【摘要】黨的十九屆四中全會提出要“構(gòu)建基層社會治理新格局”。建立和完善一套科學(xué)完備的糾紛解決機(jī)制,是衡量社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志之一。新時代我國鄉(xiāng)村社會治理與糾紛解決正在發(fā)生著結(jié)構(gòu)性變化。在尊重差異、包容多樣的發(fā)展背景下,鄉(xiāng)村場域下糾紛化解過程中難點(diǎn)與問題的破解,需要推動建立包容性更強(qiáng)、凝聚力更大、解紛效果更突出、綜合體系更完善的多元化糾紛解決機(jī)制。
【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村社會治理 多元化 糾紛解決機(jī)制 【中圖分類號】D926 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
鄉(xiāng)村社會治理水平特別是糾紛化解能力直接影響著社會穩(wěn)定,影響著群眾的安全感、獲得感、幸福感,事關(guān)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和威信。黨的十九屆四中全會指出,“完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制,努力將矛盾化解在基層。構(gòu)建基層社會治理新格局,健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”。為此,需要加快構(gòu)建多元化矛盾糾紛解決機(jī)制,為鄉(xiāng)村振興提供和諧穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。
當(dāng)前鄉(xiāng)村社會治理中糾紛解決的復(fù)雜性
當(dāng)前,鄉(xiāng)村社會糾紛類型主要包括傳統(tǒng)型的婚姻家庭糾紛、鄰里糾紛、山林糾紛、土地糾紛、水事糾紛、輕微刑事糾紛,以及新型糾紛如合同糾紛、拆遷占地補(bǔ)償糾紛、土地承包糾紛、買賣租賃糾紛、醫(yī)療事故糾紛、交通事故糾紛、人身損害糾紛、黨群干群關(guān)系糾紛等,糾紛呈現(xiàn)出多元化、復(fù)雜化的外在表現(xiàn)。此外,鄉(xiāng)村群眾在以個體為主反映訴求的基礎(chǔ)上,串聯(lián)、抱團(tuán)、聚集的情況不斷增多,涉及的利益群體越來越多;鄉(xiāng)村群眾的訴求在經(jīng)濟(jì)利益訴求為主的基礎(chǔ)上,又增加了環(huán)境權(quán)、健康權(quán)、教育權(quán)等其他權(quán)利訴求;鄉(xiāng)村群眾的表達(dá)方式還出現(xiàn)了非正常信訪、暴力恐嚇、通過網(wǎng)絡(luò)散播甚至進(jìn)行不實(shí)炒作。當(dāng)前,鄉(xiāng)村糾紛呈現(xiàn)歷史問題與現(xiàn)實(shí)問題相互交織、經(jīng)濟(jì)利益訴求與政治權(quán)益訴求相互交織、合理訴求與不合法的表達(dá)方式相互交織、多數(shù)人的合理訴求與極少數(shù)人的無理纏訴纏訪相互交織等情況。鄉(xiāng)村群眾法治觀念相較城市社區(qū)而言更為淡薄,加上人均資源匱乏,容易發(fā)生糾紛摩擦,一些輕微糾紛易激化出現(xiàn)“民轉(zhuǎn)刑”趨勢,理性解決糾紛任務(wù)艱巨。
鄉(xiāng)村糾紛解決過程中面臨的三個突出問題
化解現(xiàn)有工作效能與各類糾紛的爆炸性增長態(tài)勢不相適應(yīng)。當(dāng)前我國改革進(jìn)入深水區(qū),經(jīng)濟(jì)下行壓力加大,風(fēng)險隱患突出,各種矛盾相互疊加,各類糾紛成倍劇增。但當(dāng)前鄉(xiāng)村解決糾紛方式手段創(chuàng)新性不夠,往往采用單一的說教協(xié)調(diào)協(xié)商,不能積極地融入各類現(xiàn)代契約制度、法治方式,沒有開發(fā)利用好村規(guī)民約、心理干預(yù)等手段的化解功能,也沒有有效地開發(fā)利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)平臺的調(diào)解功能,致使鄉(xiāng)村糾紛化解的效能低、過程長、成本高。特別是重視糾紛的事后處理,輕視糾紛的提前預(yù)防,常常采用“滅火隊(duì)”“運(yùn)動式”習(xí)慣思維與處置方式,糾紛化解的有效預(yù)防體系沒有真正構(gòu)建起來。此外,目前缺乏對鄉(xiāng)村糾紛化解效能的問責(zé)制度,也在一定程度上影響了糾紛化解質(zhì)量。
現(xiàn)行化解工作機(jī)制與糾紛類型的多樣性不相適應(yīng)。新時代我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的封閉性被打破,由單一結(jié)構(gòu)向多樣化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變,促使鄉(xiāng)村糾紛日益多樣化,糾紛主體也由村民之間延伸至村民與法人、非法人組織及政府機(jī)關(guān)之間。雖然鄉(xiāng)村中現(xiàn)有糾紛解決機(jī)構(gòu)不少,但普遍存在職能定位不清、機(jī)制運(yùn)行不暢等問題。糾紛處理涉及不同內(nèi)容、不同管轄部門,但由于缺乏協(xié)同配合機(jī)制,相互推諉的情況時有發(fā)生。非訴糾紛解決機(jī)制規(guī)范化不夠。相比訴訟方式,靈活性是非訴糾紛解決機(jī)制的優(yōu)勢,而隨意性也成為制約其發(fā)展的障礙。以各地建立的矛盾糾紛調(diào)處中心為例,由于相關(guān)法律制度的不健全,矛盾糾紛調(diào)處中心尚未真正實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化和法治化運(yùn)行。
當(dāng)前化解工作力量與糾紛解決的復(fù)雜性不相適應(yīng)。糾紛解決是一項(xiàng)宏大復(fù)雜的社會工程,調(diào)解工作人員的能力素質(zhì)十分關(guān)鍵。目前,鄉(xiāng)村糾紛中有相當(dāng)大一部分屬于新型糾紛,如土地、合同、借貸問題等,與傳統(tǒng)糾紛相比,起因復(fù)雜、涉及面廣、解決難度大。然而,當(dāng)前鄉(xiāng)村糾紛解決相關(guān)人員的能力素質(zhì)不高,特別是鄉(xiāng)村干部普遍文化素質(zhì)偏低、法治素養(yǎng)不強(qiáng)、公正為民能力不足、專業(yè)知識缺乏,難以適應(yīng)化解日益復(fù)雜的糾紛解決的現(xiàn)實(shí)需要。在糾紛化解實(shí)踐中,往往首先采用的還是傳統(tǒng)的調(diào)解方式與辦法,現(xiàn)代化的化解手段、法治思維方式與專業(yè)化理念貫徹不夠,不能全面考慮到糾紛各方的利益訴求與實(shí)際情況,化解的合理性、合情性、合法性不強(qiáng)。
構(gòu)建新型鄉(xiāng)村多元化糾紛解決機(jī)制的重點(diǎn)方向與對策
針對鄉(xiāng)村糾紛解決中的現(xiàn)實(shí)困境和難題,需要認(rèn)真貫徹落實(shí)中辦、國辦《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》,進(jìn)一步探索創(chuàng)新的路徑與方法,推進(jìn)新型多元化糾紛解決體制機(jī)制建設(shè),提升社會治理能力。
建立完善自治、法治、德治融合的多元主體共治體系。糾紛解決是一個內(nèi)外合力推進(jìn)的過程。自治、法治、德治“三治融合”是新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的精髓要義,也是鄉(xiāng)村社會治理的發(fā)展方向。自治為基,鼓勵把群眾能夠自己解決的糾紛交給群眾,不僅能更好解決本地糾紛,也有利于節(jié)省國家司法成本。法治為本,運(yùn)用法治思維和法治方式定分止?fàn)?,營造遇事找法、糾紛化解靠法的良好氛圍。德治為先,提升鄉(xiāng)村群眾的道德素養(yǎng),引導(dǎo)村民崇德向善,為自治和法治贏得情感基礎(chǔ)。在具體的糾紛處理中,要著力健全鄉(xiāng)村基層黨組織主導(dǎo)的多元主體參與模式。橫向上,以村黨組織為領(lǐng)導(dǎo),整合村內(nèi)力量,發(fā)揮德治和自治作用;縱向上,以鄉(xiāng)村基層黨組織為樞紐,銜接司法調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等司法力量,發(fā)揮法治作用。自治、法治、德治“三治”合力,共同促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。
建立完善有機(jī)銜接、聯(lián)動高效的多元化解工作機(jī)制。完善村級調(diào)解機(jī)制。健全“個人+集體”調(diào)處模式,對較為簡單的糾紛由村調(diào)委會安排合適人員直接調(diào)解,對較為復(fù)雜的糾紛采用調(diào)委會集體調(diào)解方式,充分依靠道德約束力、輿論影響力和情感感染力,實(shí)現(xiàn)定分止?fàn)帯M晟品旨壧幹脵C(jī)制。根據(jù)糾紛的性質(zhì)、涉及人數(shù)、標(biāo)的數(shù)額等情況,細(xì)化類型、分級歸類、分層處置。對一般性的糾紛,由調(diào)解員或村級調(diào)委會負(fù)責(zé)調(diào)解。對比較重大疑難的糾紛,縣鄉(xiāng)有關(guān)部門提前入村指導(dǎo)或直接進(jìn)行處置。對不適宜調(diào)解的糾紛,應(yīng)幫助做好導(dǎo)入訴訟和協(xié)助起訴工作。完善司法保障機(jī)制。公安、司法機(jī)關(guān)應(yīng)樹立大調(diào)解理念,對重大糾紛要及時介入、有效參與、充分說理。對影響鄉(xiāng)村穩(wěn)定的案件,加快審理程序,及時作出答復(fù),必要時到現(xiàn)場釋法說理。完善信訪工作機(jī)制。對難以通過法律程序處理的問題與糾紛,導(dǎo)入信訪程序處理,發(fā)揮其兜底保障和救濟(jì)作用。完善網(wǎng)絡(luò)調(diào)解平臺,提高遠(yuǎn)程化解能力。大力開發(fā)網(wǎng)上糾紛案例預(yù)判、在線調(diào)解、訴調(diào)對接等功能,讓信息多跑路,讓群眾少跑腿。
建強(qiáng)用好專兼結(jié)合、優(yōu)勢互補(bǔ)的糾紛多元化解工作隊(duì)伍。建設(shè)一支高素質(zhì)的糾紛化解工作隊(duì)伍是加強(qiáng)鄉(xiāng)村社會治理的現(xiàn)實(shí)需要。建強(qiáng)專業(yè)隊(duì)伍,加快培育職業(yè)化、專業(yè)化調(diào)解機(jī)構(gòu),大力發(fā)展行業(yè)性、區(qū)域性調(diào)委會,建立人民調(diào)解咨詢專家?guī)?,提供調(diào)解建議,增強(qiáng)專項(xiàng)糾紛的化解力度。用好社會力量,發(fā)揮村民小組長、網(wǎng)格員作用,排查糾紛隱患;發(fā)展調(diào)解志愿者隊(duì)伍,積極邀請“兩代表一委員”、老黨員、老干部、大學(xué)生村官等參與糾紛化解;充分發(fā)揮律師、法律服務(wù)工作者等資源優(yōu)勢,形成化解工作合力。加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn),定期組織開展相關(guān)工作人員崗前培訓(xùn)和年度培訓(xùn),不斷提高糾紛化解工作能力和水平。
(作者為中央民族大學(xué)法學(xué)院博士研究生)
【注:本文系國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“新時代法治型國家治理研究”(項(xiàng)目編號:19BFX006)和河北省社會科學(xué)基金項(xiàng)目“河北省鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)路徑研究”(項(xiàng)目編號:HB18SH027)階段性成果】
【參考文獻(xiàn)】
①《黨的十九大報告輔導(dǎo)讀本》,北京:人民出版社,2017年。
②郭聲琨:《堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會治理制度》,《人民日報》,2019年11月28日。
③楊曉寧:《多元化糾紛解決機(jī)制現(xiàn)代治理方略研究》,《法制與社會》,2019年第23期。
責(zé)編/趙博藝 美編/楊玲玲
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