【摘要】隨著新冠肺炎疫情在全球的暴發(fā)，社會各界對日本危機管理體系的關(guān)注與研究日漸趨熱。伴隨著危機的多發(fā)和多樣化，日本不斷調(diào)整危機管理理念，逐漸形成了危機管理事后檢證制度。事后檢證制度具有以查缺補漏為目的的“向前看性”、對象的明確性、檢證機構(gòu)的透明性和專業(yè)性等特征，對我國構(gòu)建危機管理體制具有參考意義。

【關(guān)鍵詞】日本 危機管理 事后檢證制度 【中圖分類號】D523.5 【文獻標識碼】A

日本是地震、海嘯、火山等自然災害頻發(fā)的島國，歷史上發(fā)生的三次重大自然災害事件——1959年“伊勢灣臺風”襲擊、1995年“阪神·淡路大地震”、2011年“東日本大震災”，給日本造成了重大損失，但也成為日本完善危機管理體系的重要契機。危機往往是隨機的、無法預測的，而人類為了生存和發(fā)展有對危機作出響應的主觀能動性，使構(gòu)建危機管理體系有了可能。所謂“危機”，《辭?！防锝o出了三層含義：其一，潛伏的禍機；其二，生死成敗的緊急關(guān)頭；其三，經(jīng)濟危機。總體而言其大體有四個構(gòu)成要件，即不確定性、危害性、超預知性和應對窗口期有限性。正是因為危機具有不確定性和危害性，所以需要事先制定應對預案并積極構(gòu)建危機管理體系，重大危機不經(jīng)常發(fā)生且一旦發(fā)生往往出現(xiàn)難以預料的局面，因而需要對原有危機管理體系進行不斷調(diào)整。隨著新冠肺炎疫情在全球的暴發(fā)，學界對日本危機管理體系中行政架構(gòu)、金融政策、法律基礎(chǔ)等關(guān)注較多，但討論作為其重要一環(huán)的“事后檢證制度”的成果并不多見?；谌毡菊C布的政策文件及相關(guān)研究成果，分析日本危機管理體系中“事后檢證制度”的內(nèi)容、實施路徑及特征，或?qū)χ袊鴺?gòu)建危機管理體制有所啟示。

將“事后檢證制度”導入危機管理體系，有利于政府利用危機，檢驗自身的應對體制，總結(jié)經(jīng)驗、彌補不足，成為改革現(xiàn)有體制的動力

“檢證”一詞在中國漢語中很難找到一個完全合適的詞來翻譯。“檢證”在日語中指“經(jīng)過實際調(diào)查加以證明”“驗證”“查核”之意。其包含“驗證”的含義，但與之又有微妙區(qū)別。“檢證”不囿于檢驗“假說”，還有究明真相的內(nèi)涵。將“危機”與“檢證”結(jié)合起來所構(gòu)成的“危機檢證”的內(nèi)涵則更為豐富。危機檢證是危機管理系統(tǒng)的重要組成部分。所謂“危機管理”，日本《內(nèi)閣法》第十五條第二款的定義是：“對國民的生命、身體以及財產(chǎn)造成重大損害，且產(chǎn)生了恐慌的緊急事態(tài)的應對及該事態(tài)發(fā)生的防止”。而危機檢證是在危機事態(tài)平息后，由國家或地方政府組成專門機構(gòu)，究明危機應對中的事實真相并就其中存在的問題提出整改方案，以完善已有危機管理體制的制度。

將檢證制度納入到危機管理體系中有兩個思想前提：第一，從政治學和災害學的角度上講，往往將“危機”理解為既有“危險”又蘊含“機遇”的事件。對于一個政府而言，在危機發(fā)生時如何加以應對，是檢驗其執(zhí)政能力，以與在野黨角力并回應媒體的重要“舞臺”。第二，對行政是否可錯及其與公信力關(guān)系的深刻理解。日本政府1997年公布的《行政改革會議最終報告》中指出，隨著時代的巨變，“行政追求過度無謬性的社會風潮，很容易造成政策判斷縮手縮腳、助長拖延和猶豫不決，因此有必要使決策過程透明化并明確責任所在”。“一定要轉(zhuǎn)變觀念，以行政可能失敗為前提，不斷地進行政策評價和轉(zhuǎn)變”。將事后檢證制度導入危機管理體系，有利于政府利用危機，檢驗自身的應對體制，總結(jié)經(jīng)驗、彌補不足，成為改革現(xiàn)有體制的動力。檢證機構(gòu)納入外部“第三方”，可以增強透明性和公信力。

在20世紀90年代以前，日本危機管理也并非完全沒有事后檢證，只不過通常是閉門展開的。在20世紀90年代末日本政府以“適應有效遂行國家功能，建立不臃腫、高效率、透明的政府”為口號實行的行政改革的促動下，進入21世紀以后，具有公開透明性的事后檢證制度開始被納入危機管理體系中。日本學者手冢洋輔在《事后檢證機構(gòu)的設(shè)置形態(tài)及其變化》一文中指出，關(guān)于檢證機構(gòu)的功能，各國的看法并不統(tǒng)一。從英國議會的報告書看，事后檢證通常有五個功能，即一是確定事實真相；二是通過事例汲取經(jīng)驗，防止再次發(fā)生；三是將相關(guān)方召集在一起進行討論，以圖和解；四是恢復民眾對政府的信任；五是究明責任所在。而與之相對，日本的檢證機構(gòu)通常強調(diào)三個功能，即弄清事實、究明責任、提出建言。

“事后檢證制度”重要性在于災害應對或訓練后，通過已有行動計劃與實際實施救災行動間的比較，檢證實施救災行動所產(chǎn)生的效果，能夠比較容易找到問題點

日本的危機管理機制根據(jù)危機的類型，由不同的單位負責牽頭。如突發(fā)公共衛(wèi)生事件由厚生勞動省牽頭，處置自然災害則主要由國土交通省負責應對。日本政府較早明確將公開性事后檢證制度納入危機管理體系的部門是厚生勞動省。1994年日本制定《地域健康法》，但其后各地健康危機事件頻發(fā)，1998年厚生省公眾衛(wèi)生審議會設(shè)立“地域保健問題檢討會”，針對這個問題進行深入討論和調(diào)研，最后向厚生省提交了一份關(guān)于地域健康危機管理的報告書。厚生省基于此，于2000年修改《關(guān)于地域保健對策推進的基本方針》（1994年），于2001年發(fā)布《關(guān)于地域健康危機管理——地域健康危機管理指針》。該文件將健康危機管理分為四個層面，即“健康危機發(fā)生的事前防止”“應對健康危機發(fā)生時的事前準備”“健康危機的應對”“從健康危機被害中恢復”，而“事后檢證”作為“從健康危機被害中恢復”的重要內(nèi)容被明確提了出來。

該文件對事后檢證的實施時間、透明性的保證、目的與意義有明確規(guī)定：“在健康危機平息后，有必要實施關(guān)于健康危機管理的事后評價?？蓪嵭须p重評價，即由保健所和保健所的外部專家共同進行評價。通過分析和評價實際實施的危機管理及其效果，可為重新調(diào)整管理標準、改善監(jiān)督體制，減少受害發(fā)生的風險提供可能。通過實施此評價，可以檢視實施健康管理之組織的健康危機管理狀況，通過公布健康危機管理的過程及其評價結(jié)果，也可為其他地域的健康危機管理提供重要鏡鑒”。該文件同時規(guī)定各地方衛(wèi)生研究所在制作健康危機案例報告書時，有必要圍繞危機應對體制和檢查方法等的應對方式進行評價，提出存在課題及有必要改善的事項和方案，并向其他地方衛(wèi)生研究所等機構(gòu)提供和共享事后檢證信息，接受他們的必要的建議，同時向其他地方衛(wèi)生研究所的健康危機管理方式提供建議。

2006年9月，針對自然災害、事故、傳染病和恐怖主義對居民安全造成的威脅，為充實、強化地方公共團體的綜合性危機管理體制，總務(wù)省消防廳成立“關(guān)于完善地方公共團體綜合危機管理體制的檢討會”，該會經(jīng)過近兩年的調(diào)查和研討，于2008年2月形成《都道府縣綜合性危機管理體制的整備》報告書，其中也將“事后檢證”作為重要一環(huán)提了出來。報告書中指出：“危機管理體制的能力等只有在危機發(fā)生時才能夠顯示出來，所以要不斷地檢驗、評價并進行調(diào)整。”“都道府縣要在準確把握自身危機管理體制整體實態(tài)的同時，在明確危機管理體制目標的情況下，制定著眼長遠的改進計劃。在上述計劃的基礎(chǔ)上，通過PDCA模式不斷進行修正，從而完善綜合性危機管理體制”。所謂“PDCA模式”指的是由Plan（企劃確定方案）、Do（實施）、Check（檢查、評價）、Action（對企劃方案的反映）所構(gòu)成的政策管理模式。

2012年颶風“桑迪”襲擊美國紐約等城市，當?shù)卣贫ǖ囊员缓Πl(fā)生為前提的防災行動計劃，將災害控制在了最小范圍。以此為契機，日本國土交通省開始著手研究美國的防災行動計劃，于2016年8月由國土交通省“關(guān)于水災的防災減災本部防災行動計劃工作組”發(fā)布了《防災行動計劃的制定和運用指針》。其中所謂“防災行動計劃”指的是以災害發(fā)生為前提，防災關(guān)聯(lián)機構(gòu)相互合作，共同預先設(shè)想災害發(fā)生時的狀況，著眼于“何時”“誰”“要做什么”，按照時間表整理出防災行動及其實施主體的計劃。導入“防災行動計劃”的作用在于：第一，災害發(fā)生時，實際負責該項工作的人能夠有預見性及早采取行動，決策者也能夠?qū)Ｐ膽獙Σ粶y事態(tài)。第二，防災關(guān)系機構(gòu)責任明確化，防止防災行動有疏漏。第三，防災機構(gòu)之間能夠建立“看得見的關(guān)系”。第四，容易實行災害應對的事后檢證和改善。由此可見，事后檢證也是該計劃的關(guān)鍵一環(huán)，其重要性在于災害應對或訓練后，通過已有行動計劃與實際實施救災行動間的比較，檢證實施救災行動所產(chǎn)生的結(jié)果，能夠比較容易找到問題點，即“原本可以做的事情，卻沒有做”“若這樣做的話就好了”，而后將檢證結(jié)果反映在行動計劃的調(diào)整中，有利于災害應對體制和措施的完善和充實。

日本危機管理的“事后檢證制度”具有檢證對象明確，檢證過程透明化和專業(yè)化的基本特征

關(guān)于如何進行事后檢證，上述各部門所制定的文件中并沒有詳細而明確的規(guī)定。但文件中對事后檢證的幾個基本要件大致作了規(guī)定。第一，關(guān)于事后檢證的機構(gòu)，都是向地方首長負責。但各文件對檢證機構(gòu)構(gòu)成的規(guī)定并不統(tǒng)一。厚生勞動省的文件強調(diào)可實行地方保健所和外部專家雙重檢證，而總務(wù)省消防廳則規(guī)定由各地方消防部門的危機管理體制評價責任人來實施，為提高檢證的質(zhì)量和透明性也需外部具有專業(yè)知識的專家定期進行檢證。第二，關(guān)于事后檢證的流程，總務(wù)省消防廳發(fā)布的《都道府縣綜合性危機管理體制的整備》說的比較清楚。首先，各地方消防部門任命專人負責危機管理體制的檢證，負責進行檢查、評價及制定改善方案；然后，將結(jié)果向?qū)ｉT負責危機管理的干部或危機管理負責部門報告；負責危機管理的干部或危機管理負責部門，在接到該報告后，可就完善危機管理體制提出必要的建議和指示，并把全部情況上報知事；知事基于此，對危機管理措施和危機管理體制進行整改和完善。國土交通省在針對自然災害發(fā)布的《防災行動計劃的制定和運用指針》中對檢證流程提出的要求，頗具有啟示意義。其規(guī)定為了方便事后檢證和研究，各地危機管理部門應將自身靈活運用已有防災計劃實際應對災害的過程按照“何時”“誰”“做了什么”等項目制定災害實際應對時間表。這樣就比較容易找出“新災害的情況及應對中須采取的必要防災行動”，以及已有防災管理體制中存在的問題。

很多地方政府按照上述文件精神開始完善自身防災對策法規(guī)并制定了更加明確的危機管理事后檢證制度。譬如，北海道2014年修改了《北海道防災對策基本條例》，其中第30條規(guī)定：道政府“在道內(nèi)發(fā)生大規(guī)模災害及其他災害的必要情況下，通過與市町村和防災機構(gòu)的合作，對與該災害有關(guān)的防災對策等進行檢證”，“要對外公布前項之檢證結(jié)果，并將其反映在防災對策中”。北海道政府還專門制定了“北海道災害檢證委員會設(shè)置綱要（案）”和“北海道災害檢證委員會運營要領(lǐng)（案）”。“北海道災害檢證委員會設(shè)置綱要（案）”規(guī)定災害事后檢證是由知事咨問防災會議，由防災會議下設(shè)災害檢證委員會實施檢證。該委員會由有學識有經(jīng)驗的人以及防災相關(guān)部門代表構(gòu)成。檢證的對象是《災害對策基本法》和《北海道防災對策基本條例》所規(guī)定的災害預防對策、應急對策和復興對策在現(xiàn)實中的執(zhí)行情況，具體體現(xiàn)為15個項目：⑴情報收集與通信，⑵避難行動，⑶避難所運營和支援，⑷物資及器材的儲備和支援，⑸災害對策本部的體制和活動，⑹救助救出與災害派遣申請，⑺醫(yī)療活動，⑻宣傳和信息提供，⑼生活必須的硬件設(shè)施，⑽交通，⑾偏遠地區(qū)，⑿自愿者，⒀受災市町村的行政功能，⒁積雪寒冷期等，⒂其他。關(guān)于具體檢證流程的規(guī)定是：通過聽取防災相關(guān)機構(gòu)的意見、對市町村和受災者的問卷調(diào)查、聽取相關(guān)機構(gòu)的建議，把握應對狀況的詳細情況和背景，提出相關(guān)課題，整理論點并形成應對政策，提交防災會議審議通過后，呈送知事審閱批準，而后向社會公布，并將其反映在北海道和市町村地域防災計劃和北海道強韌化計劃等當中，以提高北海道的防災能力。

針對2018年9月北海道膽振東部發(fā)生的地震災害，同年11月在北海道防災會議下成立災害檢證委員會，由北海道教育大學的佐佐木貴子等有識者和防災相關(guān)機構(gòu)代表共16名成員組成，佐佐木貴子任牽頭人。該委員會經(jīng)過多次討論、調(diào)查后提出了檢證報告。報告圍繞15個檢證項目，列出了發(fā)現(xiàn)的問題及解決方案。譬如，針對“信息收集和通訊”，該報告書指出此次應對存在“全道內(nèi)因大規(guī)模停電導致許多通訊手段失靈，影響了信息收集”，并就此提出“強化道政府災害對策本部指揮室的信息收集整合能力，徹底實行信息共享，整備應急電源及通信手段多樣化”的方案；針對“物資及器材供給儲備與支援”方面出現(xiàn)的“因停電物資不足、儲備不充分、物資申請和調(diào)配信息混亂”的問題，提出了“建立由居民、地區(qū)、市町村和經(jīng)營業(yè)者構(gòu)成的多重儲備體制，向災害對策本部指揮室、物資儲備處派遣物流專家、支援物資的一覽表化”等方案；針對“宣傳和信息提供”中出現(xiàn)的“死亡者姓名公開方式、SNS社交網(wǎng)絡(luò)上流言蜚語的擴散、向外國人信息的提供”等問題，提出了制定姓名等公布的操作方式、靈活運用L- alert的公告欄和SNS社交網(wǎng)絡(luò)發(fā)布正確信息和提供多語種信息。

由上可見，日本危機管理的事后檢證制度主要有如下特征：

第一，形式上是倒追，而目的卻是向前看的。事后檢證制度，以究明危機應對的過程為抓手，但其目的并非追究特定某個人的責任，而是為對已有危機管理體系和舉措進行查缺補漏，以強化對未來危機的應對。這一點從檢證報告的寫法上就可看出，針對每一條檢查出的問題，都會提出解決方案。

第二，檢證的對象較為明確。雖然各部門對災害的界定不同，但事后檢證的對象主要限定為對人民的生命、財產(chǎn)造成的大規(guī)模災害，并對具體要檢證的項目做了清晰規(guī)定。

第三，檢證較為透明化和專業(yè)化。無論是哪個部門制定的危機管理事后檢證制度，都規(guī)定引入外部第三方評價，但也都強調(diào)外部專家要有專業(yè)知識和經(jīng)驗。

日本危機管理“事后檢證制度”適時調(diào)整危機管理理念，建立責任明確的危機管理體系，有利于完善我國現(xiàn)有的危機管理體制

雖然日本危機管理事后檢證制度也正在推廣和完善，存在缺乏統(tǒng)一標準等問題，但其做法也頗有值得思考和借鑒之處。

第一，適時調(diào)整危機管理理念。伴隨著危機的多發(fā)和多樣化，日本政府在逐漸嘗試調(diào)整危機管理理念，譬如由“防災”思路向“減災”理念轉(zhuǎn)變，由“公助”向“公助”+“自助”+“共助”的多元主體化轉(zhuǎn)變，當然也包括本文所討論的從平時—有事—事后檢證的危機管理理念的確立。在當今自然災害、傳染病、恐怖事件、事故等多發(fā)甚至并發(fā)的情況下，有必要借鑒他國經(jīng)驗，不斷完善我國現(xiàn)有的危機管理體制。

第二，建立責任明確的危機管理體系。就如日本國土交通省“防災行動計劃”所指出的，需要基于“何時”“誰”“要做什么”三要素，制定責任明確、防災機構(gòu)之間能夠“看得見彼此關(guān)系”的危機管理體系，這樣做可以使負責該項工作的人能夠有預見性地及早采取行動，決策者也能夠?qū)Ｐ膽獙Σ粶y事態(tài)。該文件中所提到的災害應對時間表的導入也頗有參考價值。

第三，建立具有透明性的危機管理事后評價制度。危機管理事后評價制度目的是找問題，查缺補漏，完善已有危機管理體制和舉措，而引入了專業(yè)第三方的評價制度不僅不會損傷政府的公信力，反而通過這種透明而積極的操作，會提增公眾對政府工作的認可和信心。

（作者為中國社會科學院日本研究所研究員）

【參考文獻】

①王德迅：《日本危機管理體制的運行及其特點》，《日本學刊》，2020年第2期。

②國土交通省水災害に関する防災·減災対策本部防災行動計畫ワーキング·グループ「タイムライン（防災行動計畫）策定·活用指針（初版）」 、2016年8月。

③地方公共団體における総合的な危機管理體制の整備に関する検討會「地方公共団體における総合的な危機管理體制の整備に関する検討會平成19年度報告書」 、2008年2月。

④地域における健康危機管理のあり方検討會「地域における健康危機管理について—地域健康危機管理ガイドライン—」 、2001年3月。

責編/孫垚 美編/宋揚

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