【摘要】破解鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度瓶頸，在還權(quán)賦能方面，要著重考慮向集體賦予權(quán)利和擴(kuò)充權(quán)能；在集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)方面，要構(gòu)建村民小組一級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)組織，以適應(yīng)推動(dòng)鄉(xiāng)村治理重心下移的要求，同時(shí)著力將其塑造成為合格的市場(chǎng)主體；實(shí)施宅基地“三權(quán)分置”改革，允許農(nóng)民以宅基地使用權(quán)入股合作社，并設(shè)計(jì)相應(yīng)的配套制度。
【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略 集體經(jīng)濟(jì) 還權(quán)賦能 村民小組 【中圖分類(lèi)號(hào)】F321.32 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要支點(diǎn)，是鞏固黨在農(nóng)村全面領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的重要一環(huán)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)雖然有部分鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，但從全國(guó)范圍來(lái)看并不樂(lè)觀。究其原因，除了資金、人才、技術(shù)等因素外，制度和政策上的瓶頸亟需破解。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在還權(quán)賦能和擴(kuò)充權(quán)能時(shí)要著重考慮向農(nóng)村集體傾斜

2016年12月26日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《意見(jiàn)》）指出：“堅(jiān)持農(nóng)民集體所有不動(dòng)搖……堅(jiān)持農(nóng)民權(quán)利不受損，不能把農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利改虛了、改少了、改沒(méi)了……”但是要落實(shí)這一重要文件仍然需要探討如下幾個(gè)問(wèn)題：
首先，還權(quán)賦能的重心是個(gè)體還是集體？農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革不能侵犯農(nóng)戶(hù)個(gè)體的各種物權(quán)。比如，中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)不能將農(nóng)戶(hù)退出承包地和宅基地作為其落戶(hù)城市的前提條件，這是考慮到土地對(duì)農(nóng)戶(hù)具有相當(dāng)大的社會(huì)保障功能，但也使集體不能收回已經(jīng)脫離本集體的成員的土地。為了解決這一矛盾，中央決定對(duì)農(nóng)戶(hù)承包地和宅基地實(shí)行“三權(quán)分置”改革。還權(quán)賦能的重心由農(nóng)戶(hù)個(gè)體向集體轉(zhuǎn)移之后，農(nóng)民需要學(xué)習(xí)如何適應(yīng)集體生活，其基本技能就是民主管理、民主監(jiān)督，黨的農(nóng)村基層組織要切實(shí)保障農(nóng)民的權(quán)利。
其次，還權(quán)賦能是市場(chǎng)化取向還是管制性取向？農(nóng)村的主要資源是土地，但出于保護(hù)耕地和糧食安全的需要，相關(guān)法律和政策禁止集體土地出租、轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。《意見(jiàn)》要求農(nóng)地制度改革體現(xiàn)市場(chǎng)化，要把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織塑造成為市場(chǎng)主體。為落實(shí)中央要求，2019年我國(guó)修改了《中華人民共和國(guó)土地管理法》，允許農(nóng)地入市，從而為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)掃清了法律障礙。
再次，還權(quán)賦能是開(kāi)放性還是封閉性的？集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大有賴(lài)于開(kāi)放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，開(kāi)放的市場(chǎng)為農(nóng)村與城市在土地、勞動(dòng)力、資金等領(lǐng)域營(yíng)造公平交易的環(huán)境。但是集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)資料是本集體農(nóng)民所共有的，應(yīng)當(dāng)取之于農(nóng)用之于農(nóng)，在資源變資金、資金變股份、農(nóng)民變股東的改革中，以本集體的農(nóng)戶(hù)為核心進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，這又體現(xiàn)了很大的封閉性；而且集體經(jīng)濟(jì)組織是否可以破產(chǎn)還債以符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)則，也與這一封閉性有關(guān)。雖然國(guó)家不允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織破產(chǎn)倒閉，但是集體經(jīng)濟(jì)組織的責(zé)任財(cái)產(chǎn)是可以靈活掌握的。
最后，還權(quán)賦能的目標(biāo)是利益分化還是利益平衡？發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)是帶領(lǐng)農(nóng)民致富和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，但是按照現(xiàn)行的農(nóng)地入市等政策，受益的范圍主要集中在城市近郊或已經(jīng)擁有大量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的農(nóng)村集體，或規(guī)劃為工業(yè)、商業(yè)用地的農(nóng)村地區(qū)。而對(duì)于土地被劃定為永久基本農(nóng)田的農(nóng)戶(hù)而言，農(nóng)地入市與他們無(wú)緣。但是土地被劃入永久基本農(nóng)田的農(nóng)戶(hù)恰恰承擔(dān)著國(guó)家糧食安全的重任，為公共利益做出重大犧牲卻不能分享土地增值收益。為解決這一矛盾，可以對(duì)農(nóng)地入市的集體征收土地增值稅或調(diào)節(jié)基金，并補(bǔ)貼給遠(yuǎn)郊的農(nóng)戶(hù)，以提高他們保護(hù)耕地和維護(hù)國(guó)家糧食安全的積極性。

構(gòu)建村民小組一級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)組織，并著力將其塑造成為合格的市場(chǎng)主體

發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的主要載體是集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的重要資源是土地，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的根基也是土地。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行政策和法律，村民小組擁有農(nóng)村絕大部分土地的所有權(quán)。但村民小組實(shí)際上是我國(guó)農(nóng)村基層自治組織，而且根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村民小組一級(jí)大多沒(méi)有獨(dú)立的集體經(jīng)濟(jì)組織。那么就需要解決兩個(gè)方面的問(wèn)題：
一方面，是否應(yīng)當(dāng)在村民小組建立集體經(jīng)濟(jì)組織？2018年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)治理重心要下移，這與2014年中央一號(hào)文件一脈相承，后者鼓勵(lì)開(kāi)展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)，而在廣東等地的試點(diǎn)中，村委會(huì)被下移到村民小組，原先在村一級(jí)設(shè)立村公所替代村委會(huì)；有的地方在村一級(jí)設(shè)立村民理事會(huì)。有學(xué)者進(jìn)行調(diào)研后認(rèn)為，在城市化進(jìn)程中，農(nóng)村大量人才包括黨員流失大半，農(nóng)村基層黨支部和村委會(huì)成員年齡老化現(xiàn)象嚴(yán)重，如果在全國(guó)推廣這種下移模式，組建黨支部所需的黨員數(shù)都難以達(dá)標(biāo)，再抽調(diào)人員組建自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織，更是難上加難。但是也要看到，隨著國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施和農(nóng)地入市政策的推進(jìn)，農(nóng)村就地實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略進(jìn)一步得以落實(shí)，農(nóng)村對(duì)農(nóng)民的吸引力將會(huì)加大。農(nóng)村有廣闊天地，新一代農(nóng)民在農(nóng)村將大有可為、大有作為，相比進(jìn)城創(chuàng)業(yè)的成本和風(fēng)險(xiǎn)要小得多。另外，村民小組的黨支部和自治組織可以由村黨支部和村委會(huì)成員兼任，村組級(jí)別是否設(shè)立獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)組織，要因地制宜、視情況而定，村民小組的自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)分開(kāi)設(shè)立。
另一方面，如果建立集體經(jīng)濟(jì)組織，是建立法人型的還是非法人型的？農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取得法人資格，屬于營(yíng)利法人和非營(yíng)利法人之外的特別法人，其特別之處在于，其一，其價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)在于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)和集體所有制，防止集體資產(chǎn)流失，為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員利益最大化服務(wù)。其二，不論采用何種類(lèi)型，集體內(nèi)部必須保障成員的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)以及集體收益分配權(quán)。其三，集體經(jīng)濟(jì)組織不能破產(chǎn)?！兑庖?jiàn)》一再?gòu)?qiáng)調(diào)改革是要穩(wěn)固發(fā)展集體所有制而非消滅之，這就是集體經(jīng)濟(jì)組織的特別之處。但是由于《意見(jiàn)》同時(shí)強(qiáng)調(diào)要將其塑造成為市場(chǎng)主體，和其他主體一樣要進(jìn)行市場(chǎng)交易活動(dòng)，要遵循同樣的交易規(guī)則。目前的政策和法律雖然規(guī)定了集體經(jīng)濟(jì)組織擁有土地所有權(quán)，但是這種所有權(quán)只是名義上的，不包括處分權(quán)在內(nèi)的所有權(quán)，因而不能將之作為責(zé)任財(cái)產(chǎn)用來(lái)清償債務(wù)。

實(shí)施宅基地“三權(quán)分置”改革，允許農(nóng)民以宅基地使用權(quán)入股合作社，并設(shè)計(jì)相應(yīng)的配套制度

各地在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，涌現(xiàn)出了一些新型集體經(jīng)濟(jì)組織的形式，如社區(qū)股份合作社、經(jīng)濟(jì)合作社、專(zhuān)業(yè)合作社等，農(nóng)民入股方式也多種多樣，如人口股、勞齡股及貢獻(xiàn)股等，而農(nóng)戶(hù)現(xiàn)有的承包地、宅基地以及住房等也可以作為股份，但是在資源、資產(chǎn)變資本的過(guò)程中，涉及諸多制度障礙有待破解。而且從修訂后的《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》中可以看出，農(nóng)戶(hù)承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法作為股份，但是宅基地情況比較復(fù)雜。
根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》規(guī)定，社員以其賬戶(hù)內(nèi)記載的出資額和公積金份額為限對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社承擔(dān)責(zé)任，如果出資財(cái)產(chǎn)不能自由流轉(zhuǎn)，則無(wú)法保護(hù)債權(quán)人的利益。因此，宅基地使用權(quán)不宜作為股份。為了解決這一難題，中央實(shí)施了宅基地“三權(quán)分置”改革，即將宅基地上的權(quán)利一分為三：宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)，其中的使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)，因而可以作為股份。為此，還需要建立一系列配套制度才能實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)入股合作社，主要包括：宅基地評(píng)估作價(jià)制度、抵押制度、登記制度以及開(kāi)發(fā)使用制度等。同時(shí)需要修改相應(yīng)的法律法規(guī)，廢除禁止宅基地抵押等規(guī)定，并將宅基地“三權(quán)分置”制度進(jìn)行具體化的頂層設(shè)計(jì)。
（作者為中共新鄉(xiāng)市委黨校講師）
【注：本文系新鄉(xiāng)市政府決策研究項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理研究”（項(xiàng)目編號(hào)：B19104）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】
①程久苗：《農(nóng)地流轉(zhuǎn)中村集體的角色定位與“三權(quán)”權(quán)能完善》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》，2020年第4期。
責(zé)編/謝帥 美編/楊玲玲

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)本微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來(lái)源及作者，否則追究法律責(zé)任。