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應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵命題

核心提示: 如何針對“防”和“救”的需求,將各級應(yīng)急管理部門的綜合優(yōu)勢與各相關(guān)部門的專業(yè)優(yōu)勢有效結(jié)合,形成“防”“救”合力,是推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵命題。“大應(yīng)急”的治理格局,并不意味著應(yīng)急管理部門要對所有災(zāi)害應(yīng)對工作大包大攬,也不能成為各職能部門“甩包袱”的理由。理清綜合監(jiān)管部門與行業(yè)監(jiān)管部門“防”和“救”的責(zé)任關(guān)系,做到責(zé)任落實無空檔、監(jiān)督管理無盲區(qū),是厘定工作思路的出發(fā)點(diǎn)。

【摘要】如何針對“防”和“救”的需求,將各級應(yīng)急管理部門的綜合優(yōu)勢與各相關(guān)部門的專業(yè)優(yōu)勢有效結(jié)合,形成“防”“救”合力,是推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵命題。“大應(yīng)急”的治理格局,并不意味著應(yīng)急管理部門要對所有災(zāi)害應(yīng)對工作大包大攬,也不能成為各職能部門“甩包袱”的理由。理清綜合監(jiān)管部門與行業(yè)監(jiān)管部門“防”和“救”的責(zé)任關(guān)系,做到責(zé)任落實無空檔、監(jiān)督管理無盲區(qū),是厘定工作思路的出發(fā)點(diǎn)。

【關(guān)鍵詞】應(yīng)急管理 治理 現(xiàn)代化

【中圖分類號】C916 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分,承擔(dān)防范化解重大安全風(fēng)險、及時應(yīng)對處置各類災(zāi)害事故的重要職責(zé),擔(dān)負(fù)保護(hù)人民群眾生命財產(chǎn)安全和維護(hù)社會穩(wěn)定的重要使命。2019年11月29日,中共中央政治局就我國應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)進(jìn)行第十九次集體學(xué)習(xí),習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),要發(fā)揮我國應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢,借鑒國外應(yīng)急管理有益做法,積極推進(jìn)我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。要發(fā)揮好應(yīng)急管理部門的綜合優(yōu)勢和各相關(guān)部門的專業(yè)優(yōu)勢,根據(jù)職責(zé)分工承擔(dān)各自責(zé)任,銜接好“防”和“救”的責(zé)任鏈條,確保責(zé)任鏈條無縫對接,形成整體合力。當(dāng)前我國應(yīng)急管理已初步建立網(wǎng)格化的運(yùn)轉(zhuǎn)體系,在這一體系中,如何針對“防”和“救”的需求,將各級應(yīng)急管理部門的綜合優(yōu)勢與各相關(guān)部門的專業(yè)優(yōu)勢進(jìn)行有效結(jié)合,形成“防”“救”合力,是推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵命題。

構(gòu)建“大應(yīng)急”的治理格局,應(yīng)形成“防”和“救”的整體合力

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段,治國理政的任務(wù)更加艱巨,對應(yīng)急管理的“防”和“救”提出了更高的需求。以深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革為契機(jī),立足當(dāng)前新形勢、新要求,我國于2018年組建應(yīng)急管理部,開啟了中國特色應(yīng)急管理體制新時代。構(gòu)筑“大應(yīng)急”的格局,實質(zhì)上是在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的指導(dǎo)下,在國家總體安全觀和大部制改革理念的推動下,在歷次大災(zāi)實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上,應(yīng)對應(yīng)急體制機(jī)制碎片化的一項重要舉措。但同時應(yīng)該明確,當(dāng)前大應(yīng)急的整合不能僅止于“物理整合”,將分散于各相關(guān)機(jī)構(gòu)的應(yīng)急職責(zé)相加,將應(yīng)急資源、應(yīng)急隊伍、應(yīng)急信息等統(tǒng)一于一個新的架構(gòu)內(nèi)只是一個起點(diǎn),更為關(guān)鍵的是,應(yīng)急管理部門內(nèi)部以及應(yīng)急管理部門與其他專業(yè)部門之間、與社會多元主體之間在應(yīng)對不同類型災(zāi)害與突發(fā)事件上的功能整合與責(zé)任協(xié)同,即形成“防”和“救”的整體合力。

“大應(yīng)急”的治理格局,并不意味著應(yīng)急管理部門要對所有災(zāi)害應(yīng)對工作大包大攬,也不能成為各職能部門“甩包袱”的理由。我國仍然處于經(jīng)濟(jì)、社會、文化全面轉(zhuǎn)型之中,各類突發(fā)事件的不確定性、復(fù)雜性、高變異性和緊迫性不斷攀升,不同災(zāi)害事故之間相互關(guān)聯(lián)、相互影響、相互轉(zhuǎn)化,導(dǎo)致次生、衍生災(zāi)害增多且呈現(xiàn)耦合、疊加態(tài)勢。在此種情境下,沒有哪個單一部門可以單獨(dú)應(yīng)對災(zāi)害事故“防”和“救”的全部工作,一種災(zāi)害事故一個部門全包了只是一種理想主義的狀態(tài),“多部門協(xié)作”依然是主要應(yīng)對模式。

深化專業(yè)領(lǐng)域風(fēng)險防范,應(yīng)理清綜合監(jiān)管部門與行業(yè)監(jiān)管部門 “防”和“救”的責(zé)任關(guān)系

面對公共生活中不同專業(yè)領(lǐng)域的風(fēng)險事故和突發(fā)性事件,國家層面的理念回應(yīng)和制度供給是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。在這個過程中,理清綜合監(jiān)管部門與行業(yè)監(jiān)管部門“防”和“救”的責(zé)任關(guān)系,做到責(zé)任落實無空檔、監(jiān)督管理無盲區(qū),是厘定工作思路的出發(fā)點(diǎn)。這一點(diǎn)無論是從政策約束層面,還是從專業(yè)領(lǐng)域風(fēng)險防范的特殊性層面都有一定的必要性。

從政策約束層面來看,“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”的“三個必須”的要求被明確規(guī)定在《安全生產(chǎn)“十三五”規(guī)劃》《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見》《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》等政策文件中,這就意味著應(yīng)急管理部門與專業(yè)職能部門都負(fù)有風(fēng)險防范的安全責(zé)任,不能因為成立應(yīng)急管理部門而削弱各相關(guān)職能部門的防災(zāi)、減災(zāi)和救災(zāi)工作。就“防”而言,“防”是各部門的共同責(zé),災(zāi)害事故的很多“防”“抗”基礎(chǔ)性工作都由各相關(guān)部門負(fù)責(zé),這些部門在其行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)負(fù)責(zé)相關(guān)災(zāi)種的預(yù)防工作。應(yīng)急管理部門在預(yù)防方面的工作主要體現(xiàn)在“統(tǒng)”和“綜合”上,包括生產(chǎn)安全的綜合監(jiān)管、生產(chǎn)安全事故和自然災(zāi)害的綜合風(fēng)險評估、綜合監(jiān)測預(yù)警等綜合防范治理,以及把好應(yīng)急救援這一政府保障公共安全的最后一道防線。綜合風(fēng)險評估和綜合監(jiān)測預(yù)警等工作離不開各有關(guān)部門的專項風(fēng)險分析和預(yù)測預(yù)警。就“救”來說,“救”的工作雖然以應(yīng)急管理部門為主,但也需要涉災(zāi)部門在災(zāi)害事故初期滅早滅小,以最小代價防止事態(tài)擴(kuò)大。應(yīng)急管理部門要提出綜合防災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)規(guī)劃,擬定、分解工作目標(biāo),將工作分解到各個部門,使各職能部門知責(zé)明責(zé)、履職盡責(zé)。

從不同專業(yè)領(lǐng)域風(fēng)險防范的特殊性來看,災(zāi)害事故預(yù)防和應(yīng)急管理工作與其他社會管理和治理事務(wù)相比,具有一定特殊性。不同專業(yè)領(lǐng)域都有其內(nèi)在科學(xué)規(guī)律和致災(zāi)機(jī)理,在預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、危險辨識和風(fēng)險評估、監(jiān)測監(jiān)控與預(yù)測預(yù)警、應(yīng)急指揮與救援處置等環(huán)節(jié)存在一定差異。以安全生產(chǎn)領(lǐng)域和自然災(zāi)害領(lǐng)域為例,安全生產(chǎn)領(lǐng)域的“防”,最為核心的要素在“人”,人的觀念、態(tài)度、行為對“防”的效果有決定性的影響。故而安全領(lǐng)域的“防”具有主觀性、動態(tài)性和全過程的特征。而自然災(zāi)害領(lǐng)域的“防”則不同,地震、臺風(fēng)、海嘯等自然災(zāi)害的發(fā)生具有客觀性、不可控性和季節(jié)性等特征,因此自然災(zāi)害的防更多地要靠“物防”“技防”。從“救”這個角度來說,危險化學(xué)品爆炸的救援工作與臺風(fēng)的救援工作在救援物資、救援人員的專業(yè)性、救援重點(diǎn)、信息共享類別等方面也存在區(qū)別。正因為如此,在不同專業(yè)領(lǐng)域的“防”“救”工作中,應(yīng)急管理部門需要與自然資源、水利、氣象、民政、公安、農(nóng)業(yè)等部門合作,用好專業(yè)部門和專業(yè)力量,彌補(bǔ)應(yīng)急管理工作中“防”與“救”在專業(yè)力量和專業(yè)知識上的不足。

關(guān)注綜合風(fēng)險防范,應(yīng)更好發(fā)揮應(yīng)急管理部門的橋梁作用

按照中央深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案的要求,應(yīng)急管理部門與相關(guān)部門的職責(zé)邊界基本上是清晰的。公共安全體系強(qiáng)調(diào)對事故和災(zāi)害的全過程治理,從原來分部門、分災(zāi)種應(yīng)急管理到綜合應(yīng)急管理,需要進(jìn)一步磨合常態(tài)和非常態(tài)應(yīng)急管理工作機(jī)制,以使應(yīng)急管理部門與相關(guān)部門“統(tǒng)”與“分”、“防”與“救”的協(xié)同更加明確和順暢。

應(yīng)急管理的建設(shè)是一個復(fù)雜的、開放的、龐大的系統(tǒng)工程,綜合應(yīng)急管理體系的建構(gòu)離不開多主體參與,多主體參與的核心是多主體協(xié)同。在多主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中,有兩個關(guān)鍵的問題尤為重要,其一是確立多元主體彼此間依賴關(guān)系。即參加協(xié)同過程的各主體之間的關(guān)系是彼此依賴的,為達(dá)成共同目標(biāo),主體之間必須交換權(quán)力、信息、技術(shù)等資源。其二是良性主體間關(guān)系格局的塑造。多元化主體在復(fù)雜的活動中高度協(xié)同,實現(xiàn)治理的自組織秩序。無論是依賴關(guān)系的建構(gòu)還是自組織秩序的形成,核心網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)都起到非常重要的鏈接作用。應(yīng)急管理部門組建之后,我國應(yīng)急管理體系在體制上主要表現(xiàn)為應(yīng)急管理部門牽頭的多主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò),因此應(yīng)急管理部門實質(zhì)上承擔(dān)了核心網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)的橋梁作用。

在綜合風(fēng)險防范和應(yīng)對中,為更好地發(fā)揮應(yīng)急管理部門的橋梁作用,應(yīng)急管理部門除了對分散的應(yīng)急資源和力量加以統(tǒng)籌,還需要進(jìn)一步深化體制機(jī)制改革,理清應(yīng)急管理邏輯,完善應(yīng)急管理流程,使應(yīng)急管理部門與其他各專業(yè)部門之間、政府與社會力量之間產(chǎn)生“化學(xué)反應(yīng)”,有機(jī)融合各方力量,協(xié)同參與風(fēng)險的“防”與“救”,進(jìn)而提升應(yīng)急管理部門應(yīng)對綜合風(fēng)險的能力。同時針對區(qū)域共同面臨的綜合安全風(fēng)險,還應(yīng)加強(qiáng)專業(yè)領(lǐng)域的跨區(qū)域“防”“救”合作,努力構(gòu)建適應(yīng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展和公共安全形勢需要的跨區(qū)域應(yīng)急管理合作格局。

提高政府災(zāi)害應(yīng)對能力和水平,應(yīng)以支持政府綜合決策為目標(biāo),注重防災(zāi)救災(zāi)的結(jié)果導(dǎo)向

應(yīng)急管理是公共安全的堅固防線,應(yīng)急管理的最高境界是無急可應(yīng)、有急能應(yīng)。新時代國家治理面臨的挑戰(zhàn)和風(fēng)險十分突出,“解決重大矛盾”和“抵御重大風(fēng)險”的壓力前所未有。以結(jié)果為導(dǎo)向,以支持政府綜合應(yīng)急決策這一目標(biāo)為核心,以最終效果作為衡量和評價防災(zāi)救災(zāi)工作和履責(zé)情況好壞的準(zhǔn)繩,可以為應(yīng)急管理部門、專業(yè)管理部門提供一個優(yōu)化的協(xié)作決策環(huán)境,有助于降低防災(zāi)救災(zāi)工作的投入成本,提高政府的災(zāi)害應(yīng)對能力和水平。建立以結(jié)果為導(dǎo)向的防災(zāi)救災(zāi)機(jī)制,需要從理念、管理和技術(shù)三個層面進(jìn)行綜合施策。

在理念層面,要確立應(yīng)急管理“防”與“救”的共同體思維。應(yīng)急管理涉及多個部門、多個主體,這些部門或主體應(yīng)當(dāng)樹立協(xié)同思維和協(xié)同意識,讓“共同體”思維為城市應(yīng)急管理做乘法,讓共“防”共“救”協(xié)同走好應(yīng)急管理這“一盤棋”。

在管理層面,應(yīng)急管理“防”與“救”在體制上創(chuàng)新的關(guān)鍵是,發(fā)展和完善以應(yīng)急管理部門牽頭組織的多主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò),降低多主體協(xié)同的難度。首先,要進(jìn)一步優(yōu)化應(yīng)急管理部門內(nèi)部的整合?,F(xiàn)有應(yīng)急管理部合并了九個部委和四個國家級抗震救災(zāi)指揮部的防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急管理職能,這些部門和職能的整合不僅要注重人員、物資和信息的整合,更要強(qiáng)化組織文化、價值觀念、思維模式的整合,后者在防救協(xié)同中往往更為關(guān)鍵。其次,要完善應(yīng)急管理部門與其他部門在防救協(xié)同上的責(zé)任鏈條。無論是應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)害還是重大疫情,應(yīng)急管理部至少需要與水利、氣象、地震、民政、公安、衛(wèi)生等專業(yè)部門,以及電力、電信、石油等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的國有企業(yè)合作,因此,理清不同主體在不同災(zāi)害類型上的防救責(zé)任,并將責(zé)任分擔(dān)以明確條文進(jìn)行規(guī)范很有必要。當(dāng)然,需要注意的是,做到應(yīng)急管理部門與專業(yè)部門、社會主體在職責(zé)上完全沒有重疊交叉是不可能的,有交叉重疊才會無死角、無遺漏。再次,要建立不同部門“防”與“救”的會商機(jī)制。在“防”上,通過建立日常會商機(jī)制,可以加快部門間的磨合,在會商中發(fā)現(xiàn)問題,增強(qiáng)互信和協(xié)同。在“救”上,更要建立多部門聯(lián)合會商機(jī)制,日常的部門間協(xié)同會商將保證戰(zhàn)時會商研判能立即進(jìn)入順暢狀態(tài),匯聚各方面專業(yè)力量,提高救援能力和效率,保障救援處置行動一致、力量聚集。最后,要確立結(jié)果導(dǎo)向的追責(zé)機(jī)制。懲罰是安全的敵人,對失責(zé)行為的責(zé)任追究是確保防救責(zé)任落實的有力保障。但是懲罰不是最終目的,懲罰是為了更好地履責(zé),明確的責(zé)任追究機(jī)制可以形成一種正向的激勵機(jī)制,引導(dǎo)各部門、各主體積極參與防救工作。

在技術(shù)層面,好的體制機(jī)制要落地,既需要理念創(chuàng)新、管理創(chuàng)新,更需要技術(shù)創(chuàng)新。大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、5G、人工智能、區(qū)塊鏈、云計算等新技術(shù)與安全科技相結(jié)合,為應(yīng)急管理的“防”與“救”提供了更好的技術(shù)支撐。應(yīng)用新技術(shù)可以更精準(zhǔn)地預(yù)測和識別安全隱患和安全風(fēng)險,有效助力政府、企業(yè)、社會的安全防控和治理能力的提升。例如,可以將公共安全技術(shù)與物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)有機(jī)結(jié)合,開展城市安全風(fēng)險分析與情景模擬、突發(fā)事件監(jiān)測預(yù)警,構(gòu)建全方位、立體化的城市公共安全網(wǎng),打造“智慧安全城市”,有效防范各類風(fēng)險發(fā)生。同時,技術(shù)創(chuàng)新在提升救援能力和救援效果上也發(fā)揮著舉足輕重的作用,風(fēng)險事故發(fā)生后,可以通過“應(yīng)急一張圖”、應(yīng)急指揮信息系統(tǒng)等先進(jìn)信息技術(shù)平臺,實現(xiàn)復(fù)雜情景下的搜救與救援、應(yīng)急指揮決策輔助,有效提升救援的時效性和效果。

改革是個試錯的過程,也是個不斷調(diào)整和完善的過程。應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的建設(shè)與完善不是一朝一夕可成的,需要經(jīng)過長期的實踐和檢驗。美國是發(fā)達(dá)國家中應(yīng)急管理體系建設(shè)最為健全的國家之一,但其發(fā)展過程也并非一帆風(fēng)順,而是在威脅與挑戰(zhàn)中不斷成熟的,每當(dāng)遭遇一次大的災(zāi)難都會進(jìn)行經(jīng)驗總結(jié),管理體制機(jī)制和法制也會隨之作相應(yīng)調(diào)整。在改革和發(fā)展的過程中,我國應(yīng)急管理部門也面臨許多管理工作的管轄權(quán)與相關(guān)部門的職責(zé)界定之爭,需要我們處理好“統(tǒng)”與“分”的關(guān)系,做好“防”與“救”的協(xié)同,在不斷調(diào)整中完成應(yīng)急管理機(jī)制的優(yōu)化整合和職能的完善。

(作者為清華大學(xué)公共安全研究院首席研究員,教育部公共安全與應(yīng)急管理工程研究中心主任)

責(zé)編/張忠華 美編/楊玲玲

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