué)知識(shí),也要運(yùn)用具體情境下的地方性知識(shí)和信息。出現(xiàn)突發(fā)疫情時(shí),專(zhuān)家對(duì)病原體、傳播渠道、傳染性及毒性的認(rèn)知有限。面對(duì)大量不確定因素,疫情調(diào)查需要收集各方面的信息,利用多方主體的知識(shí),形成知識(shí)協(xié)同效應(yīng)。在傳染病調(diào)查中,既要依靠官方正式渠道獲取信息,也要重視非正式渠道獲取的信息。為此,一方面,需要完善疫情調(diào)查的專(zhuān)家組制度,在制度上作出明確規(guī)定,專(zhuān)家組可吸納本地專(zhuān)家參與進(jìn)來(lái),充分發(fā)揮本地專(zhuān)家及其信息渠道的作用;另一方面,可向社會(huì)公布專(zhuān)家組的聯(lián)系方式,方便一線(xiàn)醫(yī)務(wù)人員反映疫情線(xiàn)索。對(duì)疫情風(fēng)險(xiǎn)的研判,需要基于真實(shí)數(shù)據(jù)和證據(jù),建立集體審議機(jī)制,充分利用各方面的知識(shí)和信息,讓專(zhuān)家基于理性討論得出結(jié)論。
第三,健全突發(fā)疫情的預(yù)警決策機(jī)制,對(duì)于爭(zhēng)議性較大的疫情可引入聽(tīng)證程序。在突發(fā)疫情的風(fēng)險(xiǎn)管理中,專(zhuān)家基于科研認(rèn)知和專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)研判,由政府決定是否預(yù)警。與個(gè)人預(yù)警不同,政府預(yù)警屬于一種正式的組織行為,隨之而來(lái)的是社會(huì)動(dòng)員和應(yīng)急處置。在疫情不明情況下,專(zhuān)家的意見(jiàn)可能有分歧。為此,可引入聽(tīng)證程序,聽(tīng)取不同專(zhuān)家的意見(jiàn),再作正式?jīng)Q策。由于我國(guó)城市人口密度大,對(duì)于原因不明的疫情有必要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),發(fā)現(xiàn)傳染現(xiàn)象應(yīng)及時(shí)預(yù)警,引導(dǎo)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、社區(qū)和家庭采取防護(hù)措施,避免疫情蔓延。
第四,完善高度集中的疫情預(yù)警機(jī)制,賦予省級(jí)政府衛(wèi)生行政部門(mén)對(duì)原因不明疫情的預(yù)警權(quán)。現(xiàn)行傳染病防治制度將突發(fā)原因不明疫情的公布權(quán)集中于中央政府,地方發(fā)現(xiàn)原因不明疫情后需上報(bào)國(guó)家疾病防控機(jī)構(gòu),疾病防控機(jī)構(gòu)開(kāi)展調(diào)研后,提交疫情報(bào)告,再由國(guó)家衛(wèi)健委報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后才能公布。遇到原因不明的傳染病,醫(yī)療機(jī)構(gòu)和疾病防控機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)公布疫情,只能逐級(jí)上報(bào),經(jīng)授權(quán)后才能由省級(jí)政府衛(wèi)生行政部門(mén)公布疫情信息。這種高度集中的預(yù)警決策模式,使得地方政府處于被動(dòng)局面,容易錯(cuò)失疫情防控的寶貴時(shí)機(jī)。為此,可完善《傳染病防治法》,進(jìn)一步明確地方政府的屬地管理責(zé)任,推進(jìn)權(quán)力下放,健全疫情預(yù)警機(jī)制。在屬地管理原則下,出現(xiàn)突發(fā)疫情后,疾病控制機(jī)構(gòu)可在第一時(shí)間介入,通過(guò)流行病學(xué)調(diào)查進(jìn)行疫情研判,省級(jí)政府衛(wèi)生行政部門(mén)有權(quán)決定是否進(jìn)行預(yù)警。對(duì)于傳染性極強(qiáng)的突發(fā)疫情,如果錯(cuò)失疫情防控的黃金時(shí)段,當(dāng)疫情蔓延,會(huì)造成巨大損失。及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng),及時(shí)進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員,有利于更好地落實(shí)“早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早預(yù)警、早隔離”的原則。
第五,構(gòu)建突發(fā)疫情上報(bào)、預(yù)警遲滯的責(zé)任追究機(jī)制,強(qiáng)化地方政府及時(shí)預(yù)警、及時(shí)防控、消除風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任。從傳染病的流行結(jié)果看,絕大多數(shù)疫情都發(fā)生在局部地區(qū),只有極少數(shù)疫情會(huì)波及全國(guó)。突發(fā)疫情在暴發(fā)之初,其病原和傳播渠道都不確定,需要在第一時(shí)間上報(bào)疫情,啟動(dòng)流行病學(xué)調(diào)查,根據(jù)疫情報(bào)告、監(jiān)測(cè)資料,結(jié)合國(guó)際、國(guó)內(nèi)疫情信息,對(duì)原因不明的疫情進(jìn)行分析評(píng)估,對(duì)可能流行的傳染病進(jìn)行預(yù)警,向社會(huì)發(fā)出警示信息。為此,可賦予省級(jí)政府對(duì)疫情風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警權(quán),同步構(gòu)建責(zé)任追究制度,促使地方政府強(qiáng)化責(zé)任意識(shí),及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。為強(qiáng)化地方政府對(duì)傳染病疫情的預(yù)警責(zé)任,需要明確規(guī)定疫情預(yù)警的觸發(fā)機(jī)制,當(dāng)發(fā)現(xiàn)某種傳染病或原因不明疫情的病例積累到一定數(shù)量后,地方政府將不再擁有自由裁量權(quán),可立即公布預(yù)警信息。如果地方政府未能及時(shí)預(yù)警,造成疫情擴(kuò)散,則要進(jìn)行責(zé)任追究。這種責(zé)任追究制度將促使地方政府主動(dòng)預(yù)警,而不是凡事逐級(jí)上報(bào),等待上級(jí)指示才行動(dòng)。推進(jìn)疫情預(yù)警的責(zé)任制度建設(shè),也需要明確規(guī)定地方政府衛(wèi)生行政部門(mén)與疾病防控機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工,避免出現(xiàn)“推諉扯皮”的現(xiàn)象。
(作者為中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授)