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完善權力配置破解“一把手依賴癥”

【摘要】基層“一把手依賴癥”要提升到國家治理體系補短板的高度加以重視。從治理體系的權力運行視角看,權力缺乏必要的監(jiān)督、權力運行不規(guī)范、權力配置不科學是造成“一把手依賴癥”的主要原因。為此,要始終堅持科學合理的授權機制,始終堅持權責透明、權責統(tǒng)一,并構建對公職人員全覆蓋的監(jiān)督體系。

【關鍵詞】基層治理 “一把手依賴癥” 權力配置

【中圖分類號】D262 【文獻標識碼】A

黨的十九屆四中全會《決定》要求“完善權力配置和運行制約機制”,從而紓解權力運行中的梗阻,進一步提升國家治理效能。“千人同心,則得千人之力”,權力是否能夠配置科學、合理,在于治理效能是否呈現(xiàn)出“千人同心”的局面。從中國制度獲得的偉大實踐成就來看,“全國一盤棋”“調動各方面積極性”以及“集中力量辦大事”等制度優(yōu)勢均體現(xiàn)了權力配置的協(xié)調通暢。但是,在堅持和完善國家治理體系的過程中仍然存在一些短板,其中之一便是“一把手”及其所延伸出來的諸多問題。譬如,近日在一些地方,“一把手依賴癥”有所抬頭,原本應該正常辦理的工作,在某些環(huán)節(jié)一拖再拖、一推再推,直到一把手過問,才能有效解決。一些一把手甚至成了對上、對下的唯一“把手”,部分副職或下屬成為坐、等、靠的被動執(zhí)行者。這種“一把手依賴癥”究其實質,反映出來的是行政過程中出現(xiàn)權力配置不順暢、民主決策機制不健全、權責不透明公開不統(tǒng)一等問題,一句話來概括就是權力配置出了問題。

權力缺乏必要的監(jiān)督、權力運行不規(guī)范、權力配置不科學是造成“一把手依賴癥”的主要原因

破解“一把手依賴癥”,要精準確定“病因”,方能有效開出“藥方”。以往理論界對這一現(xiàn)象已有了很多討論。譬如,有學者認為其與公職人員的傳統(tǒng)觀念相關等,確實觸及到問題的某些方面。為了更深入地從權力配置、運行的視角給予厘清,本文主要從以下三個方面分析。

權力缺乏必要的監(jiān)督,造成“一言堂”。如果說“一把手”是班長,副職或下屬是“一班人”,“班子”貌合神離,副職或下屬不愿意積極參與或陽奉陰違,很大程度上是機構中出現(xiàn)了“一把手”權力過大。在現(xiàn)行的治理體系中,雖然國家已經(jīng)頒布了對“一把手”進行監(jiān)督的黨紀、法規(guī),但在落實的過程中依然存在著監(jiān)督權的缺失。譬如,對一個單位來講,如果“一把手”缺乏來自上級機構的巡視巡察,缺乏同級機構的互相監(jiān)督,更缺乏作為單位內(nèi)部的日常監(jiān)督,那么,想盯緊盯牢“一把手”的權力行使就難以奏效。以單位內(nèi)部日常上下級的監(jiān)督來說,由于兩者之間是服從關系,面對“一把手”的決策、行為甚至是明顯存在的問題,下屬也不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督,最多是采取“睜一只眼閉一只眼”的方式進行形式主義的監(jiān)督。黨內(nèi)民主監(jiān)督、黨外的群眾監(jiān)督、社會監(jiān)督乃至輿論監(jiān)督尚未整合成一套優(yōu)勢互補、相輔相成的監(jiān)督體系。正是由于這種全方位、多層次、立體化的監(jiān)督機制的缺位,“一把手”也就獲得了一定不受監(jiān)督的權力空間,并借此釋放出權威和自由裁量權,成為一個機構中衡量權力執(zhí)行的標準。“一班人”都要向他看齊、以他為尺度,擁有權力的“班長”權威使得下屬不愿意提出一些與“一把手”不同的意見,這里當然有對權力臣服的因素,也有自己想往上走的覬覦。

權力運行的規(guī)范性、公開化不足。“一把手”之所以能夠獲得不受約束的權力,還在于權責不透明,隱性權力過大,群眾最想聽到、看到、了解到的關鍵信息,在一些機構中還未做到“決策公開、管理公開、服務公開、結果公開”。“一把手”在凡事皆難公開的工作氛圍下,顯性權力也傾向于隱性化。決策權、審批權,包括財權、人權都按照隱性權力的運行模式操作,大權集中統(tǒng)攬于“一把手”之中。對于副職與下屬來說,既然自己沒有任何決定權,只是聽命于“一把手”,那么何必積極主動呢?即使副職與下屬想去參與,也會因為權力運行缺乏透明度,缺乏科學化、制度化、程序化的權力運行機制,從而使得權力運行成為“一把手”單向指揮,做事是以一種封閉化的方式,在信息未公開的情況下實施,副職或者下屬失去了知情權。雖然可能通過形式主義的方式,從表面上借助集體商議,但實際上,未必有人敢當面說出一些真實、誠懇的話,只是當“一把手”的面舉舉手而已,以走一遍程序的方式,最終確立了“一言堂”的實質。當然,也由于權力運行不規(guī)范,還會造成一種主觀上自愿的“依賴癥”,希望事事都聽領導的,只要領導講的都對,領導不講的自己絕對不講,領導認為好的絕對不說壞。這種“依賴癥”其實是少數(shù)官員想借此與“一把手”進行一種心理上的接近,從而希望在權力運行不規(guī)范的官場空間中獲得上升的機會。

權力配置的不科學,導致權力邊界不清等實際操作的模糊性。隨著國家治理體系的不斷完善,公權力在行政機構中的配置,法律法規(guī)及其相應制度均應以條目式清楚明了地規(guī)定“一把手”執(zhí)政的權責界限,執(zhí)政的規(guī)范程序,以及執(zhí)政的組織原則等。副職和下屬,或者老百姓的訴求可以通過法律條文的明確規(guī)定得到有效解決,這是防止“一把手”權力“出軌”,將權力控制在合理區(qū)間內(nèi)的最優(yōu)辦法。但在一些機構中,由于對權責法定的執(zhí)行認識不足,未能依法配置權力和職能,對“一把手”的職責和定位只是“掛在墻上”給外人看看,而實際上缺乏程序意識、職責意識,凡事搞簡易程序,制度規(guī)范過于空洞抽象,難以有效地做到“分事行權、分崗授權、分級授權、定期輪崗”的制度要求。同時,“一把手依賴癥”還表現(xiàn)為授權不足,權責邊界模糊。由于副職或下屬沒有被授予相應的決策權,導致后者沒有積極性,只是處于一種時刻待命的狀態(tài)。正因為權力沒有分解,無論哪個崗位、哪件事情都坐等“一把手”定奪。這勢必導致依法執(zhí)政成為“一紙空談”。本來可以依照法定的“權責界限”處理的事情,還必須找到“一把手”,緊緊依賴“一把手”作為解決問題的唯一方法,“一把手”的最終決定權超過了制度的威嚴,在地方治理過程中,因權責邊界不清而出現(xiàn)辦事情嚴重依賴“一把手”的現(xiàn)象。

破解“一把手依賴癥”,要始終堅持科學合理的授權制度,堅持權責統(tǒng)一,構建對公職人員全覆蓋的監(jiān)督體系

從歷史上看,我們黨曾經(jīng)對“一把手依賴癥”問題的化解進行過許多深入的探索。毛澤東同志說過“黨委制是保證集體領導,防止個人包辦的黨的重要制度”,并在《黨委會的工作方法》報告中,提出了諸多具體的操作辦法,譬如,“要把問題擺到桌面上”“互通情報”“學會‘彈鋼琴’”等。鄧小平同志曾告誡全黨同志要警惕“什么事情都要第一書記掛帥、拍板”。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央不斷強化黨和國家監(jiān)督體系,這些都為我們思考破解“一把手依賴癥”難題提供了根本遵循。

始終堅持科學合理的授權制度,讓副職和下屬擔當起更多權力的職責。根據(jù)黨的十九屆四中全會《決定》,要下大力氣建立與完善“運行”與“監(jiān)督”兩個方面的制度體系,以確保黨和人民賦予的權力始終與為人民謀幸福的執(zhí)政目的相一致。在行使權力的過程中,雖然我們強調民主集中制,但在實際運行和操作過程中,如何真正落實這些制度,將其轉化為較為具體的實施細則,依然需要創(chuàng)新和探索。防止“一把手”根據(jù)自己的偏好隨性恣意地決定做什么、不做什么,必須按照崗位設定清晰的義務與權力,以明確的權責規(guī)定為基礎。只要沒有制度明確授權的,堅決杜絕“一把手”越權行事,更不容許建立“例外權力”。一旦對權力的運行缺少制度的明確界定,“制度隨人走,而不是人隨制度走”的怪象也就必然產(chǎn)生。因此,要健全分權制度,將集中于“一把手”的權力科學、合理地剝離到多個崗位,將某一層級的權力剝離下移到多個部門。這樣,“一把手”與副職、下屬的權責清單更加清楚。“授權也要授責”,將副職、下屬要做什么、能做什么的權責予以制度化規(guī)范,擔負起自身崗位的職責,而不是將所有的義務都拋給“一把手”。這樣一來,在權力運行的體系中,每個執(zhí)政主體都知道自己的權力邊界,授權也授了明確的責任,推諉扯皮、敷衍塞責的現(xiàn)象自然會被壓縮到最小程度,機構中每個主體都行動起來,成了“一池活水”。有集體行使權力擔當責任也不再讓“一把手”個人擔責,權責法定為破解“一把手依賴癥”提供了制度保障。

始終堅持權責透明、權責統(tǒng)一,讓權力受到約束的同時,消除副職、下屬因“懶政”而導致的“依賴癥”。 “一把手依賴癥”雖然存在主觀自愿討好式地依賴領導,但更多的是由于客觀上“一把手”獨占權力造成的。由于副職、下屬沒有自己的權責,沒有行使和決策權力的空間,即使做了也可能被否定掉。為此,要對“一把手”權力進行約束,有效的辦法則是健全權責統(tǒng)一責任體系。不僅要繼續(xù)認真貫徹執(zhí)行民主集中制,有效地發(fā)揮“班長”與“一班人”的相互合力,也要及時掌控權力在各個程序、環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的問題,并給予糾正,做到以崗定責。哪個環(huán)節(jié)出了問題,要能夠準確地指出是哪個崗位、哪個人所導致的。權力空間延展到哪里,責任跟蹤就到哪里,要讓權力行使與擔當責任合而為一。權力與責任的有效跟蹤需要建立權力的留痕、查詢以及追溯的制度,尤其是在大數(shù)據(jù)時代,可建立完善權力運行各個環(huán)節(jié)的政務公開制度。

當然,管住了“一把手”,對于破解“一把手依賴癥”只是一個重要方面,另一方面還要避免“懶政”。“一把手依賴癥”現(xiàn)象看起來并非是違法行為,最多可以看作是下級對上級的一種“懶政”。一些公職人員擔心自己工作失誤,或者圖省事,不愿意親自調查研究,因此將各項工作的決策權統(tǒng)統(tǒng)交給了“一把手”。如果沒有問題,那么皆大歡喜;但如果出現(xiàn)問題,也最終還是“一把手”來負責,自己可以逃避相應的責任,“事不關己高高掛起”,像算盤珠一樣不撥不動。因此,要完善相關規(guī)章制度,對“懶政”“怠政”作出清晰的界定,避免讓一些人產(chǎn)生僥幸心理,心安理得地當起了“甩手掌柜”。

構建對公職人員全覆蓋的監(jiān)督體系,讓公職人員各盡其職、各顯其能。在政治哲學史上,德國社會學家馬克斯·韋伯為管理權威劃分出三種類型,“相信傳統(tǒng)的神圣性(傳統(tǒng)型權威),信奉某個圣人、英雄或不同尋常的個人以及那個人的‘使命’(超凡魅力型權威),或相信‘法制’以及依照法律規(guī)范得到適當授權的人(法制型權威)”。而監(jiān)督必須要依靠建立一套法制制度,理由在于法制型權威是建立在最合理的全體成員價值規(guī)范基礎之上的,對于中國的法律監(jiān)督制度來講正體現(xiàn)了“人民至上的理念”。從這種監(jiān)督的理由去看,“一把手依賴癥”在價值理念上是站不住腳的,它映射出公職人員忘記了手中權力的本質,“丟掉了初心”,從而變質為官僚主義。公職人員的權力不是私人權力,而是一種公權力。近年來,黨中央強化黨內(nèi)監(jiān)督,對國家監(jiān)察體制改革進行創(chuàng)新探索,在監(jiān)督對象上,從對黨員、干部的監(jiān)督一直延伸到對所有行使公權力人員的監(jiān)督;在監(jiān)督的權力空間上,努力消除對權力實施監(jiān)督的“真空地帶”,確保有權力的地方就有監(jiān)督的存在。在監(jiān)督的目的上,不是為了監(jiān)督而監(jiān)督的形式主義,而是為了通過監(jiān)督更好地保障公權力執(zhí)行者能夠在監(jiān)督、約束的機制中,深刻領悟與正確認識公權力的權責界限,借助自我監(jiān)督從而有效地保護自我。從這個意義上講,監(jiān)督不是單純地為了讓執(zhí)行權力者懼怕,而是為了讓執(zhí)權者穿上“防護服”,從而減少被貪污腐敗、濫用權力的種種官場“病毒”所侵染。有了監(jiān)督的“防護”,公職人員辦事執(zhí)權少了些人情、越權的憂慮,自己的權力在如影隨形的監(jiān)督中更加公開,暗箱操作的空間被取消了。于是,公職人員能夠依照法定的程序、權限,展示自己的才能,履行應盡的職責。

總之,當“一把手依賴癥”在一些地方又再次抬頭的時候,我們既需要對“一把手”自身權力進行分析、紓解,并科學合理地分解到多個崗位中,讓“依賴癥”無所依賴。與此同時,通過權責明確、定崗授權授責的方式,讓患有“一把手依賴癥”的副職或下屬對權力的責任、義務共同擔當。然后再輔之以全流程的監(jiān)督體系,讓“一把手”與依賴“一把手”者都必須運用好自己手中的公權力,在監(jiān)督與促進的辯證法中,推進基層治理體系進一步完善。

(作者為華東師范大學哲學系暨中國現(xiàn)代思想所教授、博導)

【參考文獻】

①《毛澤東選集》(第四卷),北京:人民出版社,1991年。

②《鄧小平文選》(第二卷),北京:人民出版社,1994年。

③[英]邁克爾·H.萊斯諾夫著、馮克利譯:《二十世紀的政治哲學家》,北京:商務印書館,2015年。

責編/銀冰瑤 美編/王夢雅

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[責任編輯:李一丹]
標簽: 基層治理   一把手   權力配置