【摘要】改革開放以來，我國扶貧事業(yè)頻頻交出舉世矚目的成績單，中國方案、中國經(jīng)驗成為世界各國借鑒的對象。2020年是脫貧攻堅決戰(zhàn)決勝年，即使遭遇新冠肺炎疫情，但黨和政府依舊作出按時完成全面脫貧的承諾。全面建成小康社會后，時代提出了反貧困的新命題。在新命題下，反貧困政策也應(yīng)有所轉(zhuǎn)變。未來的反貧困政策應(yīng)以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，政府應(yīng)制定城鄉(xiāng)一體化新戰(zhàn)略，將鄉(xiāng)村振興與反貧困工作接軌，為實現(xiàn)共同富裕奠定基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】新冠肺炎疫情 脫貧攻堅戰(zhàn) 反貧困 【中圖分類號】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

自改革開放以來，我國系統(tǒng)化的扶貧工作已經(jīng)走過四十多年，貧困發(fā)生率從1978年的97.5%降至2018年的1.7%。2020年是脫貧攻堅決戰(zhàn)決勝年，即使新冠肺炎疫情給我國和全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大影響，但黨和政府仍堅守承諾，出臺數(shù)項政策，通過掛牌督戰(zhàn)、增加專項扶貧資金規(guī)模等方式確保貧困人口如期脫貧、貧困縣全部摘帽。不僅如此，消除極端貧困也是聯(lián)合國千年發(fā)展計劃的目標(biāo)之一，黨和政府提出的全面脫貧承諾體現(xiàn)了大國擔(dān)當(dāng)。按照世界銀行的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，中國為全球減貧事業(yè)作出的貢獻(xiàn)超過了70%（以百分比來衡量），是世界上已經(jīng)完成聯(lián)合國千年發(fā)展計劃中反貧困目標(biāo)的國家之一。

我國脫貧攻堅取得決定性成就

改革開放后，我國的扶貧工作經(jīng)歷了開發(fā)式扶貧、綜合式扶貧、精準(zhǔn)扶貧三個階段，扶貧政策不斷完善，扶貧體系趨于全面，扶貧理念不斷升級。1978年，我國在農(nóng)村推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，大量農(nóng)民依靠政策紅利及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的溢出效應(yīng)實現(xiàn)脫貧致富。此后，隨著綜合國力的不斷增強，我國反貧困工作不斷升級，開始了有重點的扶貧，即扶貧工作瞄準(zhǔn)點從縣縮小到村，最后縮小到人。

第一，區(qū)域性整體貧困基本得到解決，進(jìn)入脫貧攻堅決戰(zhàn)決勝年?？v向?qū)Ρ?，貧困人口大?guī)模減少，貧困發(fā)生率大幅度降低。以現(xiàn)在的貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量，改革開放初期的貧困人口數(shù)量為7.7億，貧困發(fā)生率接近100%。而根據(jù)國家統(tǒng)計局最新數(shù)據(jù)，2019年末全國農(nóng)村貧困人口已降至551萬人，貧困發(fā)生率離“0”僅有一步之遙。不僅如此，我國也從初期的整體性貧困轉(zhuǎn)向特點區(qū)域貧困，東部地區(qū)已經(jīng)率先實現(xiàn)基本脫貧。

第二，貧困群眾收入水平大幅度提高，貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件大大改善，自主脫貧能力得到提升?？v向看，從1997年到2019年，貧困人口人均收入增長近十倍。橫向看，貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入、人均消費支出與全國農(nóng)村平均水平的差距逐漸縮小。不僅如此，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施也有了顯著改善。截至2018年，在“村村通”基本實現(xiàn)的情況下，電力也基本實現(xiàn)全覆蓋，絕大部分貧困地區(qū)的自然村都能使用電話，有線電視、寬帶的配備率也超過80%。貧困地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施方面進(jìn)一步追趕非貧困地區(qū)，差距不斷縮小。

第三，貧困地區(qū)的公共服務(wù)水平不斷提升，貧困人口的福利水平得到極大改善。提升貧困人口的人力資本水平，是增強自主脫貧能力、阻斷貧困代際傳遞的重要手段。為進(jìn)一步提升貧困地區(qū)的教育水平，我國實施義務(wù)教育“全面改薄”工程，不斷增加貧困地區(qū)教育資金投入。同時，為了緩解因病致貧問題，我國開始推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策，設(shè)立醫(yī)療救濟(jì)基金，對醫(yī)療保障死角或力度不夠的地方進(jìn)行補充保障，擴(kuò)大社會保障的范圍和程度。

第四，對貧困的理解逐漸深化，扶貧理念不斷升級，中國特色反貧困理論應(yīng)運而生。首先，反貧困工作的關(guān)注點從單維拓展到多維。在扶貧工作開始初期，生存性貧困是需要解決的重點，收入是貧困治理的唯一目標(biāo)。隨著扶貧工作的深入開展，收入不再是貧困人口的唯一追求。貧困人口對美好生活的向往得到黨和政府的重視，教育、醫(yī)療、就業(yè)成為扶貧重點。其次，扶貧方式從“大水漫灌”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;精準(zhǔn)滴灌”。扶貧的焦點從貧困縣一步步縮小到貧困村再到貧困人口，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出“六個精準(zhǔn)”和“五個一批”。隨著“幫扶誰”“誰來扶”“怎么扶”等問題得到深刻回答，我國扶貧思想逐漸走向成熟。

全面建成小康社會后的反貧困新命題

在脫貧攻堅任務(wù)即將完成之際，新冠肺炎疫情的出現(xiàn)帶來了新的挑戰(zhàn)，例如貧困勞動力外出務(wù)工受阻、扶貧產(chǎn)品銷售受阻、扶貧項目開工受阻等。若這些問題得不到及時解決，貧困人口的收入將減少，為減貧工作帶來困難。同時需要明確，脫貧攻堅任務(wù)全面完成并不意味著貧困被徹底消滅，而是反貧困工作進(jìn)入全新階段，面臨新挑戰(zhàn)和新命題。

首先，城鎮(zhèn)化不僅帶來勞動力的流轉(zhuǎn)，還可能帶來貧困的流轉(zhuǎn)。隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，流動人口數(shù)量不斷增加，農(nóng)民工因為城鄉(xiāng)差距成為潛在的貧困人口，而戶籍制度門檻又使其難以獲得保障。流動人口在農(nóng)村時可以依靠耕地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)下并非貧困人口，但流轉(zhuǎn)到城市后，失去土地這項生產(chǎn)資料，又受教育水平限制，能獲取的勞動報酬低于城市中位數(shù)。不僅如此，城市生活成本高于農(nóng)村，使得進(jìn)城務(wù)工人員容易成為城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口。目前我國的扶貧工作分為城鄉(xiāng)兩線展開，城市的扶貧工作主要由社會保障部門負(fù)責(zé)，農(nóng)村則是由各級各地的扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)。城鄉(xiāng)扶貧工作雖然并行，但并不統(tǒng)一，城市低保標(biāo)準(zhǔn)高于農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。收入處于兩者差額間的進(jìn)城務(wù)工人員，因為收入高于農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，無法得到農(nóng)村扶貧系統(tǒng)的幫扶，又由于戶籍限制，無法領(lǐng)取城鎮(zhèn)最低生活保障。同時，青壯年外出務(wù)工所導(dǎo)致的農(nóng)村老齡化、農(nóng)村空心化，也會造成留守家中的老人與子女脫貧難度增加。

其次，在脫貧攻堅戰(zhàn)即將取得勝利的時刻，現(xiàn)有以滿足溫飽為主要目標(biāo)的扶貧標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有所改變。過去四十多年，我國扶貧工作瞄準(zhǔn)的主要是絕對貧困，農(nóng)村貧困人口是扶貧工作的主要對象，判斷貧困的依據(jù)為人均純收入這一指標(biāo)。聯(lián)合國開發(fā)署已經(jīng)著手構(gòu)建多維貧困指數(shù)，從自然條件、精神條件、個人能力等角度來考察貧困的形成原因，從健康、教育和生活水平等來衡量貧困的程度。雖然我國各級政府已經(jīng)將非收入維度納入貧困治理中，“兩不愁、三保障”的扶貧目標(biāo)體現(xiàn)了反貧困從單維視角向多維視角的轉(zhuǎn)變，但貧困標(biāo)準(zhǔn)尚未完成從收入單一維度向涵蓋收入、教育、健康等多種維度的轉(zhuǎn)變。扶貧目標(biāo)與貧困標(biāo)準(zhǔn)的不匹配，不利于扶貧實踐的深入。科學(xué)制定貧困標(biāo)準(zhǔn)是緩解市場經(jīng)濟(jì)帶來的分配不公的措施之一，是建成社會主義現(xiàn)代化強國的必然要求。只有從多個角度全面理解貧困，在實踐中認(rèn)識貧困并賦予貧困合理內(nèi)涵，制定合適的貧困標(biāo)準(zhǔn)，才能讓反貧困工作跟上時代步伐。

最后，全面脫貧的實現(xiàn)離不開返貧現(xiàn)象的根除。返貧問題出現(xiàn)的本質(zhì)在于貧困的脆弱性。對于剛剛脫貧成功的貧困人口而言，任何外部的沖擊，乃至政策傾斜的消失都會造成返貧。比如，對于剛脫貧不久的家庭而言，新冠肺炎疫情是一次巨大災(zāi)難。雖然大部分貧困縣都屬于低風(fēng)險地區(qū)，但疫情導(dǎo)致多數(shù)在外務(wù)工的農(nóng)村勞動力無法返工，而許多農(nóng)產(chǎn)品又因為物流問題滯留產(chǎn)地，極大地影響了農(nóng)村脫貧人口的營收，使其返貧。需要注意的是，頻繁的返貧還會損害脫貧的內(nèi)生動力。“扶貧—脫貧—返貧”的怪圈會極大地挫傷貧困人口擺脫貧困的積極性，帶來消極的心理暗示。“等靠要”等思想一旦形成，將大大增加反貧困工作的難度。因此，應(yīng)通過建立返貧預(yù)警機制、設(shè)立脫貧觀察期等措施降低返貧率。

2020年后我國反貧困政策的轉(zhuǎn)型及展望

第一，努力克服疫情影響，在做好疫情防控的同時打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。要做到分區(qū)分級精準(zhǔn)施策，對于疫情較輕的地區(qū)，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貭顩r，在保證疫情不反彈的情況下，加快推進(jìn)全面脫貧工作；在疫情較重的地區(qū)，在做好疫情防控的同時，創(chuàng)新反貧困的工作方式（可以借助互聯(lián)網(wǎng)），開辟扶貧新道路。要盡快恢復(fù)貧困地區(qū)的物流運輸，解決農(nóng)產(chǎn)品滯銷問題，為扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展打好基礎(chǔ)。要優(yōu)先支持貧困人口外出務(wù)工，鼓勵企業(yè)多招用貧困人口；對于難以外出務(wù)工的貧困人口，可以設(shè)立專項資金支持其在鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。要重點關(guān)注因疫致貧返貧人口，密切跟蹤受疫情影響的貧困人口，落實兜底保障等幫扶措施，確保其基本生活不受影響。

第二，在絕對貧困治理已近尾聲、未來貧困性質(zhì)出現(xiàn)轉(zhuǎn)變的情況下，需要改變原有的城鄉(xiāng)二元扶貧框架，建立城鄉(xiāng)一體化的扶貧體制，制定統(tǒng)一的政策。首先，新的貧困格局需要新的扶貧戰(zhàn)略，應(yīng)構(gòu)建與其相適應(yīng)的新體制。各地各級政府需將城鄉(xiāng)各自的扶貧部門統(tǒng)一起來，統(tǒng)一規(guī)劃目標(biāo)、統(tǒng)一制定政策，實現(xiàn)真正的互聯(lián)互通。同時，應(yīng)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的貧困救助體系，積極解決進(jìn)城務(wù)工人員的貧困問題。其次，隨著貧困問題突破經(jīng)濟(jì)層面，擴(kuò)展到教育、醫(yī)療等多個層面，以往碎片化的扶貧管理與整體推進(jìn)扶貧工作的要求之間的矛盾日益凸顯，綜合性的貧困治理機制亟待建立。對此，應(yīng)將現(xiàn)有的碎片化的社會保障中分立的多種制度體系整合，實現(xiàn)“五個統(tǒng)一”：保障對象的統(tǒng)一、保障標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一、待遇水平的統(tǒng)一、管理體系的統(tǒng)一以及經(jīng)費來源的統(tǒng)一。需要強調(diào)的是，扶貧體系做到一體化并不意味著城鄉(xiāng)貧困標(biāo)準(zhǔn)的絕對統(tǒng)一。城鄉(xiāng)貧困線的劃定應(yīng)由地區(qū)實際經(jīng)濟(jì)狀況、人民群眾生活狀況決定，城鄉(xiāng)差距的客觀性決定了短期內(nèi)城鄉(xiāng)貧困線的差異性。當(dāng)然，從長期來看，城鄉(xiāng)貧困標(biāo)準(zhǔn)的一致化是必然趨勢。但在當(dāng)下，不應(yīng)該為了實現(xiàn)扶貧體系一體化強行統(tǒng)一城鄉(xiāng)貧困標(biāo)準(zhǔn)。

第三，推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，向著城鄉(xiāng)之間社保、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)一體化進(jìn)程邁進(jìn)?；竟卜?wù)均等化與減貧工作在內(nèi)在邏輯上有很強的一致性，尤其是在貧困問題朝著相對性、多維性轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實情況下。因此，將實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化融入反貧困工作，是一項必然要求。對此，首先，應(yīng)加大國家層面的財政轉(zhuǎn)移支付力度，以外生力量彌補內(nèi)生不足。在教育上，應(yīng)在貧困地區(qū)普及學(xué)前教育，保障貧困兒童的受教育權(quán)利并著力提高貧困地區(qū)的義務(wù)教育水平。同時，應(yīng)拓寬教育范圍，增加貧困人口對職業(yè)教育的認(rèn)知度，并發(fā)展職業(yè)教育。在醫(yī)療上，應(yīng)加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)站密度，保證其擁有提供基本醫(yī)療服務(wù)的能力，實現(xiàn)小病小痛在家門口解決。同時，應(yīng)進(jìn)一步提高醫(yī)療保險報銷比例，擴(kuò)大醫(yī)療保險報銷范圍，真正解決“看病難”“看病貴”等問題。其次，應(yīng)創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，加大城鄉(xiāng)之間公共資源的共享程度。可以借助現(xiàn)代化通信技術(shù)，讓農(nóng)村人口也享受到城市人口所享受的公共服務(wù)。最后，應(yīng)構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會多方參與的公共服務(wù)體系。政府可以出臺政策、提供補貼，引導(dǎo)市場力量進(jìn)入貧困地區(qū)，為貧困人口提供教育、醫(yī)療等方面的服務(wù)，填補先天不足。

第四，推進(jìn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接，為貧困地區(qū)發(fā)展提供持續(xù)動力。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，體現(xiàn)了黨對“三農(nóng)”問題認(rèn)識的深化，為農(nóng)村工作指明了前進(jìn)方向。脫貧攻堅是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村振興是脫貧攻堅的后續(xù)，不從貧困中走出來何談?wù)衽d，從貧困走出后停滯不前則容易返貧。“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”是鄉(xiāng)村振興的總要求，也是2020年后扶貧工作的主線。要做到產(chǎn)業(yè)興旺，就要因地制宜，幫助貧困地區(qū)打造特色產(chǎn)業(yè)。對此，首先，要優(yōu)化配置農(nóng)村生產(chǎn)要素。要有組織、有計劃地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，將當(dāng)?shù)赜斜容^優(yōu)勢的農(nóng)產(chǎn)品作為重點培育對象，在適度規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ)上形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。同時，應(yīng)對優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行深度發(fā)展，延長產(chǎn)業(yè)鏈，增加附加值。其次，要促使現(xiàn)代生產(chǎn)要素從農(nóng)村到城市的單向流動轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)之間的雙向流動，引入農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所需要的人才、資本以及管理經(jīng)驗，提高農(nóng)業(yè)競爭力。最后，要充分挖掘農(nóng)業(yè)的多種功能，實現(xiàn)第一產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的深度融合，使鄉(xiāng)村旅游成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的新增長點，提高農(nóng)業(yè)的增收增效能力。當(dāng)然，在實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺”的同時，也不能忘記“生態(tài)宜居”。山清水秀的風(fēng)景是一筆有形財富，是鄉(xiāng)村相對于城市的比較優(yōu)勢。因此，應(yīng)加強把控農(nóng)業(yè)污染，提升化肥農(nóng)藥利用率，對廢棄物進(jìn)行合理再利用。只有考慮到環(huán)境與資源承載力的發(fā)展，才是可持續(xù)的發(fā)展，才能實現(xiàn)“生活富裕”的目標(biāo)。

（作者為對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)；對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院本科生肖瓏妍對此文亦有貢獻(xiàn)）

【注：本文系社會科學(xué)基金項目“多維貧困視閾下財政支出減貧的作用機制和動態(tài)效應(yīng)研究”（項目編號：19BJY229）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

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③葉興慶、殷浩棟：《從消除絕對貧困到緩解相對貧困：中國減貧歷程與2020年后的減貧戰(zhàn)略》，2019年第12期。

④李小云、許漢澤：《2020年后扶貧工作的若干思考》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》，2018年第1期。

責(zé)編/孫渴 美編/楊玲玲

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