【摘要】合法合理的個(gè)人利益和共同利益都不是本位主義，那些只顧局部利益，不顧全局利益，對(duì)別部、別地、別人漠不關(guān)心的價(jià)值排序與行為選擇，才是本位主義。弱化本位主義，要理順政治與行政之間的關(guān)系，核心是確保法制統(tǒng)一，盡早化解行政碎片化困局；要理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系，核心是以中央與地方制度化權(quán)責(zé)關(guān)系代替當(dāng)前的“條塊關(guān)系”；要理順公私關(guān)系，核心是推進(jìn)問(wèn)責(zé)制科學(xué)化，做到自律與他律的統(tǒng)一。

【關(guān)鍵詞】本位主義 個(gè)人利益 共同利益 政治與行政 中央和地方 公私關(guān)系

【中圖分類(lèi)號(hào)】D771.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

合法合理的個(gè)人利益和共同利益都不是本位主義，那些只顧局部利益，不顧全局利益，對(duì)別部、別地、別人漠不關(guān)心的價(jià)值排序與行為選擇，才是本位主義

合法合理的個(gè)人利益不是本位主義，而是探究其他一切利益單元的“本”與“源”。離開(kāi)合法的公民個(gè)人利益談?wù)撈渌问降睦?，則成了無(wú)本之木、無(wú)源之水。經(jīng)濟(jì)理性人是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中合乎理性的人，即“兩利相權(quán)取其重，兩害相權(quán)取其輕”。司馬遷所言“天下熙熙皆為利來(lái)，天下攘攘皆為利往”，可以視為對(duì)世人經(jīng)濟(jì)理性行為的經(jīng)典描述。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)理性人既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)存在的前提，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期塑造的結(jié)果。經(jīng)濟(jì)理性人的根基是個(gè)人利益，當(dāng)然這種個(gè)人利益是合法合理合情的個(gè)人利益。“拔一毛而利天下，不為也”，“人不為己，天誅地滅”，做出損人利己、甚至損人不利己的事情，這是極端狹隘的個(gè)人利益。馬克思主義是承認(rèn)個(gè)人利益的。馬克思認(rèn)為，“人民奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)”。恩格斯認(rèn)為“每一個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系首先是作為利益表現(xiàn)出來(lái)”。列寧認(rèn)為，“利益是人民生活中最敏感的神經(jīng)”。合法的利益構(gòu)成法律保護(hù)的公民權(quán)利。從1982年憲法到2018年修正之后的《中華人民共和國(guó)憲法》，一以貫之地保護(hù)公民合法利益：“任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時(shí)必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)”。合法合理的公民個(gè)人利益是最基本的利益單元，具有公共性的個(gè)人利益則構(gòu)成共同利益，具有公共性的共同利益則構(gòu)成公共利益。

合法合理的共同利益不是本位主義，并且應(yīng)得到充分理解尊重與切實(shí)保障。共同利益的單元可能是部門(mén)，可能是地方，也可能是群體；此時(shí)的共同利益則表現(xiàn)為部門(mén)利益、地方利益、群體利益，都是具體化的“集體利益”。不能將所有的部門(mén)利益、地方利益、群體利益都視為本位主義。分工與協(xié)調(diào)是組織的一對(duì)基本矛盾。就國(guó)家來(lái)說(shuō)，橫向分工后必然出現(xiàn)若干承擔(dān)特定職責(zé)的部門(mén)，縱向分工后必然出現(xiàn)若干特定職責(zé)的地方，不管是部門(mén)和地方都必須“守土有責(zé)”，部門(mén)和地方領(lǐng)導(dǎo)都應(yīng)該在其位謀其政，任其職盡其責(zé)。如果部門(mén)和地方領(lǐng)導(dǎo)凡事無(wú)論大小，一律等待依賴中央，職責(zé)范圍內(nèi)不擔(dān)當(dāng)少作為；中央一聲令下之前層層減碼，中央一聲令下之后層層加碼，其最終結(jié)果只能是弱化中央權(quán)威，減損國(guó)家治理效能。權(quán)責(zé)一致是國(guó)家治理大道，“既要馬兒跑，又要馬兒不吃草”，自欺欺人。為確保“守土有責(zé)”，本來(lái)應(yīng)該賦予部門(mén)與地方的合理資源與法定權(quán)力，屬于正常的自然的部門(mén)利益與地方利益，不能視為本位主義。更不能將利益群體有序推進(jìn)政治參與定為本位主義。在新冠肺炎疫情防控實(shí)踐中，有些地方“八仙過(guò)海，各顯其能”，“外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散”，這是一種具有高度責(zé)任心、使命感的體現(xiàn)。

只有那些將分工演變?yōu)?ldquo;分割”“分立”“分裂”的“部門(mén)利益”“地方利益”“群體利益”才屬于本位主義。對(duì)本位主義者的畫(huà)像，1942年，毛澤東同志將本位主義描述為“‘以鄰為壑’，全不為別部、別地、別人想一想”；1980年，鄧小平同志將其描述為“有些本位主義嚴(yán)重的人，甚至遇到責(zé)任相互推諉，遇到權(quán)利相互爭(zhēng)奪，扯不完的皮”①。2013年，習(xí)近平總書(shū)記將其描述為，“有的領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人主義、本位主義思想嚴(yán)重，只講民主不講集中，班子討論問(wèn)題時(shí)沒(méi)有采納自己的意見(jiàn)就很不高興，或者腦袋長(zhǎng)在屁股上，為了自己的那點(diǎn)權(quán)力爭(zhēng)得不可開(kāi)交”。

利益沖突時(shí)價(jià)值排序與行為選擇是定義本位主義的一把“鑰匙”。基于“國(guó)家是整個(gè)社會(huì)的正式代表”，公共利益就是“國(guó)家利益”；因?yàn)?ldquo;制度利益與公共利益不謀而合”②，公共利益可視為國(guó)家“制度利益”。正是在這個(gè)意義上，改革開(kāi)放的總設(shè)計(jì)師鄧小平同志鮮明指出：“我們從來(lái)主張，在社會(huì)主義社會(huì)中，國(guó)家、集體和個(gè)人的利益在根本上是一致的，如果有矛盾，個(gè)人的利益要服從國(guó)家和集體的利益。為了國(guó)家和集體的利益，為了人民大眾的利益，一切有革命覺(jué)悟的先進(jìn)分子必要時(shí)都應(yīng)該犧牲自己的利益。”③

社會(huì)主義社會(huì)中，個(gè)人與集體并非天生沖突，維護(hù)合法的個(gè)人利益，并不是個(gè)人主義。只有那些作奸犯科以犧牲集體利益為手段實(shí)現(xiàn)非法個(gè)人利益的，才是個(gè)人主義。當(dāng)集體與國(guó)家發(fā)生利益沖突的時(shí)候，將局部利益凌駕于全局利益之上，甚至犧牲國(guó)家利益成全集體利益。這種只顧局部利益，不顧全局利益，對(duì)別部、別地、別人漠不關(guān)心的價(jià)值排序與行為選擇，就是本位主義。“這是一種放大了的小團(tuán)體主義”。

反對(duì)本位主義是提升我國(guó)國(guó)家制度吸納力、制度整合力和制度執(zhí)行力的內(nèi)在需求

如果把國(guó)家比作為一條大船，國(guó)家制度吸納力決定誰(shuí)能夠上這條船。國(guó)家制度吸納力是國(guó)家政權(quán)合法性獲得人民認(rèn)同的能力，具體表現(xiàn)為：國(guó)家保障公民權(quán)利、保障人民主體地位的能力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的能力，維護(hù)法制統(tǒng)一的能力，等等。制度吸納力的對(duì)立面是制度排他、制度索取。本位主義，名為共同利益，實(shí)為特殊利益。除部門(mén)本位主義、地域本位主義以外，特殊利益集團(tuán)本位主義危害最大。特殊利益集團(tuán)實(shí)際上是具有利益排他性的分利集團(tuán)④。特殊利益集團(tuán)本位主義一旦做大，其一，都具有擠壓公民合法權(quán)利的排他屬性，都具有侵占公共利益的索取屬性，都具有試圖影響甚至操縱國(guó)家利益的掠奪屬性；其二，就容易尾大不掉，左右國(guó)家決策，致使國(guó)家選擇的具體制度或公共政策成為一部分人攫取另外一部分人財(cái)富的工具；其三，其政治參與就不再只是“分蛋糕”的利益再分配行為，而是具有破壞性后果的“搶瓷器”行為。

國(guó)民黨在大陸統(tǒng)治時(shí)期的四大家族就是特殊利益集團(tuán)，加速了國(guó)民黨的垮臺(tái)。蘇聯(lián)69年高度集權(quán)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制必然培育出一個(gè)龐大的官僚集團(tuán)，這是由資源配置方式?jīng)Q定的，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的；加之蘇共長(zhǎng)期脫離群眾，勃列日涅夫時(shí)代已經(jīng)形成完整的特權(quán)階層。特殊利益集團(tuán)的存在是蘇聯(lián)垮臺(tái)的重要誘因。⑤中國(guó)改革開(kāi)放前沒(méi)有出現(xiàn)類(lèi)似蘇聯(lián)那樣根深蒂固的特殊利益集團(tuán)，這是中國(guó)成功啟動(dòng)改革的秘訣之一。值得我們高度關(guān)注的是，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期沒(méi)有生成的特殊利益集團(tuán)絕不意味著在改革進(jìn)程中也不會(huì)生成。習(xí)近平總書(shū)記多次提出，“勇于突破利益固化藩籬，將改革進(jìn)行到底”。2014年10月8日，習(xí)近平總書(shū)記在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上的講話中指出：“不允許搞團(tuán)團(tuán)火火、幫幫派派，不允許搞利益集團(tuán)，進(jìn)行利益交換。”2015年10月29日，習(xí)近平總書(shū)記在中共十八屆五中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話中再次指出：“黨除了工人階級(jí)和最廣大人民群眾的利益，沒(méi)有自己特殊的利益。如果有了自己的私利，那就什么事情都能干出來(lái)。黨內(nèi)不能存在形形色色的政治利益集團(tuán)，也不能存在黨內(nèi)同黨外相互勾結(jié)、權(quán)錢(qián)交易的政治利益集團(tuán)。”

2020年中國(guó)抗疫實(shí)踐中并沒(méi)有發(fā)生以特殊利益集團(tuán)為單元的本位主義。一度出現(xiàn)的不讓湖北籍司機(jī)下高速進(jìn)入本省地界、阻撓湖北籍員工復(fù)工等案例，實(shí)際上也破壞了國(guó)家制度吸納力。任何情況下任何省份的公民，都是中國(guó)公民，都在中國(guó)這同一條船上。“武漢加油”“湖北加油”是在同一條船上“加油”，不是使其在船下“加油”。

如果把國(guó)家比作為一條大船，國(guó)家制度整合力決定了誰(shuí)是掌舵的船長(zhǎng)。國(guó)家制度整合力，是政治共同體形成統(tǒng)一國(guó)家意志、鞏固統(tǒng)一國(guó)家權(quán)力的能力。國(guó)家制度整合力，基于多民族與國(guó)家關(guān)系維度，是指形成多民族統(tǒng)一國(guó)家的能力；基于中央與地方關(guān)系維度，是指確保國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一的能力；基于執(zhí)政黨與國(guó)家關(guān)系維度，是指確保執(zhí)政黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、維護(hù)中央權(quán)威的能力等。

中國(guó)國(guó)家制度整合力結(jié)束了近代中國(guó)以來(lái)四分五裂、一盤(pán)散沙的局面。鄧小平同志曾說(shuō)過(guò)：“過(guò)去帝國(guó)主義欺負(fù)我們，還不是因?yàn)槲覀兪且槐P(pán)散沙？”1949年新中國(guó)的建立，結(jié)束了一盤(pán)散沙的局面。新中國(guó)成立后，以毛澤東同志為核心的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體通過(guò)系列制度安排，特別是建立了中國(guó)共產(chǎn)黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)制度、人民民主專政的國(guó)體、人民代表大會(huì)制度、民族區(qū)域自治制度等國(guó)家根本制度、基本制度，提升與鞏固了國(guó)家制度整合力。通過(guò)變革與完善重要制度，堅(jiān)決遏制可能或已經(jīng)產(chǎn)生本位主義的問(wèn)題。比如，1953年“高饒事件”后，1954年4月，中央撤銷(xiāo)了六大行政區(qū)制度，實(shí)質(zhì)性“砍山頭”“削諸侯”。1955年2月，國(guó)務(wù)院作出《關(guān)于全國(guó)軍區(qū)重新劃分的若干問(wèn)題的決定》，將原來(lái)的六大軍區(qū)改劃為十二個(gè)大軍區(qū)。1973年12月，毛澤東主席把八大軍區(qū)司令員對(duì)調(diào)“就是不允許軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部有個(gè)團(tuán)團(tuán)，有個(gè)勢(shì)力范圍。”⑥

鄧小平同志高度強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，提高國(guó)家制度整合力。“中國(guó)一向被稱為一盤(pán)散沙，但是自從我們黨成為執(zhí)政黨，成為全國(guó)團(tuán)結(jié)的核心力量，四分五裂、各霸一方的局面就結(jié)束了。”⑦為什么需要全國(guó)一盤(pán)棋，集中力量辦大事？鄧小平同志說(shuō)得異常簡(jiǎn)約透亮：“中國(guó)人分散開(kāi)來(lái)力量不大，集合起來(lái)力量就大了。”他對(duì)現(xiàn)代化建設(shè)中的本位主義異常警惕，歷來(lái)強(qiáng)調(diào)“全黨服從中央”，“中央要有權(quán)威”。1980年1月16日，鄧小平同志指出，“只有全黨嚴(yán)格服從中央，黨才能夠領(lǐng)導(dǎo)全體黨員和全體人民為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的偉大任務(wù)而戰(zhàn)斗”。針對(duì)“各路諸侯太多，議而不決，決而不行，各自為政”的狀況，1988年9月12日，鄧小平同志提出“中央要有權(quán)威。”“各顧各，相互打架，相互拆臺(tái)，統(tǒng)一不起來(lái)。誰(shuí)能統(tǒng)一？中央！中央就是黨中央、國(guó)務(wù)院。”“黨中央、國(guó)務(wù)院沒(méi)有權(quán)威，局勢(shì)就控制不住。”“宏觀管理要體現(xiàn)在中央說(shuō)話能夠算數(shù)。”1994年開(kāi)始實(shí)施的分稅制就是為中央宏觀調(diào)控奠定必要財(cái)力基礎(chǔ)。

黨的十八大以來(lái)，為保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家，形成治國(guó)理政的強(qiáng)大合力，以習(xí)近平同志為核心的黨中央特別強(qiáng)調(diào)維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。針對(duì)周永康、薄熙來(lái)、徐才厚、令計(jì)劃、蘇榮等高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)重違法違紀(jì)案件，2015年1月13日，習(xí)近平總書(shū)記尖銳指出，“有的政治野心膨脹，為了一己私利或者小團(tuán)體的利益，背著黨組織搞政治陰謀活動(dòng)，搞破壞分裂黨的政治勾當(dāng)！有的領(lǐng)導(dǎo)干部把自己凌駕于組織之上，老子天下第一，把黨派他去主政的地方當(dāng)成了自己的‘獨(dú)立王國(guó)’，用干部、作決策不按規(guī)定向黨中央報(bào)告，搞小山頭、小團(tuán)伙、小圈子。”2016年12月26日，習(xí)近平總書(shū)記高屋建瓴地指出，“黨的歷史、新中國(guó)發(fā)展的歷史都告訴我們，要治理好我們這個(gè)大黨，治理好這個(gè)大國(guó)，保證黨的團(tuán)結(jié)和集中統(tǒng)一至關(guān)重要，維護(hù)黨中央權(quán)威至關(guān)重要”。2017年2月13日，習(xí)近平總書(shū)記進(jìn)而指出，“只有黨中央權(quán)威，才能把全黨牢固凝聚起來(lái)，進(jìn)而把全國(guó)各族人民緊密團(tuán)結(jié)起來(lái)，形成萬(wàn)眾一心、無(wú)堅(jiān)不摧的磅礴力量”。2019年黨的十九屆四中全會(huì)《決定》系統(tǒng)部署了完善堅(jiān)定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)制度，并把堅(jiān)持全國(guó)一盤(pán)棋，調(diào)動(dòng)各方面積極性，集中力量辦大事作為我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的一項(xiàng)重大優(yōu)勢(shì)。

事實(shí)上，沒(méi)有足夠的國(guó)家制度整合力，“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局很難有效推進(jìn)；沒(méi)有全國(guó)一盤(pán)棋，多民族大一統(tǒng)，各民族多元一體，老祖宗留給我們的這筆重要財(cái)富很難守得住，“一帶一路”倡議、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展三大戰(zhàn)略實(shí)施很難有效推進(jìn)，許多地方民生建設(shè)難以持續(xù)發(fā)展。以2018年為例，黑龍江等10個(gè)省份養(yǎng)老金基金結(jié)余合計(jì)占全國(guó)結(jié)余的3.7%。加快建立基本養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌制度已經(jīng)刻不容緩。再比如，沒(méi)有國(guó)家財(cái)政制度的整合力，許多省份就會(huì)缺乏足夠自有財(cái)力保運(yùn)轉(zhuǎn)，保公共服務(wù)提供。統(tǒng)計(jì)顯示，2019年財(cái)政收入/支出低于50%的省份有23個(gè)，主要集中在西部和東北，僅8個(gè)省市財(cái)政自給率高于50%，主要是上海87.6%、北京82.7%、廣東73.1%、浙江70.1%、江蘇70%、天津68.7%、山東60.8%和福建59.9%。⑧

面對(duì)突如其來(lái)的新冠肺炎疫情，中國(guó)正是憑借強(qiáng)大的國(guó)家制度整合力，正是充分運(yùn)用全國(guó)一盤(pán)棋的治理優(yōu)勢(shì)，正是依靠廣大人民群眾的積極主動(dòng)配合，才取得重大階段性勝利。在黨中央、國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一指揮下，全國(guó)各地4.2萬(wàn)余名醫(yī)務(wù)人員支援武漢、支援湖北，與湖北本地5萬(wàn)余名醫(yī)務(wù)人員并肩戰(zhàn)斗；各種醫(yī)用物資、生活必需品從四面八方匯聚武漢、匯聚湖北，這是湖北抗擊新冠肺炎疫情取得決定性勝利的重要條件。這與美國(guó)紐約州等幾個(gè)州向聯(lián)邦政府多次請(qǐng)求支援呼吸機(jī)未果形成鮮明對(duì)比。

特別值得指出的是，反對(duì)本位主義提高國(guó)家制度整合力，目的在于構(gòu)建如梁?jiǎn)⒊壬f(shuō)的“有機(jī)之一統(tǒng)與有力之秩序”，不是反對(duì)地方、部門(mén)依法履行職責(zé)，更不是反對(duì)賦予地方更多自主權(quán)。早在2015年10月29日，習(xí)近平總書(shū)記在黨的十八屆五中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話中就明確提出過(guò)警告：“對(duì)可能發(fā)生的各種風(fēng)險(xiǎn)，各級(jí)黨委和政府要增強(qiáng)責(zé)任感和自覺(jué)性，把自己職責(zé)范圍內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)防控好，不能把防風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任都推給上面，也不能把防風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任都留給后面，更不能在工作中不負(fù)責(zé)任地制造風(fēng)險(xiǎn)。”這一段話確實(shí)發(fā)人深省。

如果把國(guó)家比作為一條大船，國(guó)家制度執(zhí)行力決定了這條大船能否最終安全高效到達(dá)目的地。國(guó)家制度執(zhí)行力是確保執(zhí)行主體運(yùn)用制度資源實(shí)現(xiàn)目的和目標(biāo)的能力，最終體現(xiàn)為國(guó)家治理效能。本位主義恰是提升國(guó)家制度執(zhí)行力之大敵。1987年鄧小平同志就國(guó)家總的效率方面指出，“社會(huì)主義國(guó)家有個(gè)最大的優(yōu)越性，就是干一件事情，一下決心，一做出決議，就立即執(zhí)行，不受牽扯”。而1998年3月24日，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理朱镕基在國(guó)務(wù)院第一次全體會(huì)議上說(shuō)出了自己的一個(gè)發(fā)現(xiàn)，“如果發(fā)一個(gè)文件，能兌現(xiàn)20%就算成功了”⑨。2010年，胡錦濤同志強(qiáng)調(diào)“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部必須增強(qiáng)制度執(zhí)行意識(shí)，切實(shí)提高制度執(zhí)行力”。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)“一分部署，九分落實(shí)”。2013年，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“要防止和克服地方和部門(mén)保護(hù)主義、本位主義，決不允許‘上有政策、下有對(duì)策’，決不允許有令不行、有禁不止，決不允許在貫徹執(zhí)行中央決策部署上打折扣、做選擇、搞變通”。2019年10月31日，黨的十九屆四中全會(huì)《決定》再次指出，“制度的生命力在于執(zhí)行”，把“制度執(zhí)行力和治理能力作為干部選拔任用、考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。”

弱化本位主義，要理順政治與行政之間的關(guān)系，核心是確保法制統(tǒng)一，盡早化解行政碎片化困局

“批評(píng)本位主義的文章要寫(xiě)，但光批評(píng)，光從思想上解決問(wèn)題不行，還要研究解決制度問(wèn)題”，“人是服制度不服人的”。國(guó)家制度和國(guó)家治理體系相對(duì)完備，國(guó)家在縱橫兩個(gè)坐標(biāo)上權(quán)責(zé)體系相對(duì)清晰明確，各級(jí)官員在平時(shí)狀態(tài)下對(duì)本職本位的權(quán)責(zé)有清晰認(rèn)識(shí)，在“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”（如戰(zhàn)爭(zhēng)、大饑荒、嚴(yán)重疫情）下，對(duì)國(guó)家和民族的全局利益有明確共識(shí)，是本位主義的治本之策。“刮去枝葉，栽培根本”，力避抱薪救火，盡量釜底抽薪。既然利益沖突是本位主義的根源，解鈴還需系鈴人。應(yīng)從調(diào)整利益關(guān)系角度進(jìn)行制度優(yōu)化。

理順政治與行政之間的關(guān)系，核心是確保法制統(tǒng)一，盡早化解行政碎片化困局。政治是國(guó)家意志的表達(dá)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行。前者處于主導(dǎo)地位，后者占次要地位。政治須對(duì)行政進(jìn)行必要控制。執(zhí)政黨在確保兩者彼此協(xié)調(diào)方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。概言之，制定國(guó)家規(guī)則的機(jī)構(gòu)在履行國(guó)家意志表達(dá)功能，執(zhí)行國(guó)家規(guī)則的機(jī)構(gòu)在履行國(guó)家意志執(zhí)行功能。在中國(guó)，在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的全國(guó)人大制定國(guó)家規(guī)則；當(dāng)前，制定國(guó)家規(guī)則的格局是，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)人大主導(dǎo)、國(guó)務(wù)院依托、各部門(mén)深度參與、利益相關(guān)方適度介入。事實(shí)上，很多法律草案依然是依賴中央部門(mén)草擬。誰(shuí)在執(zhí)行國(guó)家規(guī)則？所有的國(guó)家機(jī)關(guān)都在執(zhí)行國(guó)家規(guī)則，其中最大的國(guó)家規(guī)則執(zhí)行機(jī)構(gòu)是政府系統(tǒng)。因此，需從源頭上根治本位主義，才有釜底抽薪的效果。

一方面，堅(jiān)決維護(hù)社會(huì)主義法律體系的統(tǒng)一。在中國(guó)，國(guó)家規(guī)則就是以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。一旦法律體系不統(tǒng)一，依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政容易演變?yōu)橐婪ù蚣堋Ｗ罾硐氲臓顟B(tài)是徹底結(jié)束法律草案高度依賴部門(mén)起草的格局；比較現(xiàn)實(shí)的是將反對(duì)部門(mén)利益和反對(duì)地方保護(hù)主義法律化。在已經(jīng)加大地方立法權(quán)的新形勢(shì)下，推進(jìn)合憲性審查工作，加強(qiáng)備案審查制度，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威。健全社會(huì)公平正義法治保障制度，加強(qiáng)人權(quán)法治保障，保障人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，并承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)。加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督，保證行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到依法行使，切實(shí)保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益。

另一方面，盡早化解行政碎片化困局。我們堅(jiān)持和完善維護(hù)黨中央權(quán)威各項(xiàng)制度，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)政治領(lǐng)導(dǎo)集中統(tǒng)一，但行政碎片化的問(wèn)題依然比較嚴(yán)重，著實(shí)令人費(fèi)解。要“畢其功于一役”解決這個(gè)問(wèn)題看來(lái)不容易，當(dāng)前應(yīng)著力關(guān)注和解決三個(gè)問(wèn)題。一是僅僅健全部門(mén)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制，很難防止政出多門(mén)、政策效應(yīng)相互抵消；因此，筆者建議將政府辦公廳（辦公室）建設(shè)成為政府綜合協(xié)調(diào)中心，完善政府綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。二是引入“云端制”，加快推進(jìn)全國(guó)一體化政府服務(wù)平臺(tái)。將該平臺(tái)作為國(guó)務(wù)院各部門(mén)、各地方政府提供政務(wù)服務(wù)的唯一平臺(tái)，各部門(mén)、各地方政府只留終端接口，以協(xié)作為前提進(jìn)行分工。三是按照整體政府和數(shù)字治理的理念加快推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，通過(guò)社會(huì)管理和公共服務(wù)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型倒逼各級(jí)政府確權(quán)確責(zé)、優(yōu)化流程、無(wú)縫協(xié)作、強(qiáng)化問(wèn)責(zé)。

弱化本位主義，要理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系，核心是以中央與地方制度化權(quán)責(zé)關(guān)系代替當(dāng)前的“條塊關(guān)系”

權(quán)責(zé)關(guān)系的客觀實(shí)在性使得國(guó)家政治權(quán)力持續(xù)、穩(wěn)定的運(yùn)行；權(quán)責(zé)關(guān)系的主觀能動(dòng)性，容易使國(guó)家政治權(quán)力運(yùn)行不穩(wěn)定。“條塊關(guān)系”的實(shí)質(zhì)是同一項(xiàng)事權(quán)由“條”與“塊”同時(shí)承擔(dān)，且權(quán)責(zé)邊界由雙方動(dòng)態(tài)博弈確定，這個(gè)變動(dòng)不居的權(quán)責(zé)過(guò)程很容易演變?yōu)榇_認(rèn)、培養(yǎng)、強(qiáng)化本位主義的過(guò)程。“條”管的著“塊”，但看不見(jiàn)；“塊”看得見(jiàn)。“條”“塊”都認(rèn)為自己代表“公共利益”，對(duì)方代表“共同利益”。“上面千條線，下面一根針”，“上面千把錘，下面一根釘”；“條”一旦分割“塊”到達(dá)質(zhì)變的狀態(tài)，“釘”一旦受不了亂錘狂敲，“塊”就要對(duì)“條”起反作用，容易誘發(fā)雙向“本位主義”。

實(shí)現(xiàn)中央與地方權(quán)責(zé)關(guān)系的制度化。早在1956年毛澤東同志就尖銳指出：“現(xiàn)在幾十只手插到地方，使地方的事情不好辦。立了一個(gè)部就要革命，要革命就要下命令。各部不好向省委、省人民委員會(huì)下命令，就同省、市的廳局聯(lián)成一線，天天給廳局下命令。這些命令雖然中央不知道，國(guó)務(wù)院不知道，但都說(shuō)是中央來(lái)的，給地方壓力很大，表報(bào)之多，鬧得泛濫成災(zāi)。這種情況，必須糾正。”毛澤東同志描述的中央和地方之間的問(wèn)題時(shí)至今日還或多或少的存在。今天怎么辦？繼續(xù)理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)中央與地方權(quán)責(zé)關(guān)系的制度化。凡是宏觀事務(wù)，由中央機(jī)構(gòu)承擔(dān)事權(quán)與支出責(zé)任，由中央公務(wù)員履行職責(zé)，減少并規(guī)范中央與地方共同事權(quán)。為更好地支撐創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，適當(dāng)加強(qiáng)中央在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面的事權(quán)；為更好適應(yīng)老齡化社會(huì)的迫切需要，加快建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌制度，適當(dāng)加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)方面事權(quán)；為統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境保護(hù)資源、增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)合力，適當(dāng)加大跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面事權(quán)。在上述前提之下，賦予地方更多自主權(quán)。以結(jié)果為本，而不是以留痕為本，支持地方創(chuàng)造性開(kāi)展工作。

建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。2012年以來(lái)地方財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政收入的比重維持在53%，地方財(cái)政支出占國(guó)家財(cái)政支出的比重維持在85%，一些地方政府履行相應(yīng)的支出責(zé)任還有困難。2012年，全國(guó)政府性基金收入37517億元，收入同比增速為-9.3%，其中，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入為28517億元，占全國(guó)政府性基金收入的76%。到2018年，全國(guó)政府性基金預(yù)算收入高達(dá)75405億元，收入同比增速為22.6%，其中，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入為65096億元，占全國(guó)政府性基金收入的86.33%。這些數(shù)據(jù)從一側(cè)面可以顯示地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴程度。權(quán)責(zé)清晰，就是要合理劃分各領(lǐng)域中央和地方各級(jí)事權(quán)和支出責(zé)任，“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)家抱”，事權(quán)歸誰(shuí)，支出責(zé)任歸誰(shuí)。財(cái)力協(xié)調(diào)，就是要形成與承擔(dān)責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政體制，為各級(jí)政府履行事權(quán)和支出責(zé)任提供財(cái)力保障。區(qū)域均衡，就是由中央提供區(qū)域間國(guó)家基本公共服務(wù)均等化財(cái)力保障。

弱化本位主義，要理順公私關(guān)系，核心是推進(jìn)問(wèn)責(zé)制科學(xué)化，做到自律與他律的統(tǒng)一

他律對(duì)遏制本位主義必不可少，是當(dāng)仁不讓的硬件。對(duì)由極端自私的個(gè)人利益膨脹導(dǎo)致的本位主義，我們黨歷來(lái)毫不客氣。1989年9月4日，鄧小平同志在談到如何消除諸侯各自為政的問(wèn)題時(shí)說(shuō)，“對(duì)于不聽(tīng)中央、國(guó)務(wù)院的話的，處理要堅(jiān)決，可以先打招呼，不行就調(diào)人換頭頭”⑩。2020年2月3日，習(xí)近平總書(shū)記指出：“對(duì)黨中央決策部署貫徹落實(shí)不力的，要敢于批評(píng)，責(zé)令其立即整改。對(duì)不服從統(tǒng)一指揮和調(diào)度、本位主義嚴(yán)重的，對(duì)不敢擔(dān)當(dāng)、作風(fēng)飄浮、推諉扯皮的，除追究直接責(zé)任人的責(zé)任外，情節(jié)嚴(yán)重的還要對(duì)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行問(wèn)責(zé)。”

自律對(duì)遏制本位主義同樣重要，是從本源上消除本位主義的“軟件”。從合法合理合情的個(gè)人利益與不合法不合理不合情的極端自私的個(gè)人利益之間，是一個(gè)連續(xù)的譜系。這兩端之間有一種個(gè)人利益可稱之為不合法但有些許合理合情的個(gè)人利益。比如，在公平正義含金量不足的規(guī)則之下，人們會(huì)采取一些逃避規(guī)則、甚至是“本位主義”的行為。比如，不管是否為下級(jí)的法定職責(zé)，不管下級(jí)是否有履職能力，上級(jí)與下級(jí)之間層層簽訂“軍令狀”，一直簽到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，甚至是社區(qū)。美其名曰層層傳導(dǎo)壓力，層層壓實(shí)責(zé)任。在這種壓力型體制之下，一旦下級(jí)有逃避規(guī)則的行為，上級(jí)就會(huì)啟動(dòng)問(wèn)責(zé)制，越是啟動(dòng)問(wèn)責(zé)制，下級(jí)越是避責(zé)，越是避責(zé)，越是接近本位主義。簡(jiǎn)而言之，有些本位主義是不合理的問(wèn)責(zé)制逼出來(lái)的。問(wèn)責(zé)制本來(lái)是讓大家干事創(chuàng)業(yè)、履職盡責(zé)，如果實(shí)施效果最后走向了自己的反面，也大大損害了問(wèn)責(zé)制的公信力。“要幫助別人，先把自己的氧氣罩戴好”。上級(jí)要問(wèn)責(zé)別人，先把自己本份盡到。

自律的要義是實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益、共同利益、公共利益的最大公約數(shù)。當(dāng)年國(guó)民黨從來(lái)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)過(guò)黨內(nèi)統(tǒng)一和國(guó)家統(tǒng)一，本位主義比比皆是。根據(jù)鄧小平同志的回憶，1945年10月，打平漢戰(zhàn)役比打上黨戰(zhàn)役還困難，平漢戰(zhàn)役主要是政治仗打得好，爭(zhēng)取了國(guó)民黨第一戰(zhàn)區(qū)副司令兼新八軍軍長(zhǎng)高樹(shù)勛率一萬(wàn)余人起義。中國(guó)共產(chǎn)黨軍區(qū)參謀長(zhǎng)李達(dá)一到高樹(shù)勛位于馬頭鎮(zhèn)的司令部，“看見(jiàn)所有的汽車(chē)、馬車(chē)都是頭向南，準(zhǔn)備撤退的。”為什么這樣？“那時(shí)國(guó)民黨要吃掉西北軍，有這個(gè)矛盾。”國(guó)民黨要吃掉西北軍，是西北軍底色的高樹(shù)勛“本位主義”催化劑。1948年11月6日至1949年1月10日的淮海戰(zhàn)役，“每一次的具體作戰(zhàn)，指揮的都是各縱隊(duì)的頭頭，劉鄧沒(méi)有親自到戰(zhàn)場(chǎng)上指揮過(guò)一次戰(zhàn)斗行動(dòng)。”“我們對(duì)指揮有意見(jiàn)，發(fā)現(xiàn)有不妥的地方，有電話可以聯(lián)絡(luò)。這種做法對(duì)增加上下級(jí)之間的相互信任，提高部隊(duì)的戰(zhàn)斗力，很有好處，還可以鍛煉指揮員的主動(dòng)性，講句哲學(xué)語(yǔ)言叫發(fā)揮能動(dòng)性。野戰(zhàn)軍的領(lǐng)導(dǎo)人相信自己的部下，下面也相信領(lǐng)導(dǎo)，這種相互團(tuán)結(jié)、相互信任的關(guān)系從作戰(zhàn)一開(kāi)始就是這樣的。”是的，信任代替不了監(jiān)督，監(jiān)督也代替不了信任，而信任是建立在實(shí)現(xiàn)利益最大公約數(shù)之上，建立在激勵(lì)相容之上。

早在2016年1月18日，習(xí)近平總書(shū)記就明確指出：“大家都認(rèn)為，一些干部‘為官不為’已成為一個(gè)突出問(wèn)題”。若“為官不為”與本位主義惡性互動(dòng)，不僅不利于眼下的疫情防控與復(fù)工復(fù)產(chǎn)，而且大不利于實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)。反對(duì)本位主義這個(gè)國(guó)家治理的重大議題不可不察！

（作者為中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）公共管理教研部副主任、教授、博導(dǎo)）

【注：本文系國(guó)家重點(diǎn)課題“政府部門(mén)職能機(jī)制整合與穩(wěn)定實(shí)施大部門(mén)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：14AZZ009）階段性成果】

【注釋】

①③⑦《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年，第328頁(yè)，第337頁(yè)，第267頁(yè)。

②[美]塞繆爾·P·亨廷頓著，王冠華、劉為等譯：《變化社會(huì)中的政治秩序》，北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，1992年，第23頁(yè)。

④[美]曼瑟爾·奧爾森著：《國(guó)家興衰探源》，北京：商務(wù)印書(shū)館，1998年，第79-80頁(yè)。

⑤黃葦町著：《蘇共亡黨十年祭》，南昌：江西高校出版社，2002年，第67頁(yè)。

⑥⑩《鄧小平文選》（第三卷），北京：人民出版社，1993年，第319頁(yè)，第338頁(yè)。

⑧《疫情讓本就捉襟見(jiàn)肘的地方財(cái)政雪上加霜，怎么辦？》，《瞭望》，2020年第27期。

⑨《朱镕基講話實(shí)錄》（第三卷），北京：人民出版社，2011年，第6頁(yè)。

責(zé)編/謝帥 美編/陳琳

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