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基層善治中如何發(fā)揮下沉干部作用

核心提示: 干部下沉不同于干部下鄉(xiāng),在擺脫當(dāng)下基層治理困境中,可起到人才補(bǔ)充、創(chuàng)新實(shí)踐以及價(jià)值引領(lǐng)的作用。鑒于此,下沉干部需要有“政務(wù)官”“事務(wù)官”“為師者”等多維一體的角色擔(dān)當(dāng)。新時(shí)代干部下沉參與基層治理,要著意于人的建設(shè),在“立人”方面,如何“向下用力”和“向里用力”,可成為檢視下沉效力的關(guān)鍵。

【摘要】干部下沉不同于干部下鄉(xiāng),在擺脫當(dāng)下基層治理困境中,可起到人才補(bǔ)充、創(chuàng)新實(shí)踐以及價(jià)值引領(lǐng)的作用。鑒于此,下沉干部需要有“政務(wù)官”“事務(wù)官”“為師者”等多維一體的角色擔(dān)當(dāng)。新時(shí)代干部下沉參與基層治理,要著意于人的建設(shè),在“立人”方面,如何“向下用力”和“向里用力”,可成為檢視下沉效力的關(guān)鍵。

【關(guān)鍵詞】基層治理 基層善治 干部下沉 【中圖分類號(hào)】D267 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

改革開放以來,基層治理體制機(jī)制發(fā)生了實(shí)質(zhì)性改變。無論是城市社區(qū)還是農(nóng)村社區(qū),計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代過于“單向度”上傳下達(dá)的行政化管理格局被打破,取而代之的是基層群眾自治。囿于主客觀條件欠缺,轉(zhuǎn)型期的基層治理尤其是農(nóng)村的發(fā)展建設(shè)出現(xiàn)諸多困境,組織資源乃至“主體性”不足成為“困中之重”?;鶎又卫砟芰Σ惶嵘瑖抑卫憩F(xiàn)代化的目標(biāo)就很難實(shí)現(xiàn)。在城鄉(xiāng)融合、全面建成小康社會(huì)的背景下,就干部下沉的意義、角色擔(dān)當(dāng)及成效檢視等做深入的學(xué)理分析,實(shí)屬必要。

干部下沉:提升基層治理能力的現(xiàn)實(shí)訴求

基層社會(huì)的發(fā)展和有序治理即“善治”,從歷史到現(xiàn)在,事實(shí)上均需要有“引領(lǐng)者”。新時(shí)代倡導(dǎo)干部下沉,不僅符合“政治路線確定之后,干部就是決定因素”的歷史經(jīng)驗(yàn)及邏輯,更重要的是,旨在破解轉(zhuǎn)型期基層因缺乏必備資源,以及群眾自治能力不足所導(dǎo)致的難題。

第一,有利于解決基層治理人才缺失問題。人才流動(dòng)是衡量一個(gè)國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的重要因素之一,也是考量一個(gè)國家發(fā)達(dá)與否的主要參照指標(biāo)。隨著傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速變遷,人力大規(guī)模流動(dòng)勢(shì)所必然。由于城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展不平衡,尤其是教育資源的不均衡和收入差異,轉(zhuǎn)型期基層人力資源流動(dòng)走勢(shì)基本上是外流。人是發(fā)展的主體,人才外流使得基層難有活力。

比起城市基層組織,農(nóng)村地區(qū)尤其是廣大中西部地區(qū)的農(nóng)村,原有的集體組織大都解散,共同體處于松散狀態(tài)。青壯年常年離土離鄉(xiāng),外出打工,在農(nóng)村的基本是以婦女、兒童和老人為主體的“三八六一九九部隊(duì)”。村兩委換屆選舉盡管頗費(fèi)心力,但更多時(shí)候卻只能在有限人員內(nèi)選拔。有些行政村甚至不能合法有效地選出村書記和村主任,這種情況即學(xué)者所言的“行政荒漠化”現(xiàn)象?,F(xiàn)今,不少基層社區(qū)組織,即便選舉流程規(guī)范、選舉結(jié)果有效,相關(guān)組織往往名不副實(shí),部分組織變成了對(duì)上負(fù)責(zé)的官僚化組織,行政化趨勢(shì)明顯,越來越脫離群眾。

干部下沉參與基層治理,不僅擔(dān)當(dāng)起引領(lǐng)基層發(fā)展和重塑基層組織的助力角色,對(duì)缺乏鄉(xiāng)賢與能人帶動(dòng)的廣大基層社區(qū)而言,在某種程度上能起到立竿見影的“人才回流”作用。在社會(huì)組織參與度低、基層組織公信力及領(lǐng)導(dǎo)水平難有提升的時(shí)候,下沉干部的積極作為無疑為基層注入了新鮮“血液”。

第二,有利于破解基層治理機(jī)制不健全的問題。從歷史上看,改革開放前,基層社會(huì)的治理可謂“簡(jiǎn)約與低行政成本”的治理。該時(shí)期鄉(xiāng)村治理機(jī)制由如下環(huán)節(jié)構(gòu)成:計(jì)劃安排生產(chǎn)生活、戶籍管控、柔性社會(huì)主義教育及階級(jí)斗爭(zhēng)的整肅。奠基于熟人社會(huì)中似“閉合線路”的制度安排,盡管存在管制有余、活力不足等諸多問題,卻不失為系統(tǒng)、有序和有效的一種方式。如研究者所概括,人民公社是空前的,也可能是絕后的鄉(xiāng)土社會(huì)形態(tài)。它徹底改變了傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì),使鄉(xiāng)土社會(huì)發(fā)生了亙古未有的巨大變化,但社會(huì)秩序卻超常的穩(wěn)定。城市基層治理與鄉(xiāng)村治理名異實(shí)同,即制度邏輯相同。這樣的基層治理順應(yīng)了黨和國家高效的社會(huì)整合和動(dòng)員。

轉(zhuǎn)型期意味著整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著改變,社會(huì)生產(chǎn)方式、生活方式、心理結(jié)構(gòu)、價(jià)值觀念、分配形式等有著深刻的革命性變革。基層原本比較封閉的管控型治理失去效力,被群眾自治所替代。置身在開放環(huán)境、復(fù)雜生態(tài)中的群眾自治,如前文所述,缺乏一定的主客觀條件,有效治理機(jī)制的構(gòu)建比較艱難。針對(duì)治理狀況不容樂觀的農(nóng)村,黨的十九大報(bào)告提出要“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。事實(shí)上,無論城與鄉(xiāng),迄今大多數(shù)地區(qū)尚未建立起系統(tǒng)有效的制度機(jī)制,基層治理存在一些問題。

干部下沉本質(zhì)上是為破解問題而來的。這一“自上而下”的幫扶、建設(shè)及引領(lǐng),因黨和政府積極推動(dòng)而廣泛地開展起來。下沉干部融入基層,在解決問題中創(chuàng)建的機(jī)制措施,對(duì)革除亂作為、不作為的官僚積弊,乃至重塑基層行政倫理等無疑是一種有力地促進(jìn)。“授人以魚不如授人以漁”,滲入外力主導(dǎo)的基層治理實(shí)踐固然需要不斷反思,以規(guī)避基層產(chǎn)生“等靠要”之類的惰性問題。無論如何,當(dāng)前的干部下沉是一條可以撼動(dòng)各方的行動(dòng)方案,是完善基層治理機(jī)制的重要一環(huán)。構(gòu)建這一機(jī)制,也是黨和國家打通基層“最后一公里”的可靠舉措。

第三,有利于化解基層價(jià)值認(rèn)同危機(jī)問題。轉(zhuǎn)型期基層治理困難,從民眾心理和觀念層面審思,主要是寓開放流動(dòng)的時(shí)代和環(huán)境中,半熟人社會(huì)乃至陌生人社區(qū),缺乏原本熟人社會(huì)中人際交往所具有的共同體價(jià)值認(rèn)同。講情面、重威望和認(rèn)說理,是熟人社會(huì)日常倚重的治理辦法或曰規(guī)則。改革開放前即便受濃重的階級(jí)斗爭(zhēng)思維影響,農(nóng)村社隊(duì)和城市廠礦企事業(yè)等基層單位,群眾間若有矛盾紛爭(zhēng),大都訴諸于有人格魅力的隊(duì)干部和居委會(huì)干部。這是一種頗具德治乃至某種自治意味的低成本治理。

熟人社會(huì)里的價(jià)值認(rèn)同,所營造的“民風(fēng)淳樸”,與其說是個(gè)體自覺踐履道德規(guī)范的產(chǎn)物,不如說是“熟人社會(huì)”里道德輿論壓力的結(jié)果。共同體一旦松散,輿論壓力微弱,自然會(huì)產(chǎn)生離心離德問題。囿于公共性不足,“只顧眼前”“搭便車”“各人自掃門前雪”等心理勢(shì)必占上風(fēng)。在分散狀態(tài)下,基層民眾因凝聚而生的仗義執(zhí)言、交換信息以及積善抑惡的譴責(zé)監(jiān)督等,均失去應(yīng)有的空間和效力。

角色定位:“多維一體”的作為與擔(dān)當(dāng)

就機(jī)關(guān)干部與社會(huì)的關(guān)聯(lián)而言,新中國成立以來,“干部下鄉(xiāng)”便是一種常態(tài)化的制度安排。干部下基層,通常是傳達(dá)并督促黨和國家戰(zhàn)略目標(biāo)的落實(shí)。新時(shí)期的干部下沉,籠統(tǒng)地講,也是“干部下鄉(xiāng)”,不同的是,“下沉”的著力點(diǎn)在于提升基層治理能力,不是簡(jiǎn)單地落實(shí)政令。因此,下沉干部必須做好自身角色定位。俗語講,“寧帶千軍萬馬,不帶十樣雜耍”,到基層工作,實(shí)屬不易。在人才資源欠缺、民眾訴求多元的環(huán)境里打拼,下沉干部需“上得廳堂、下得廚房”般地努力作為,要有多維一體的角色定位和擔(dān)當(dāng)。

首先,把握方向走勢(shì),應(yīng)是“政務(wù)官”。政務(wù)官和事務(wù)官一般被定義為:需經(jīng)政治會(huì)議決議任命之官吏為政務(wù)官,其由政務(wù)任命,依例盡量不從事務(wù)官僚系統(tǒng)升上來;承政務(wù)官之指揮,執(zhí)行事務(wù)者為事務(wù)官。在這里,區(qū)分不是為了厘清兩者的區(qū)別,旨在說明“政務(wù)官”是“有大局觀,視野比較寬廣,具有指揮力和關(guān)照全局”的人。他們擅長(zhǎng)根據(jù)情勢(shì)掌握方向,仰望星空以規(guī)劃藍(lán)圖。

處逆境、險(xiǎn)境中臨危不亂,能將復(fù)雜的矛盾沖突高效地化解,對(duì)于下沉干部來說,更需要有“政務(wù)官”的能力和擔(dān)當(dāng)。村干部選舉、土地征遷以及個(gè)體或者群體非正常信訪,這些在學(xué)理上應(yīng)被劃為轉(zhuǎn)型期基層需要破解的常態(tài)問題,現(xiàn)實(shí)中稍有不慎,可能會(huì)引發(fā)惡性和群體性危機(jī)事件。若缺乏大局意識(shí),下沉干部難有作為,下沉也就失去了意義。

與此同時(shí),危害人民生命財(cái)產(chǎn)安全,直接給基層社會(huì)造成嚴(yán)重后果和影響的突發(fā)事件,如自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等,在轉(zhuǎn)型期發(fā)生。如,當(dāng)前新冠肺炎疫情及其引發(fā)的各種次生災(zāi)害,能否妥善處置,全方位考驗(yàn)著下沉干部掌控局勢(shì)的作為與擔(dān)當(dāng)。

其次,落實(shí)治理舉措,應(yīng)是“事務(wù)官”。與政務(wù)官相比,事務(wù)官旨在解決一個(gè)領(lǐng)域中具體的、重要的工作,側(cè)重落實(shí);換言之,在于腳踏實(shí)地“描畫景致并仔細(xì)著色”。在民眾主體性發(fā)揮不夠、基層治理資源比較貧瘠的情況下,下沉干部更多時(shí)候必須承擔(dān)起“事務(wù)官”的任務(wù)。

下沉干部并非各個(gè)身經(jīng)百戰(zhàn)、頗富資歷和有做事經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于資歷較淺、經(jīng)驗(yàn)不那么豐富的“三門”干部而言,做“事務(wù)官”的定位比較適合。由于年輕和生活工作環(huán)境相對(duì)簡(jiǎn)單,需要多方磨練,下沉中不急于“謀篇布局”,應(yīng)先踏實(shí)做事。在經(jīng)辦具體事情中摸爬滾打,通曉基層的“人情世故”,即懂得基層治理所需要的“常識(shí)”。如此,才能完成下沉任務(wù),深化“群眾吹哨、干部報(bào)到”等制度機(jī)制。

最后,涵養(yǎng)基層生態(tài),當(dāng)“為師者”。“師者,所以傳道授業(yè)解惑也”。理論上,下沉干部是為破解基層問題而來,會(huì)得到基層干部和群眾的真誠歡迎。但在現(xiàn)實(shí)中,基層干群作為主體,價(jià)值觀念多元,并非完全理解和接納下沉干部也是客觀存在的?;鶎又卫碇岳щy重重,很大程度上受限于一些基層干部和群眾視域不寬、觀念狹隘。

囿于復(fù)雜的利益取舍以及盤根錯(cuò)節(jié)的人情世故,即便基層組織內(nèi)部人員,也存在“家丑不外揚(yáng)”“外人不可靠”等想法。在錯(cuò)誤思想主導(dǎo)下,會(huì)給下沉者制造障礙,如提供信息故意摻雜“水分”等。此時(shí),需要下沉干部有師者的包容與忍耐。一位駐村干部講,其進(jìn)村工作不久,遇到征地的事。關(guān)于被征土地的數(shù)目,鎮(zhèn)村干部中均存在不告知實(shí)情之人。他感覺比較“微妙”,于是在下班途中作了實(shí)地丈量。待大家決策商討時(shí),說到地畝數(shù)據(jù),他娓娓道來。對(duì)方心照不宣,從此不再故意“使絆兒”。

實(shí)事求是地講,一直以來本是“同路人”的系統(tǒng),大家潛意識(shí)中始終存在“內(nèi)”與“外”的劃分,無謂損耗相伴而來。欲打通這種復(fù)雜隱性的“人際隔膜”,下沉干部必須是兢兢業(yè)業(yè)、能壓住陣腳的“師者”。贏得基層干群的尊重與佩服,才能有效融入基層治理。這一過程如同硬幣兩面,費(fèi)心費(fèi)力地授業(yè)、解惑,同時(shí)也是傳道的過程。

成效檢視:“雙用力”的核心和節(jié)奏

黨的十九大報(bào)告指出,“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè),完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”。欲實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),首要的是改善基層治理。從人的角度講,良善的社會(huì)治理,彰顯的是主體人的精神風(fēng)貌,如魯迅先生所言,“生存兩間,角逐列國是務(wù),其首在立人,人立而后凡事舉”。新時(shí)代干部下沉參與基層治理,同樣要著意于人的建設(shè),事實(shí)上這既是改造他人也是改造自己的過程。在“立人”方面,如何“向下用力”和“向里用力”,可成為檢視下沉效力的關(guān)鍵點(diǎn)。

第一,“向下用力”時(shí),注重發(fā)揮民眾的“主體性”。從歷史角度和實(shí)踐主體看,近代以來參與基層建設(shè)的無外乎兩種力量:一方面是外來的組織引領(lǐng)者,另一方面是基層社會(huì)的民眾。兩個(gè)主體間的關(guān)系,可謂他力與自力的關(guān)系。因各自生活背景、價(jià)值觀念等方面的差異,在基層治理中自然會(huì)產(chǎn)生一定的張力。

這種張力,可用“雙向理論”來詮釋。就鄉(xiāng)村治理實(shí)踐而言,前者存在著以“百年激進(jìn)”為特點(diǎn)的“正向運(yùn)動(dòng)”——作為數(shù)代主流知識(shí)分子追求與夢(mèng)想的現(xiàn)代化“大計(jì)”,以及在這一想象下產(chǎn)生的對(duì)鄉(xiāng)村包括政治經(jīng)濟(jì)文化、知識(shí)生產(chǎn)、評(píng)價(jià)體系在內(nèi)的各種影響;與此同時(shí),農(nóng)民基于本土需求和感知,往往生發(fā)自主而不遵大計(jì)的“反向運(yùn)動(dòng)”。

時(shí)過境未遷,相關(guān)理論和經(jīng)驗(yàn)并不過時(shí)。轉(zhuǎn)型期囿于基層建設(shè)的根本性、迫切性與艱巨性,內(nèi)外結(jié)合著力,必要且必需。但作為他力,實(shí)踐過程中該有一種“群己邊界”之類的“邊界”思維,保持不越位的警惕,使得基層建設(shè)和治理一如歷史時(shí)期所追求的“立人”,重在涵養(yǎng)。換言之,干部下沉,應(yīng)想方設(shè)法創(chuàng)造激發(fā)農(nóng)民主體性的環(huán)境和條件,杜絕心急氣傲、頤指氣使地“主導(dǎo)”,乃至功利性地為了政績(jī)而“打造”。

第二,“向里用力”時(shí),始終不渝地進(jìn)行精神追求。基層治理中的諸多困境,歸結(jié)起來,根本原因是“人的問題”。在鄉(xiāng)村建設(shè)中,精神文化建設(shè)尤為重要。解決精神文化問題,如梁漱溟先生所言,“不在他力而寧在自力。貫乎其中者,蓋有一種自反的精神,或曰向里用力的人生”。順著精神文化脈絡(luò)梳理,現(xiàn)代化本質(zhì)上是人的現(xiàn)代化,需要人在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及社會(huì)治理方面有理性契約精神,即現(xiàn)代工業(yè)文明孕育而生的“法”“理”等價(jià)值觀念?;鶎佑行蛑卫砀拍芡?。百年變遷,無論城市與鄉(xiāng)村,已經(jīng)在現(xiàn)代化征途中馳騁了一個(gè)世紀(jì)。在這一征途中,無論遭遇怎樣的困境,都必須銳意向前,遇水架橋、逢山開路,因?yàn)闆]有回頭路可走。

銳意于精神追求,是一個(gè)歷久彌新、完成起來又頗令人棘手的課題?;鶎又卫沓尚Ш妥呦?,最終取決于民眾的精神氣度及行動(dòng)實(shí)踐。置身在現(xiàn)代化環(huán)境與坐標(biāo)中,基層社會(huì)吐故納新的發(fā)展變遷一如歷史,需要的是適應(yīng)時(shí)代變換的新人或曰新民。就下沉干部而言,在引領(lǐng)民眾的同時(shí),構(gòu)筑自己的精神高地,不僅賦予下沉“政治意涵”以新的高度,也體現(xiàn)了“成物”與“成己”的辯證關(guān)系。

在下沉中潛心歷練、不帶功利地付出,具體包含著兩重創(chuàng)造:一種是積極創(chuàng)造生產(chǎn)生活,表現(xiàn)于外面的,借用古人的話名之為“成物”;還有一種是在一個(gè)人生命上的創(chuàng)造,如明白通達(dá)或個(gè)人德性,……這一面的創(chuàng)造,也可以用古人的話名之為“成己”。

其實(shí),“一切諸經(jīng),皆不過是敲門磚,是要敲開門,喚出其中的人來”,無論有多少復(fù)雜的關(guān)聯(lián),“向里用力”的“立人”理應(yīng)是當(dāng)下基層治理走出困境的關(guān)鍵所在。因此,“向此努力”的干部下沉,其成效自不待言。

(作者為北京師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博導(dǎo))

【注:本文系北京高校中國特色社會(huì)主義理論研究協(xié)同創(chuàng)新中心(北京師范大學(xué))的階段性成果】

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責(zé)編/銀冰瑤 美編/王夢(mèng)雅

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[責(zé)任編輯:刁娜]