在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的推動(dòng)下，我國農(nóng)村現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口從2012年末的9899萬人減少到了2018年末的1660萬人，2018年的貧困人口數(shù)量比2017年減少了1386萬。按照自2012年以來每年平均減少1000 多萬的速度，到2020年末，我國現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村絕對(duì)貧困人口將會(huì)從統(tǒng)計(jì)上消失。到2020年解決農(nóng)村絕對(duì)貧困問題，并不僅僅表現(xiàn)在從2021年開始在統(tǒng)計(jì)意義上將不會(huì)存在年純收入低于2300元，即低于現(xiàn)行貧困線標(biāo)準(zhǔn)的群體，脫貧標(biāo)準(zhǔn)還同時(shí)具體為“兩不愁，三保障”的目標(biāo)，因此，到2020年農(nóng)村絕對(duì)貧困的消除將是多維度的，長期困擾我國農(nóng)村的絕對(duì)貧困將會(huì)真正成為歷史。

然而，現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村絕對(duì)貧困的消失，并不意味著貧困的消失，農(nóng)村的減貧工作依然十分重要。首先，人類存在著一個(gè)基本生存的物質(zhì)底線，所以貧困具有一定的客觀性和絕對(duì)性。解決基本生存性的貧困固然是巨大的成就，但是在很多情況下貧困主要還是一個(gè)相對(duì)的概念。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，貧困標(biāo)準(zhǔn)會(huì)不斷上移，農(nóng)村絕對(duì)貧困的消失并不意味農(nóng)村貧困的消失，減貧工作不可能終止。其次，隨著生存性的絕對(duì)貧困的終結(jié)，未來農(nóng)村貧困將會(huì)更多地以相對(duì)貧困的形式存在，將主要體現(xiàn)地區(qū)、城鄉(xiāng)和不同群體之間在收入、社會(huì)公共服務(wù)、教育及醫(yī)療服務(wù)等方面的差距。貧困特征的變化勢(shì)必需要考慮農(nóng)村減貧政策的相應(yīng)調(diào)整。

我國農(nóng)村減貧工作從20世紀(jì)80年代中期正式展開。由于當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不高，農(nóng)村貧困面大，貧困人口多，不可能通過工資轉(zhuǎn)移的形式實(shí)現(xiàn)減貧，因此，通過支持貧困人口積極參與經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收實(shí)現(xiàn)收入增長，也就是所謂的開發(fā)式扶貧成為了當(dāng)時(shí)主要的減貧戰(zhàn)略。21世紀(jì)以來，轉(zhuǎn)移支付和改善社會(huì)公共服務(wù)在農(nóng)村減貧中的作用越來越大，但從某種意義上講，開發(fā)式扶貧一直是我國農(nóng)村減貧工作的主要戰(zhàn)略。也就是說，我國農(nóng)村貧困的治理機(jī)制一直都主要圍繞著“扶貧”而展開。這一治理路徑突出地表現(xiàn)在圍繞著從區(qū)域瞄準(zhǔn)到村級(jí)瞄準(zhǔn)再到精準(zhǔn)扶貧的“建檔立卡”制度的貧困農(nóng)戶的瞄準(zhǔn)制度的變化上。從很大程度上講，我國農(nóng)村減貧工作從中央和地方制定的減貧目標(biāo)到相應(yīng)減貧措施的配置，都主要集中在解決已經(jīng)是貧困的目標(biāo)群體上。進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國農(nóng)村貧困發(fā)生的機(jī)制已經(jīng)發(fā)生了變化，中央農(nóng)村減貧政策開始重視解決貧困的致貧問題，貧困村基礎(chǔ)設(shè)施、教育扶貧、健康扶貧、農(nóng)村社會(huì)最低保障制度等一系列具有防止貧困發(fā)生的政策不斷推出，特別是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)施以來，農(nóng)村減貧工作事實(shí)上已經(jīng)進(jìn)入到了扶貧和防貧相結(jié)合的階段。但是，無論從農(nóng)村減貧的總體戰(zhàn)略還是減貧資源的配置而言，農(nóng)村減貧的總體框架依然還是“扶貧”。

未來，隨著農(nóng)村絕對(duì)貧困走入歷史，農(nóng)村生存性貧困也將不再是我國農(nóng)村貧困的主體特征，除了少部分特殊困難的群體不可能依靠開發(fā)式扶貧來脫貧，需要更多保障性的政策支持以外，農(nóng)村多數(shù)群體的致富則越來越多地需要依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉動(dòng)。也就是說，農(nóng)村減貧工作除了仍然有少數(shù)所謂的特殊困難群體這樣的扶貧目標(biāo)以外，將不應(yīng)該再有類似現(xiàn)在這樣的“建檔立卡”戶扶貧目標(biāo)。因此，未來農(nóng)村減貧的總體戰(zhàn)略需要調(diào)整。

現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村絕對(duì)貧困人口的消失意味著農(nóng)村減貧戰(zhàn)略需要由“扶貧”向“防止貧困發(fā)生”轉(zhuǎn)化。脫貧攻堅(jiān)的成果是否可持續(xù)將在很大程度上取決于兩個(gè)重要因素，一是脫貧人口不返貧，二是不出現(xiàn)大量的“新窮人”。無論是減少返貧，還是防止新的窮人出現(xiàn)，都將在很大程度上取決于是否有一個(gè)有效的“防貧”機(jī)制。正如習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“扶貧工作既要解決好眼下問題，更要形成可持續(xù)的長效機(jī)制。”為此，需要在戰(zhàn)略和政策層面調(diào)整我國長期以來的農(nóng)村減貧戰(zhàn)略，克服一邊生產(chǎn)窮人、一邊扶持窮人的局面。這一調(diào)整建議主要包括以下幾個(gè)方面的工作。

第一，隨著農(nóng)村絕對(duì)貧困人口的消除，相應(yīng)的農(nóng)村貧困治理的體制需要調(diào)整，需要從扶貧為主的治理機(jī)制向防貧為主的治理機(jī)制轉(zhuǎn)變。

第二，2020后農(nóng)村減貧戰(zhàn)略的重點(diǎn)應(yīng)聚焦貧困的產(chǎn)生機(jī)制上。從目前看，縮小地區(qū)發(fā)展發(fā)展差距，縮小城鄉(xiāng)社會(huì)公共服務(wù)的差距以及開拓農(nóng)民新的就業(yè)空間，特別是考慮培育全方面的有利于窮人的市場(chǎng)機(jī)制，都是從長遠(yuǎn)上防止貧困發(fā)生的重要方面，也是未來農(nóng)村減貧工作的關(guān)鍵所在。

第三，貧困地區(qū)學(xué)前教育的缺失和義務(wù)教育質(zhì)量，尤其是師資質(zhì)量問題是中國農(nóng)村貧困再生產(chǎn)的重要緣由，應(yīng)該成為未來農(nóng)村“防貧”機(jī)制的重要內(nèi)容之一，應(yīng)加快推進(jìn)貧困地區(qū)“山村幼兒園”的建設(shè)和鄉(xiāng)村學(xué)校的教師隊(duì)伍建設(shè)。

第四，貧困人口的醫(yī)療可及性差是因病致貧的重要原因。貧困地區(qū)鄉(xiāng)村衛(wèi)生室的比例不到30%，幾乎大部分貧困地區(qū)均沒有合格的鄉(xiāng)村醫(yī)務(wù)人員。貧困地區(qū)鄉(xiāng)村基本衛(wèi)生設(shè)施和衛(wèi)生人員的不足嚴(yán)重影響了已有的農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生政策效果的發(fā)揮。應(yīng)將鄉(xiāng)村衛(wèi)生的建設(shè)和鄉(xiāng)村醫(yī)生的培養(yǎng)作為未來農(nóng)村減貧工作的重要內(nèi)容之一。

第五，農(nóng)村低保是防止貧困發(fā)生的重要機(jī)制，但是目前低保存在瞄準(zhǔn)偏離等問題，根本原因是“低保泛化”。2020年后應(yīng)嚴(yán)格界定目標(biāo)群體的標(biāo)準(zhǔn)，縮小覆蓋面，提高支持的強(qiáng)度，聚焦容易識(shí)別和爭議很少的特殊困難群體，使其真正發(fā)揮兜底保障作用。

（作者為中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會(huì)委員）