社會(huì)政策是指由一定的社會(huì)主體（主要是政府，也包括社會(huì)組織等其他主體）所提供的一種社會(huì)資源，目標(biāo)是解決社會(huì)問(wèn)題、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。可見(jiàn)，社會(huì)政策存在的目的是“解決問(wèn)題”，而不是簡(jiǎn)單的“制定—執(zhí)行”。如果社會(huì)政策制定不當(dāng)、執(zhí)行有誤，不僅無(wú)法解決社會(huì)問(wèn)題，反而可能對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生影響。目前的很多社會(huì)問(wèn)題都是因社會(huì)政策不到位造成的。

社會(huì)政策要發(fā)揮應(yīng)有作用、實(shí)現(xiàn)初衷，離不開(kāi)三個(gè)重要環(huán)節(jié)，即政策的制定、執(zhí)行與評(píng)估。制定是整個(gè)過(guò)程的開(kāi)始。社會(huì)政策制定首先應(yīng)明確要面對(duì)的問(wèn)題，進(jìn)而確立要達(dá)到的目標(biāo)，之后擬定、優(yōu)選出方案。需要注意的是，執(zhí)行并不是社會(huì)政策的結(jié)束，因?yàn)樯鐣?huì)政策重在解決問(wèn)題；評(píng)估也不是社會(huì)政策的結(jié)束，因?yàn)樵u(píng)估的目的是調(diào)整、改進(jìn)、完善社會(huì)政策。社會(huì)政策的制定、執(zhí)行以及評(píng)估是一個(gè)完整的過(guò)程，也是一個(gè)復(fù)雜的、動(dòng)態(tài)的、循環(huán)的過(guò)程，并非簡(jiǎn)單的、一次性的制定和執(zhí)行，更不是想當(dāng)然的“拍腦袋”做法。因而，對(duì)于為了解決教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障等民生問(wèn)題而制定的社會(huì)政策最終未能達(dá)到預(yù)期效果，甚至起到相反作用的情況，應(yīng)該從社會(huì)政策制定、執(zhí)行和評(píng)估的過(guò)程中去分析、尋找答案。

從中央政府到省級(jí)政府，再到市級(jí)、縣級(jí)政府，政策制定經(jīng)歷了一個(gè)從“確定主干”到“生長(zhǎng)枝葉”的過(guò)程

總體來(lái)講，宏觀社會(huì)政策屬于“權(quán)力金字塔”結(jié)構(gòu)，即從上至下制定的，但政策制定的過(guò)程并非只發(fā)生在“塔尖”。一般而言，社會(huì)政策是通過(guò)確定目標(biāo)、擬定方案、優(yōu)選方案的流程實(shí)現(xiàn)的。在我國(guó)的行政體制中，不能將社會(huì)政策簡(jiǎn)單地理解為由中央政府負(fù)責(zé)制定、由地方政府負(fù)責(zé)執(zhí)行。社會(huì)政策的制定是多層級(jí)的，首先，中央及各部委通過(guò)調(diào)研確定社會(huì)政策的主干，并下發(fā)指導(dǎo)性文件；而后，各地方及各部門(mén)根據(jù)不同情況再次進(jìn)行研究細(xì)化，確定社會(huì)政策的具體實(shí)施方案。社會(huì)政策越到基層一級(jí)，遇到的特殊情況越多，越需要細(xì)化、深化、具體化。同時(shí)，省與省之間的政策并不完全相同，市與市之間的政策也存在差別。

中國(guó)政策制定的過(guò)程是大體是從中央政府到省級(jí)政府，再到市級(jí)、縣級(jí)政府，經(jīng)歷了一個(gè)從“確定主干”到“生長(zhǎng)枝葉”的過(guò)程。整體來(lái)講，中央所制定的社會(huì)政策經(jīng)歷了科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼{(diào)查、研究和決策，主要是從總體上、原則上和方向上把握。需要注意的是，在下一級(jí)對(duì)社會(huì)政策的完善過(guò)程中，問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。這主要基于兩個(gè)維度的復(fù)雜性：一是各省市縣的實(shí)際情況復(fù)雜多樣，經(jīng)濟(jì)水平、自然資源、氣候條件、生態(tài)環(huán)境等各方面均有獨(dú)特之處，需要因地制宜；二是社會(huì)政策的作用機(jī)制具有不確定性，社會(huì)政策在實(shí)施過(guò)程中會(huì)受到多重因素的影響，有的還會(huì)引起連鎖反應(yīng)。

以供暖問(wèn)題為例，早在2003年，建設(shè)部等八部委就聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于城鎮(zhèn)供熱體制改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，決定在我國(guó)東北、華北、西北及山東、河南等地區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三北地區(qū)”）開(kāi)展城鎮(zhèn)供熱體制改革的試點(diǎn)工作，希望逐步建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的城市供熱體制。這一社會(huì)政策經(jīng)歷多年的演變，在不同地區(qū)發(fā)展出了不同的表現(xiàn)形式，比如煤改氣、煤改電、集中供熱、取暖補(bǔ)貼等不同的具體政策。從根本上講，從中央到地方推進(jìn)和改進(jìn)供暖工作的首要目標(biāo)是保障人民群眾的利益。目前，多數(shù)地方在因地制宜原則的指導(dǎo)下，以群眾溫暖過(guò)冬為基本要求，同時(shí)盡可能兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、資源節(jié)約的要求，施政成效明顯，群眾滿(mǎn)意度較高。但也有個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)了舍本逐末現(xiàn)象，比如，存在補(bǔ)貼不到位、收費(fèi)不合理、溫度不達(dá)標(biāo)、改造推進(jìn)不力等問(wèn)題。

政策制定以解決社會(huì)問(wèn)題為目的，從制定到執(zhí)行再到反饋，都需要正確的觀念引導(dǎo)

政策有中央政策、地方政策、部門(mén)政策之分。涉及全國(guó)的社會(huì)政策在中央、國(guó)務(wù)院制定后，按照相關(guān)要求傳達(dá)落實(shí)到地方政府，并付諸執(zhí)行。社會(huì)政策具有廣泛性，但制定政策的最終目的是解決社會(huì)問(wèn)題。為了實(shí)現(xiàn)這一目的，社會(huì)政策從制定到執(zhí)行再到反饋，都需要正確的觀念引導(dǎo)。如果說(shuō)，經(jīng)濟(jì)政策最重要的理念是提高效率，社會(huì)政策最重要的理念就是公平公正。

需要指出的是，一般認(rèn)為社會(huì)政策的制定和執(zhí)行之間沒(méi)有明確的界線。社會(huì)政策的制定過(guò)程是多層級(jí)的，地方政府可以將指導(dǎo)性政策具體化，因而，制定具體政策的過(guò)程也可以被認(rèn)為是執(zhí)行政策的過(guò)程。對(duì)社會(huì)政策制定和執(zhí)行概念理解上的異同，也表明社會(huì)政策從“制定”到“再制定”是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程?；趨^(qū)域特殊性和社會(huì)政策本身的特殊性等多方面因素的影響，社會(huì)政策在再制定過(guò)程中也可能會(huì)出現(xiàn)偏離實(shí)際的情況。

政策的執(zhí)行包括理解、宣傳、政策再制定、組織與物資準(zhǔn)備、全面實(shí)施等環(huán)節(jié)。因而，在政策的制定（包括再制定）過(guò)程中，即使主體方向是正確的，也有可能會(huì)受到客觀因素的影響，即社會(huì)政策的具體措施雖然相同，但面對(duì)不同情況時(shí)未能產(chǎn)生期望中的效果。此外，社會(huì)政策的執(zhí)行也會(huì)受到執(zhí)行者主觀因素的影響，進(jìn)而導(dǎo)致事倍功半甚至南轅北轍等情況出現(xiàn)。

第一，執(zhí)行者沒(méi)有深入地了解實(shí)際情況。沒(méi)有調(diào)查就沒(méi)有發(fā)言權(quán)，要結(jié)合具體情況制定、調(diào)整政策執(zhí)行方式。社會(huì)政策的“再制定”和具體執(zhí)行都不能簡(jiǎn)單地“拍腦袋”，要經(jīng)過(guò)科學(xué)的調(diào)查研究，尤其是面對(duì)復(fù)雜問(wèn)題時(shí)。社會(huì)政策的執(zhí)行是一個(gè)科學(xué)的過(guò)程，違背了這一點(diǎn)，就會(huì)偏離正確的方向，就不可能產(chǎn)生良好的效果。第二，執(zhí)行者缺乏必要的定力和耐心。個(gè)別執(zhí)行者存在急于求成的心態(tài)，希望盡快完成任務(wù)，抓緊出“政績(jī)”，于是脫離實(shí)際大搞“面子工程”。事實(shí)上，這樣不僅解決不了問(wèn)題，還有可能進(jìn)一步擴(kuò)大問(wèn)題。第三，個(gè)別執(zhí)行者不作為、慢作為、不擔(dān)當(dāng)。如果執(zhí)行者對(duì)于社會(huì)政策持消極、敷衍態(tài)度，不積極解決問(wèn)題，那么預(yù)期效果就難以達(dá)成。

目前，一些地區(qū)關(guān)于社會(huì)政策的評(píng)估機(jī)制尚不完善，影響了評(píng)估質(zhì)量

評(píng)估是指對(duì)政策執(zhí)行的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，目的是通過(guò)反饋促進(jìn)社會(huì)政策的調(diào)整和完善，進(jìn)而達(dá)到預(yù)期效果。這是社會(huì)政策實(shí)施過(guò)程中的重要一環(huán)。對(duì)于應(yīng)該評(píng)估什么，歷來(lái)皆有不同的觀點(diǎn)。有些學(xué)者認(rèn)為是評(píng)估政策執(zhí)行的效果或者政策方案本身，有些學(xué)者認(rèn)為是評(píng)估政策實(shí)施的全過(guò)程。事實(shí)上，只要站在客觀公正的立場(chǎng)，無(wú)論哪一種視角下的評(píng)估都能對(duì)社會(huì)政策產(chǎn)生正面影響，使社會(huì)政策具有動(dòng)態(tài)發(fā)展以及自我調(diào)節(jié)的特性，從而不斷完善社會(huì)政策。

目前社會(huì)政策評(píng)估存在的主要問(wèn)題是相關(guān)機(jī)制尚不完善。一些地方和部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)社會(huì)政策評(píng)估的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，這些誤區(qū)主要是因?yàn)槔嫦嚓P(guān)性而產(chǎn)生的。在錯(cuò)誤政績(jī)觀的驅(qū)使下，個(gè)別政府出于自身利益考慮，為了達(dá)到一個(gè)良好的評(píng)估效果，對(duì)事實(shí)予以夸大、隱瞞、曲解。這種評(píng)估的出發(fā)點(diǎn)是為了獲得一個(gè)良好的政績(jī)，而不是真正看重政策起到的實(shí)際效果。同時(shí)，社會(huì)政策評(píng)估的客觀影響因素主要有三個(gè)。首先，政策目標(biāo)的不確定性。一項(xiàng)社會(huì)政策的制定通常涉及多個(gè)目標(biāo)，反映了不同群體的利益訴求。因此，只有在評(píng)估中確定社會(huì)政策的主要目標(biāo)和次要目標(biāo)，才能使評(píng)估的結(jié)果更有成效。其次，政策效果的不確定性。社會(huì)政策的效果是一個(gè)整體性概念，包含了不同的維度，其中有些維度相對(duì)易于測(cè)量，有些維度相對(duì)難以測(cè)量，還有的處于不斷變化中，客觀上為社會(huì)政策評(píng)估制造了困難。最后，評(píng)估的資源缺乏。社會(huì)政策評(píng)估是一項(xiàng)大工程，需要大量的人力、物力、財(cái)力投入。當(dāng)這些條件不具備或者不完全具備時(shí)，評(píng)估的質(zhì)量就會(huì)受到影響。

總之，一項(xiàng)社會(huì)政策的出臺(tái)和執(zhí)行，會(huì)受到各種客觀因素、主觀因素和評(píng)估過(guò)程等方面的影響，由此可能產(chǎn)生各種難以預(yù)料的問(wèn)題，進(jìn)而影響社會(huì)政策的實(shí)際效果。為此，需要多方發(fā)力、協(xié)同解決。最鮮活的典型案例是，為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情這一重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件，從中央到地方出臺(tái)了許多重要的應(yīng)急性相關(guān)政策，而且隨著事態(tài)的進(jìn)展不斷進(jìn)行評(píng)估、調(diào)整，從而在很短的時(shí)間內(nèi)遏制了疫情，打了一場(chǎng)漂亮的人民戰(zhàn)爭(zhēng)、阻擊戰(zhàn)和總體戰(zhàn)，使情況出現(xiàn)了根本性好轉(zhuǎn)。

把握好三個(gè)重點(diǎn)，使社會(huì)政策符合預(yù)期

習(xí)近平總書(shū)記曾經(jīng)明確指出，“要解決好社會(huì)政策托底問(wèn)題，重視保障和改善民生”。社會(huì)政策要想行之有效，就必須堅(jiān)持以人為本、因地制宜、實(shí)事求是的原則。要把握“力度”，兼顧“溫度”，讓社會(huì)政策符合預(yù)期。

社會(huì)政策應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，不能把政策當(dāng)成絕對(duì)化的政令以及考核數(shù)字。在社會(huì)政策的執(zhí)行過(guò)程中，推進(jìn)速度固然重要，同時(shí)也要考慮不同地區(qū)的實(shí)際情況，不能揠苗助長(zhǎng)。任何社會(huì)政策的推動(dòng)都是循序漸進(jìn)的過(guò)程，不可能一蹴而就。同時(shí)，社會(huì)政策的推進(jìn)力度是政府需要反復(fù)忖度的問(wèn)題，力度太小，改革進(jìn)程緩慢，改革成果不能早日惠及全體人民，影響政策時(shí)效性；力度太大，人民群眾接受不了，同樣容易出現(xiàn)問(wèn)題。因此，應(yīng)將“力度”問(wèn)題時(shí)刻掛在心上，根據(jù)不同需要不斷作出調(diào)整。社會(huì)政策實(shí)施不僅應(yīng)當(dāng)有令行禁止的“力度”，還應(yīng)有溫暖人心的“溫度”。社會(huì)政策的“溫度”是指社會(huì)政策對(duì)象對(duì)于政策的感受程度，可以看作是政策執(zhí)行中的“晴雨表”。要根據(jù)“溫度”高低的具體情況來(lái)把握社會(huì)政策執(zhí)行的“力度”。力度大固然推進(jìn)速度快，但如果不能夠兼顧“溫度”，也會(huì)適得其反。因此，應(yīng)把社會(huì)政策的“力度”“溫度”等多維度有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。

不忘初心，為民“暖心”。社會(huì)政策的復(fù)雜性體現(xiàn)在從制定到執(zhí)行再到評(píng)估的每個(gè)環(huán)節(jié)都有可能會(huì)出現(xiàn)偏差，最終影響政策實(shí)施的效果。社會(huì)政策的出發(fā)點(diǎn)只有一個(gè)，即從社會(huì)需求出發(fā)，解決人民群眾的問(wèn)題，滿(mǎn)足人民群眾對(duì)美好生活的新期待。只有真正以民為本、全心全意為人民服務(wù)，社會(huì)政策才會(huì)產(chǎn)生良好效果。這就要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立正確的政績(jī)觀，不僅要“對(duì)上負(fù)責(zé)”，更要“對(duì)下負(fù)責(zé)”；不僅要考慮是否已經(jīng)完成上級(jí)交辦的任務(wù)，更要考慮自己的工作是否讓人民真正得到了益處。只有樹(shù)立這樣的治理理念，才能讓民眾不寒心。任何社會(huì)政策的實(shí)行都有可能在過(guò)程中遇到無(wú)法預(yù)料的問(wèn)題，但只要各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)堅(jiān)持從人民群眾的利益出發(fā)，就一定能夠獲得人民群眾的理解、信任、支持。把握“力度”、兼顧“溫度”的政策不僅有助于形成和諧融洽的干群關(guān)系，還能促進(jìn)政府與社會(huì)形成合力，推動(dòng)問(wèn)題的解決。

在動(dòng)態(tài)中不斷調(diào)整和完善社會(huì)政策。社會(huì)政策不是一成不變的，科學(xué)的社會(huì)政策應(yīng)當(dāng)是動(dòng)態(tài)發(fā)展的。社會(huì)政策在實(shí)施之后要不斷進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，及時(shí)反饋實(shí)施的效果，進(jìn)而對(duì)社會(huì)政策進(jìn)行調(diào)整，以期實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策的初衷。正如習(xí)近平同志指出的，“時(shí)代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人”。“閱卷”的目的不僅是為了打出分?jǐn)?shù)，更是為了提醒“答卷人”對(duì)不足之處加以改進(jìn)。社會(huì)政策要時(shí)刻面對(duì)社會(huì)發(fā)展提出的各種新問(wèn)題，雖然政府是社會(huì)政策的制定者和執(zhí)行者，但人民群眾的滿(mǎn)意度反映了社會(huì)政策的實(shí)施效果。因此，社會(huì)政策的制定、執(zhí)行、反饋不是政府的“獨(dú)角戲”，而是人民群眾等各方力量共同參與的“群英會(huì)”。充分調(diào)動(dòng)不同社會(huì)群體的積極性，能夠推動(dòng)社會(huì)政策的科學(xué)化、民主化發(fā)展。

當(dāng)前，在“堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，切實(shí)解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題”科學(xué)執(zhí)政理念指引下，從社會(huì)政策的角度分析社會(huì)問(wèn)題，在動(dòng)態(tài)中不斷調(diào)整和完善社會(huì)政策，是國(guó)家治理體系不斷走向現(xiàn)代化的標(biāo)志，是政府服務(wù)能力不斷提高的標(biāo)志，是社會(huì)問(wèn)題得以解決、人民群眾需求得以滿(mǎn)足的標(biāo)志，也是社會(huì)不斷進(jìn)步的重要體現(xiàn)。

【作者：謝志強(qiáng)，系中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）教授、博導(dǎo)；中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）研究生院碩士研究生賈晗對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】