【摘要】人才競(jìng)爭(zhēng)成為當(dāng)前各地發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)中的核心要素之一，但各地“城才”政策中存在政策設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)失衡、行為主體角色錯(cuò)位、制度規(guī)范滯后及政策效用單一等問(wèn)題，反映了當(dāng)下各地“城才”政策的思維局限和實(shí)踐困境。對(duì)此，需要推動(dòng)政策理念從需求側(cè)向供給側(cè)轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)企業(yè)對(duì)人才招攬和培養(yǎng)的自主性，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用，構(gòu)建人才引進(jìn)、培養(yǎng)與合理流動(dòng)的優(yōu)勢(shì)環(huán)境，形成政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)協(xié)同、法治保障、制度支撐的“城才”新格局。

【關(guān)鍵詞】人才 人才政策 地方政府 【中圖分類號(hào)】C962 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

近年來(lái)，全國(guó)各地先后不斷加大人才引進(jìn)力度：從2017年初開(kāi)始，武漢市率先啟動(dòng)“百萬(wàn)人才留漢計(jì)劃”，隨后成都迅速跟進(jìn)“蓉漂計(jì)劃”，西安強(qiáng)力推進(jìn)“史上最寬松”的戶籍政策，將人才爭(zhēng)奪特別是中西部地區(qū)的“城才”政策推進(jìn)到新的層面。隨著各省會(huì)城市、中心城市的加速發(fā)展，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化和整體轉(zhuǎn)型，各類人才作為最重要的發(fā)展動(dòng)力和智力支撐，“人才錦標(biāo)賽”成為城市發(fā)展和區(qū)域發(fā)展的焦點(diǎn)議題之一。

需求側(cè)人才政策的實(shí)踐限度及困境

依據(jù)學(xué)界主流分類標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)就業(yè)供給方的企業(yè)扶持政策（即供給側(cè)）和針對(duì)就業(yè)需求方的人才招攬政策（即需求側(cè)）對(duì)動(dòng)員、吸引和組織人才的流入發(fā)揮著直接作用，而旨在改善人才引進(jìn)的外部環(huán)境和氛圍的政策（即環(huán)境側(cè)）以及包含前三種的混合性政策，其作用和影響力則較為間接。

對(duì)當(dāng)前各地“城才”政策文本進(jìn)行粗略梳理，發(fā)現(xiàn)地方政府的政策重心在于需求側(cè)，是當(dāng)前各地“城才”政策的共性特征，即直接招攬作為就業(yè)需求方的各類人員，其政策舉措主要可概括為“票子”“帽子”及房子，成為各種“人才計(jì)劃”的“標(biāo)配”。客觀上看，這些政策雖然能在短期內(nèi)產(chǎn)生較為明顯的效果，比如，近年來(lái)西部地區(qū)的省會(huì)城市和區(qū)域中心城市常住人口增速明顯加快，但由于城市整體發(fā)展動(dòng)力不足，人才再度流失。因此，較高的經(jīng)濟(jì)待遇、充足的經(jīng)費(fèi)支持固然是導(dǎo)致吸引人才的重點(diǎn)，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的整體氛圍和城市發(fā)展預(yù)期、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)扶持以及與個(gè)體密切相關(guān)的醫(yī)療、教育、交通等配套政策也應(yīng)該被重點(diǎn)關(guān)注。另外，從環(huán)境政策來(lái)看，各地“城才”引進(jìn)政策的系統(tǒng)性不足，無(wú)法充分發(fā)揮吸引精英入駐和保障人才后續(xù)穩(wěn)健生活的政策效應(yīng)，從而導(dǎo)致引才政策的實(shí)施效果被大打折扣。

一是結(jié)構(gòu)失衡。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)37個(gè)大中城市的人才引進(jìn)政策中，由政府直接主導(dǎo)并組織招才引才的需求側(cè)政策比例高達(dá)91.89%，是供給側(cè)政策的三倍之多。而且政策舉措主要集中在對(duì)高學(xué)歷人才和應(yīng)屆畢業(yè)生群體的資金資助、創(chuàng)業(yè)扶持、住房?jī)?yōu)惠和生活保障等方面，但鼓勵(lì)發(fā)揮企事業(yè)用人單位作為政策執(zhí)行主體在聚合精英、整合資金等方面作用的供給側(cè)政策被嚴(yán)重忽視。其原因在于，相比較于供給側(cè)層面，需求側(cè)政策僅從數(shù)據(jù)面板即可看出對(duì)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的短期提升效果。此外，需求側(cè)政策自身也存在結(jié)構(gòu)失衡的問(wèn)題。當(dāng)前各地的人才政策所采用的激勵(lì)辦法主要體現(xiàn)為政府部門(mén)的現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)未來(lái)預(yù)期薪酬漲幅和最低工資水平的規(guī)定卻少之又少，目前只有武漢市粗略規(guī)定了本、碩、博不同層次人才的薪資額度。雖然現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)可以解決引進(jìn)人才群體在入駐城市初始階段的燃眉之急，但是無(wú)法有效保障其后續(xù)生活。從人才進(jìn)駐城市的意愿這一角度考察，其動(dòng)因不僅包括城市福利水平的高低，還包括城市未來(lái)發(fā)展?jié)摿εc個(gè)人未來(lái)發(fā)展預(yù)期的契合度，而薪酬是人才價(jià)值的直接表現(xiàn)形式，不僅反映出人才對(duì)企業(yè)的貢獻(xiàn)度，也能在一定程度上反映出自身的社會(huì)價(jià)值與自我價(jià)值。因此，薪酬水平的高低成為這一匹配關(guān)系的重要參照標(biāo)準(zhǔn)，是人才選擇城市的主要依據(jù)。

二是角色取代。部分地方政府在政策制定和實(shí)施的初期階段，往往從人才的引進(jìn)、培育到服務(wù)工作一包到底。這種“一竿子插到底”的政策風(fēng)格，在一定程度上特別是在短期內(nèi)能夠發(fā)揮政策的直接撬動(dòng)作用，有利于優(yōu)化企業(yè)人力資源結(jié)構(gòu)和城市產(chǎn)業(yè)格局。但隨著人才集聚規(guī)模的逐步擴(kuò)張，政府的“一站式”人才安置政策無(wú)法將企業(yè)的智力需求與人才群體的技能優(yōu)勢(shì)和資源進(jìn)行有效對(duì)接。在人才評(píng)價(jià)方面，目前許多地方政府認(rèn)定高端人才的必備條件是學(xué)歷達(dá)到博士層次，對(duì)“海歸”更是情有獨(dú)鐘。這種評(píng)價(jià)個(gè)人水平的模式會(huì)導(dǎo)致引才工作陷入“唯學(xué)歷論”和“唯留學(xué)論”的誤區(qū)，并存在人才錯(cuò)配和資源浪費(fèi)等潛在風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于城市的整體發(fā)展而言，引進(jìn)人才的個(gè)人學(xué)歷背景僅僅是判斷其素質(zhì)能力高低的一種參照，并非區(qū)分優(yōu)劣的唯一或根本標(biāo)準(zhǔn)。相當(dāng)一部分企業(yè)在滿心歡喜接收政府推薦的人才精英后，出現(xiàn)了“職不配才”的尷尬境遇。在人才評(píng)價(jià)的實(shí)踐過(guò)程中，對(duì)象群體細(xì)分不夠、專業(yè)力量參與不足、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等痼疾依舊存在，難以將各類人才獲得的業(yè)績(jī)和成果客觀而有效地轉(zhuǎn)化為可量化的、科學(xué)的評(píng)價(jià)結(jié)論。就評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)而言，除了“唯學(xué)歷論”之外，還存在“重理輕文”的政策偏向，即對(duì)于人文社科類人才的引進(jìn)不夠重視，絕大部分科研項(xiàng)目和啟動(dòng)資金向理工類人才傾斜。事實(shí)上，城市發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與提升與社會(huì)治理現(xiàn)代化等重大議題，迫切需要將專業(yè)化的人才智力成果轉(zhuǎn)化為政策的現(xiàn)實(shí)推動(dòng)力，進(jìn)而增強(qiáng)城市自身的發(fā)展力。

三是制度化滯后。在國(guó)家治理現(xiàn)代化的過(guò)程中，制度化是關(guān)鍵性的一環(huán)。一般而言，制度化是組織與程序獲得價(jià)值和穩(wěn)定性的過(guò)程。由此審視我國(guó)當(dāng)前各地的“城才”政策，法律規(guī)范欠明晰、政策執(zhí)行不穩(wěn)定等制度化滯后問(wèn)題逐步顯現(xiàn)，突出體現(xiàn)在“弱法律性”和“弱可持續(xù)性”兩方面。所謂“弱法律性”，指的是我國(guó)現(xiàn)行法律體系中缺乏專門(mén)的人才法律。“弱可持續(xù)性”體現(xiàn)為引才政策的系統(tǒng)性、全面性和保障性不足。從政策工具選擇的角度來(lái)看，各地“城才”政策工具主要集中于經(jīng)濟(jì)層面，主要為資金扶持和各類補(bǔ)貼。此類舉措只能解決一時(shí)之急，無(wú)法滿足從引進(jìn)到運(yùn)行的全周期保障。政府的激勵(lì)政策更應(yīng)具有綜合性、引導(dǎo)性色彩，如市場(chǎng)嘉獎(jiǎng)、社會(huì)肯贊等。市場(chǎng)和社會(huì)層面的認(rèn)同和認(rèn)可，能夠幫助人才群體積累更多社會(huì)資本，成為行業(yè)或者領(lǐng)域的聲譽(yù)基礎(chǔ)。實(shí)際上，人才引進(jìn)并不是“一引了之”，而是多部門(mén)聯(lián)動(dòng)、多舉措并行、多環(huán)節(jié)銜接的系統(tǒng)工程。然而，在實(shí)際的政策運(yùn)行中，有的地區(qū)政策重疊和互斥、信息發(fā)布混亂，致使人才群體無(wú)法及時(shí)掌握有效信息；有的地區(qū)過(guò)分強(qiáng)調(diào)前期的財(cái)政刺激，對(duì)于人才引進(jìn)后的生活和權(quán)益保障關(guān)注相對(duì)較少，導(dǎo)致人才入駐后，出于對(duì)醫(yī)療、教育、交通等綜合成本的考慮而選擇退出。此外，需求側(cè)政策忽略企業(yè)培育與市場(chǎng)作用，過(guò)多強(qiáng)調(diào)人才自身需求的滿足，呈現(xiàn)出“弱企業(yè)性”特征，一定程度上打擊了企業(yè)培養(yǎng)本土人才、強(qiáng)化內(nèi)部人力資源建設(shè)的積極性。

政策轉(zhuǎn)向的創(chuàng)新路徑：從需求側(cè)人才獎(jiǎng)勵(lì)轉(zhuǎn)向供給側(cè)企業(yè)扶持，從賦權(quán)、助企和增能三個(gè)維度，增強(qiáng)人才政策的有效性和可持續(xù)性

如果說(shuō)供給側(cè)改革的本質(zhì)是通過(guò)自然資源、勞動(dòng)力、資本和技術(shù)等生產(chǎn)要素的再組合、再配置，重塑我國(guó)產(chǎn)業(yè)體系，推動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)力水平實(shí)現(xiàn)整體躍升。那么關(guān)乎地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)大局的“城才”政策，也亟需推動(dòng)政府部門(mén)職能的轉(zhuǎn)變，從需求側(cè)人才獎(jiǎng)勵(lì)轉(zhuǎn)向供給側(cè)企業(yè)扶持，從賦權(quán)、助企和增能三個(gè)維度，實(shí)現(xiàn)人才政策的轉(zhuǎn)向，增強(qiáng)人才政策的有效性和可持續(xù)性。

第一，更新政策運(yùn)作思路，賦權(quán)于企。首先，在人才引進(jìn)的總體鏈條中，政府應(yīng)扮演統(tǒng)籌引導(dǎo)、信息集成分享以及權(quán)益保障的角色。大包大攬、包辦式或總管式的政策方式，難以充分激發(fā)企業(yè)引才、用才、愛(ài)才的主動(dòng)性和積極性，也會(huì)因“官本位”思維導(dǎo)致政策執(zhí)行的偏頗疏漏。為此，在“城才”政策的策劃、制定和運(yùn)作中，要突出賦權(quán)于企的思路，把評(píng)價(jià)、引入、培養(yǎng)的主動(dòng)權(quán)賦予企業(yè)或者社會(huì)第三方，發(fā)揮市場(chǎng)在人力資源配置中的決定性作用。其次，地方政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)變相關(guān)職能，充分運(yùn)用信息化工具，建立統(tǒng)一的地區(qū)人才信息平臺(tái)，公布企事業(yè)特別是高技術(shù)型和高成長(zhǎng)型企業(yè)名錄，實(shí)現(xiàn)境內(nèi)外人力資源信息共享。最后，主動(dòng)實(shí)現(xiàn)從“管理者”向“服務(wù)者”的角色轉(zhuǎn)變。事實(shí)上，僅僅依靠項(xiàng)目扶持和住房補(bǔ)貼，“住房難、看病難、上學(xué)難”等生活問(wèn)題以及個(gè)人發(fā)展提升難以得到根本性解決。為此，要加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，合理調(diào)控城市房?jī)r(jià)，減輕各類人才的住房負(fù)擔(dān)；要擴(kuò)大城市高質(zhì)量醫(yī)療服務(wù)的覆蓋范圍，為人才群體及其家屬提供優(yōu)診優(yōu)療服務(wù)；同時(shí)，可為各類人才優(yōu)先安排子女教育入學(xué)，打通綠色通道，緩解教育壓力。

第二，發(fā)揮市場(chǎng)聚合優(yōu)勢(shì)，助力于企。從其他國(guó)家和地區(qū)在助力企業(yè)招才方面的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府政策的關(guān)注重點(diǎn)是支持企業(yè)招才引智，充分尊重和保障企業(yè)的主體地位。如韓國(guó)通過(guò)出臺(tái)《技術(shù)開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》加強(qiáng)海內(nèi)外精英引進(jìn)與培育。美國(guó)政府借助實(shí)行“大學(xué)與企業(yè)研究合作計(jì)劃”來(lái)鼓勵(lì)政產(chǎn)學(xué)合作，培養(yǎng)業(yè)界精英。由此觀之，各地政府在精準(zhǔn)定策和施策的過(guò)程中，應(yīng)堅(jiān)持以企業(yè)為主體，積極推進(jìn)供給側(cè)政策創(chuàng)新。首先，著力引進(jìn)優(yōu)秀企業(yè)，發(fā)揮龍頭企業(yè)聚合人才的虹吸效應(yīng)，幫助企業(yè)降低引才成本，由硬性的人才引進(jìn)轉(zhuǎn)向柔性的購(gòu)買人才智力服務(wù)的靈活機(jī)制。鼓勵(lì)企業(yè)和獵頭公司等中介機(jī)構(gòu)就人才引進(jìn)、培訓(xùn)與使用建立廣泛合作，政府按照相應(yīng)比例予以成本補(bǔ)貼。建立科學(xué)的人才能力評(píng)價(jià)關(guān)系體系，按照人才對(duì)于企業(yè)、社會(huì)或城市發(fā)展的可估貢獻(xiàn)程度給予不同比例的薪資補(bǔ)貼。其次，可嘗試在免稅貼息基礎(chǔ)上建立專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，將政府牽線搭橋大型對(duì)外交流平臺(tái)與人力建設(shè)機(jī)制有效聯(lián)結(jié)，按需引才。按照引進(jìn)人才的不同層次并分別給予不同額度資金獎(jiǎng)勵(lì)，用以鼓勵(lì)本地企事業(yè)單位、人才中介組織的引進(jìn)和舉薦精英，通過(guò)大型展覽會(huì)等交流窗口加強(qiáng)精英引進(jìn)與政策宣傳。最后，在企業(yè)成功引進(jìn)高技能、高學(xué)歷員工后，可考慮財(cái)政支持個(gè)人專項(xiàng)工作室，培育企業(yè)能人，為入駐個(gè)人或團(tuán)體在項(xiàng)目申報(bào)、用地審批、貸款申請(qǐng)、設(shè)備引進(jìn)和成果審批等方面開(kāi)通綠色通道，對(duì)于具有特殊貢獻(xiàn)的各類能人授予榮譽(yù)稱號(hào)，強(qiáng)化精神激勵(lì)和社會(huì)褒獎(jiǎng)，促進(jìn)人才群體快速融入企業(yè)并創(chuàng)造價(jià)值。

第三，強(qiáng)化優(yōu)勢(shì)協(xié)同導(dǎo)向，增能于企。對(duì)于城市發(fā)展而言，更需要快速將人才群體的優(yōu)勢(shì)專長(zhǎng)和能力轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值。為此，相關(guān)部門(mén)要關(guān)注專業(yè)技能人才引進(jìn)，薦才于企。各地高校和科研機(jī)構(gòu)擁有大量的專家資源，在相關(guān)政策制定過(guò)程中，要充分考慮建立相應(yīng)的聯(lián)動(dòng)聯(lián)建機(jī)制，集成各方優(yōu)勢(shì)，形成政府統(tǒng)籌、專家指導(dǎo)、企業(yè)培育、人才示范協(xié)同格局，強(qiáng)化優(yōu)勢(shì)協(xié)同導(dǎo)向，增能于企?；诟鞯匕l(fā)展現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，可以嘗試采取“滴灌式”人才培養(yǎng)策略，不斷提高人才的“成才率”。發(fā)揮專業(yè)技術(shù)人員的“工匠精神”與示范效應(yīng)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，實(shí)行精準(zhǔn)培養(yǎng)，支持企業(yè)開(kāi)展技能人才自主評(píng)價(jià)，探索推廣技師制度，實(shí)行年薪制和股權(quán)期權(quán)激勵(lì)，參照中高層管理人員標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)薪酬福利待遇，并對(duì)于企業(yè)引進(jìn)或自主培養(yǎng)的技能人才以個(gè)人為單位給予薪資補(bǔ)貼。按照“技能競(jìng)賽+專家（企業(yè)）舉薦+專業(yè)評(píng)審”的申請(qǐng)和評(píng)價(jià)模式引進(jìn)專業(yè)技能人員，設(shè)立特聘崗位津貼與帶徒津貼，推薦任職或掛職，以此激勵(lì)自身主動(dòng)性與積極性。與此同時(shí)，注重有效聯(lián)結(jié)高校專家資源和企業(yè)項(xiàng)目資源，政產(chǎn)學(xué)協(xié)同推進(jìn)。鼓勵(lì)試點(diǎn)校企聯(lián)合培育科技型人才，設(shè)立專門(mén)獎(jiǎng)勵(lì)倡導(dǎo)高校學(xué)生入企參加實(shí)習(xí)或項(xiàng)目研發(fā)。同時(shí)鼓勵(lì)地方人才培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、地方高校與企業(yè)開(kāi)展聯(lián)合培養(yǎng)，由政府提供培訓(xùn)補(bǔ)貼。此外，也要發(fā)揮市場(chǎng)協(xié)同作用，努力探索專項(xiàng)技能人員引進(jìn)的租賃模式。鼓勵(lì)用人單位根據(jù)企業(yè)用工需求向人才中介機(jī)構(gòu)租借各類技能人員，加強(qiáng)政策宣傳與法制建設(shè)，建立發(fā)展人才租賃后臺(tái)服務(wù)與調(diào)控體系，充分保障租賃對(duì)象的自身權(quán)益，推動(dòng)人才、資本、技術(shù)等要素在市場(chǎng)上充分、有序流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)高度融合。

當(dāng)前，新冠肺炎疫情在我國(guó)已得到有效控制，各行各業(yè)均已復(fù)工復(fù)產(chǎn)。為了盡快恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，新一輪“城才大戰(zhàn)”勢(shì)必更加激烈。從國(guó)家層面來(lái)看，更充分地發(fā)揮人才在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要推動(dòng)作用，使之成為未來(lái)中國(guó)發(fā)展的重要引擎和“發(fā)動(dòng)機(jī)”，是緊迫而關(guān)鍵的議題?；诖耍瑧?yīng)積極推動(dòng)人才政策思路從需求側(cè)全面向供給側(cè)轉(zhuǎn)變，發(fā)揮企業(yè)的主體能動(dòng)作用，提升政府的服務(wù)效能，促成企業(yè)、政府、人才三方共贏，進(jìn)一步形成政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)協(xié)同、法治保障、制度支撐的“城才”新格局。

（作者為華中師范大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授、博導(dǎo)，上海交通大學(xué)社會(huì)治理創(chuàng)新研究中心兼職研究員）

【注：本文系 2019 年度中宣部宣傳思想文化青年英才自主選題項(xiàng)目“重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件社會(huì)治理研究”（項(xiàng)目編號(hào) ：20SGYP001）與2020年度中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目“重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的社會(huì)治理體系建設(shè)”（項(xiàng)目編號(hào)：CCNU20DC003）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①林衛(wèi)斌、蘇劍：《供給側(cè)改革的性質(zhì)及其實(shí)現(xiàn)方式》，《價(jià)格理論與實(shí)踐》，2016年第1期。

②蘇榕、劉佐菁、蘇帆：《十九大以來(lái)國(guó)內(nèi)科技人才政策新態(tài)勢(shì)分析及其對(duì)廣東的啟示》，《科技管理研究》，2019年第30期。

責(zé)編/李一丹 美編/陳琳

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