【摘要】黨中央非常重視加強(qiáng)黨外干部隊(duì)伍建設(shè)。為了更好地推動(dòng)黨外干部隊(duì)伍建設(shè)，迫切需要弄清楚黨外干部的角色定位問題。根據(jù)中央文件精神和相關(guān)文件的規(guī)定，以及全國(guó)各地黨外干部隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)踐，黨外干部的角色定位可概括為：從身份上看，黨外干部首先是干部；從性質(zhì)上看，黨外干部是行政干部；從內(nèi)容上看，黨外干部是事務(wù)性干部；從功能上看，黨外干部是輔助性干部；從目的上看，黨外干部是統(tǒng)戰(zhàn)干部。

【關(guān)鍵詞】新形勢(shì) 黨外干部 角色定位 【中圖分類號(hào)】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨外干部是干部隊(duì)伍的重要組成部分，一直以來，黨中央非常重視加強(qiáng)黨外干部隊(duì)伍建設(shè)。黨的十九大報(bào)告中兩次提到“黨外干部”，一是要求統(tǒng)籌做好培養(yǎng)選拔黨外干部工作；二是要求“實(shí)行更加積極、更加開放、更加有效的人才政策，以識(shí)才的慧眼、愛才的誠(chéng)意、用才的膽識(shí)、容才的雅量、聚才的良方，把黨內(nèi)和黨外、國(guó)內(nèi)和國(guó)外各方面優(yōu)秀人才集聚到黨和人民的偉大奮斗中來”。2019年3月頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中明確要求，統(tǒng)籌做好培養(yǎng)選拔黨外干部工作。黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《決定》中則把黨外代表人士隊(duì)伍建設(shè)提高到了制度化建設(shè)的層面，為鞏固和發(fā)展最廣泛的愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線，要求“健全黨外代表人士隊(duì)伍建設(shè)制度”。為了更好地推動(dòng)黨外干部隊(duì)伍建設(shè)，迫切需要弄清楚黨外干部的角色定位問題。根據(jù)中央文件精神和相關(guān)文件的規(guī)定，以及全國(guó)各地黨外干部隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)踐，黨外干部的角色定位大致可從如下幾個(gè)方面予以概括。

從身份上看，黨外干部首先是干部

對(duì)于黨外干部來說，他的第一身份是干部?；蛘哒f，干部是他的首要角色定位。在我國(guó)的政治語境中，“干部”一詞是一個(gè)具有積極內(nèi)涵的詞匯；在老百姓的心目中，“干部”是具有責(zé)任和擔(dān)當(dāng)意識(shí)、能夠發(fā)揮引領(lǐng)作用的精英。“干部，干部，領(lǐng)先一步”，這句話在社會(huì)上廣泛流傳，就反映了人們對(duì)干部的領(lǐng)頭雁作用的角色期待?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中，對(duì)干部提出了要求：“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部必須信念堅(jiān)定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔。”

對(duì)于黨外干部來說，既然成為干部，具有了干部身份，就要按照干部的標(biāo)準(zhǔn)來嚴(yán)格要求和規(guī)范自己，要樹立強(qiáng)烈的使命和責(zé)任意識(shí)，要常修為官之道、常懷律己之心、常除非份之想、常省自身之過，要具有“能干事、會(huì)干事、干成事”的能力，使自己成為一名合格的干部，使自己成為和黨員干部一樣的干部。不能把干部的標(biāo)準(zhǔn)看作只是針對(duì)黨員干部的，錯(cuò)誤地認(rèn)為黨外干部可以不受干部標(biāo)準(zhǔn)的約束，可以放松對(duì)自己的要求。如果這樣，那就是忘記了自己的第一身份。而這樣的黨外干部必然是不合格的干部。

黨外干部首先是和黨員干部一樣的干部，兩者共同構(gòu)成了我國(guó)干部隊(duì)伍的整體。黨外干部的干部身份定位，需要注意兩個(gè)方面的問題：一方面，黨外干部必須加強(qiáng)自身建設(shè)，提高自身政治素養(yǎng)和處理各種事務(wù)（尤其是基層事務(wù)）的能力。只有有作為，才能贏得尊重、取得進(jìn)步。黨外干部應(yīng)當(dāng)擺脫“配角”意識(shí)，更不能有“花瓶”觀念。否則，就是沒有把自己看作是干部，沒有形成穩(wěn)定的干部身份認(rèn)同。另一方面，對(duì)于黨委部門和黨員干部來說，應(yīng)當(dāng)做到黨外干部和黨內(nèi)干部一視同仁，黨外干部也是干部隊(duì)伍的有機(jī)組成部分，兩者的奮斗目標(biāo)是一致的，從而幫助黨外干部形成和強(qiáng)化他們的干部身份認(rèn)同。切忌把選拔任用黨外干部看作政治需要、政治象征、“政治秀”，甚至看作是對(duì)黨外代表人士的照顧等錯(cuò)誤的觀念和做法。

對(duì)于黨外干部來說，他們?cè)诖_立、鞏固和強(qiáng)化干部身份認(rèn)同的時(shí)候，的確會(huì)遇到“身份焦慮”的窘境。因?yàn)辄h外代表人士通常都擁有多種身份，究竟哪一個(gè)身份占優(yōu)，選擇哪一個(gè)身份，并不是一件容易的事。但是，一旦黨外代表人士進(jìn)入干部隊(duì)伍，成為黨外干部，就必須把干部身份當(dāng)作第一身份。

從范圍上看，黨外干部是行政干部

黨外干部是行政干部，這主要是強(qiáng)調(diào)黨外干部不同于黨外代表人士的群體特征?！蛾P(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下黨外代表人士隊(duì)伍建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）明確界定了黨外代表人士的范圍：“黨外代表人士是與中國(guó)共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)合作、作出較大貢獻(xiàn)、有一定社會(huì)影響的非中共人士，包括民主黨派代表人士、無黨派代表人士、少數(shù)民族代表人士、宗教界代表人士、非公有制經(jīng)濟(jì)代表人士、港澳臺(tái)海外代表人士等。主要是人大代表、政協(xié)委員中的黨外人士，在人大、政府及政府工作部門、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位擔(dān)任縣處級(jí)（或相當(dāng)于縣處級(jí)）以上職務(wù)的黨外干部，民主黨派各級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員，工商聯(lián)各級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員中的黨外人士，在有關(guān)社會(huì)團(tuán)體擔(dān)任一定職務(wù)并發(fā)揮較大作用的黨外人士。”

這里我們可以清楚地看出，黨外干部是黨外代表人士的一部分。因此，黨外干部必然擁有黨外代表人士的身份，而且這一身份對(duì)于黨外干部來說也是非常重要的，是區(qū)分黨外干部和黨員干部的一個(gè)標(biāo)志性身份。但是，一旦黨外代表人士進(jìn)入了行政體系，成為行政干部，黨外代表人士的身份就不再是最主要的了。當(dāng)然，這并不是說黨外代表人士的身份不重要，也不是說黨外代表人士在我國(guó)政治生活中不重要，而是說黨外代表人士一旦進(jìn)入行政體系，成為行政干部，成為公共權(quán)力的執(zhí)掌者，那么，這時(shí)黨外干部所擁有的行政權(quán)力的公共性就成為主要的身份標(biāo)志了。

黨外干部在進(jìn)行行政行為和參加行政活動(dòng)時(shí)，必須以干部的公共性身份出場(chǎng)，并體現(xiàn)出權(quán)力的公共性，要求做到不偏不倚、公平公正，而不是體現(xiàn)出其黨外代表人士身份的特殊性所具有的強(qiáng)烈黨派色彩。黨外干部不同于其他黨外代表人士的關(guān)鍵就在于此。例如，擁有黨外代表人士身份的人大代表、政協(xié)委員，雖然他們的人大代表、政協(xié)委員身份也具有一定的公共性，但更重要的是他們的黨外代表人士的身份，具體地說，是他們的黨派身份。他們?cè)诔鱿珖?guó)人民代表大會(huì)和中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議時(shí)，黨派身份就相當(dāng)突出。這樣，黨外干部作為行政干部，他們和其他黨外代表人士的身份差異就在于公共性的多少了。

從性質(zhì)上看，黨外干部是事務(wù)性干部

盡管黨外干部和黨員干部共同構(gòu)成了我國(guó)干部隊(duì)伍的整體，兩者都是干部，但是在黨外干部和黨員干部之間還是存在著一定差異的。這種差異是：黨外干部是事務(wù)性干部，而非政務(wù)性干部；黨員干部則既可能是事務(wù)性干部，也可能是政務(wù)性干部。也就是說，黨外干部不可能進(jìn)入黨的組織體系內(nèi)任職，如黨委、組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部等黨務(wù)部門。因此，黨務(wù)代表人士成為干部，是行政吸納而非政治吸納。

黨外干部具有事務(wù)性干部的特征，這一點(diǎn)在《意見》的相關(guān)規(guī)定中就有明確的反映。關(guān)于黨外干部的選拔和任用，《意見》要求：“除有特殊要求的部門外，其他政府部門可選配黨外干部擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，重點(diǎn)在行政執(zhí)法監(jiān)督、與群眾利益密切相關(guān)、緊密聯(lián)系知識(shí)分子和專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)的部門配備。”對(duì)此，可以從兩個(gè)方面來理解：一方面，雖然《意見》對(duì)于究竟哪些政府部門屬于“有特殊要求的部門”沒有給出明確的解釋說明，但這畢竟只是政府部門中的少數(shù)，而且這種特殊情況也可能是由于一些政府部門已經(jīng)配備了黨外干部，因此在一段時(shí)間里可能沒有黨外干部的相應(yīng)職位了。另一方面，黨外干部任職的重點(diǎn)領(lǐng)域是“行政執(zhí)法監(jiān)督、與群眾利益密切相關(guān)、緊密聯(lián)系知識(shí)分子和專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)的部門”。這些部門基本上屬于專業(yè)性比較強(qiáng)、專業(yè)化水準(zhǔn)要求比較高的事務(wù)性部門，之所以會(huì)有這樣的制度安排，與黨外干部的來源有很大關(guān)系。據(jù)河北省石家莊市關(guān)于黨外干部現(xiàn)狀的調(diào)查，約90%的黨外干部主要來源于黨外知識(shí)分子，現(xiàn)有黨外干部中，大學(xué)以上文化程度占比達(dá)到92%，其中研究生文化占17%；副高以上職稱占到53%。黨外干部的學(xué)歷層次高、專業(yè)化程度高，因而安排他們從事專業(yè)性強(qiáng)、專業(yè)化程度高的事務(wù)性的行政工作，是符合“人盡其才”的用人原則的。當(dāng)然，黨外干部也應(yīng)對(duì)自己嚴(yán)格要求，利用自己的所學(xué)、所長(zhǎng)，做好本職工作，當(dāng)好人民公仆，不能因?yàn)槌闪烁刹?，便放松了?duì)自己的要求，滋生特權(quán)思想，脫離廣大群眾。

從功能上看，黨外干部是輔助性干部

黨外干部是我國(guó)干部隊(duì)伍的有機(jī)組成部分，其在國(guó)家政治生活和中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)中的重要性不可低估。但是，從我國(guó)干部隊(duì)伍的整體及其功能來看，黨外干部不是干部隊(duì)伍的主體，因而和黨員干部相比，其功能是輔助性的。黨外干部的輔助性功能是把黨外干部隊(duì)伍作為一個(gè)整體來看的，是從其在整個(gè)政治體系中的地位來看的。

應(yīng)當(dāng)說，這種狀況是和中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度這一基本政治制度相契合的。這一制度規(guī)定了中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派在國(guó)家政治生活中的地位、作用和相互關(guān)系。其中，中國(guó)共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位，各民主黨派是參政黨。黨外干部進(jìn)入國(guó)家行政機(jī)關(guān)，就是以參政黨的身份而進(jìn)入的，其在政府部門的主要功能就是參政議政、民主監(jiān)督，就是輔助執(zhí)政黨以及黨員干部更好地行使國(guó)家權(quán)力，做好執(zhí)政黨以及黨員干部的參謀、幫手和同事。即使是黨外干部在政府部門擔(dān)任正職，在某一領(lǐng)域、某一部門發(fā)揮主導(dǎo)作用，也不能改變黨外干部在整個(gè)政治體系中的輔助性的角色。

當(dāng)然，功能上的輔助性，不等于黨外干部在國(guó)家政治生活中不重要。從結(jié)構(gòu)功能主義的角度看，黨外干部和黨員干部一起構(gòu)成了我國(guó)干部隊(duì)伍的整體，形成了一個(gè)完整的結(jié)構(gòu)，而作為不同的部分，分別擔(dān)負(fù)著相應(yīng)的功能，共同推動(dòng)著整個(gè)結(jié)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)。這個(gè)完整的結(jié)構(gòu)離開哪一部分，都有可能導(dǎo)致結(jié)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)失靈。也就是說，黨外干部和黨員干部的區(qū)別只是承擔(dān)的功能不同，而不是重要程度的差異。此外，盡管黨外干部和黨員干部在政治體系中擔(dān)負(fù)的功能不一樣，但兩者的奮斗目標(biāo)是一致的，都是為了形成民主團(tuán)結(jié)、生動(dòng)活潑、安定和諧的政治局面，都是為了筑牢中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的根基，都是為了實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)。因此，只有兩者之間秉持親密合作的精神，構(gòu)建親密合作的關(guān)系，才能真正發(fā)揮中國(guó)特色政黨制度的優(yōu)勢(shì)。

因此，黨外干部大可不必因?yàn)閾?dān)負(fù)著輔助性的功能而妄自菲薄，不必因?yàn)榇蠖鄶?shù)黨外干部不能成為正職而喪失干事的動(dòng)力和熱情。事實(shí)上，在黨外干部中間，這樣的情緒還是存在的。例如，有的黨外干部在工作中謹(jǐn)小慎微，縮手縮腳，勤于請(qǐng)示、匯報(bào)，卻少于表態(tài)，不敢放開手腳進(jìn)行創(chuàng)造性的工作；“有的黨外領(lǐng)導(dǎo)干部由于沒有擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，也沒有分管重要工作，工作上逍遙自在，過于‘灑脫’，對(duì)自己的前途不抱信心，產(chǎn)生自棄心理”。雖然這種情況和黨外干部選拔任用機(jī)制不健全有關(guān)，但在筆者看來，它更和黨外干部對(duì)輔助性角色沒有清醒的認(rèn)識(shí)與宏觀的把握有關(guān)。

從目的上看，黨外干部是統(tǒng)戰(zhàn)干部

黨的十九大報(bào)告指出：“當(dāng)前，國(guó)內(nèi)外形勢(shì)正在發(fā)生深刻復(fù)雜變化，我國(guó)發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，前景十分光明，挑戰(zhàn)也十分嚴(yán)峻。”面對(duì)復(fù)雜的國(guó)內(nèi)國(guó)外形勢(shì)，要求我們黨統(tǒng)籌好國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)大局（國(guó)內(nèi)大局就是改革發(fā)展穩(wěn)定，國(guó)際大局就是和平發(fā)展合作），也要求黨外干部承擔(dān)起歷史賦予的責(zé)任和使命，努力當(dāng)好統(tǒng)戰(zhàn)干部，做好統(tǒng)戰(zhàn)工作，做好各級(jí)黨委政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，為奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的偉大勝利創(chuàng)造有利的環(huán)境和條件。

統(tǒng)一戰(zhàn)線是中國(guó)共產(chǎn)黨的三大法寶之一，在進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的條件下，同樣需要統(tǒng)一戰(zhàn)線這一法寶繼續(xù)發(fā)揮作用，而這離不開黨外干部的努力。中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)是偉大的事業(yè)，它需要來自國(guó)際范圍內(nèi)一切熱愛和平和發(fā)展的力量的支持，需要來自海外僑胞的支持，需要擁護(hù)社會(huì)主義、擁護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一和致力于中華民族偉大復(fù)興的愛國(guó)者的支持，而所有這些支持的獲得，恰好正是黨外干部的優(yōu)勢(shì)所在。同時(shí)，“當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，既有的社會(huì)矛盾和問題與新生的各種矛盾和問題相互交織”。在這種情況下，黨外干部可以利用其自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和廣泛的社會(huì)影響力，深入聯(lián)系各界群眾，傾聽群眾呼聲，反映群眾要求，在綜合多方利益表達(dá)、促進(jìn)社會(huì)矛盾化解和社會(huì)整合、推進(jìn)社會(huì)治理、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造性地開展工作，從而推動(dòng)新時(shí)代統(tǒng)一戰(zhàn)線的形成。

（作者為華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》，《人民日?qǐng)?bào)》，2017年10月28日。

②《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》，《人民日?qǐng)?bào)》，2015年9月23日。

③《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》，2019年11月6日。

④中共石家莊市委統(tǒng)戰(zhàn)部課題組：《新形勢(shì)下黨外干部隊(duì)伍建設(shè)現(xiàn)狀分析及對(duì)策研究》，《河北省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》，2015年第2期。

⑤劉鵬飛：《黨外領(lǐng)導(dǎo)干部如何定位從政角色》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》，2011年第7期。

責(zé)編/韓拓 美編/陳琳

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