【摘要】隨著城鎮(zhèn)化進程的深入,推動村莊整治具有客觀必然性,但是不能“一刀切”,通過大規(guī)模合村并居推動村莊整治的模式必須進行規(guī)范。推進村莊整治需要在尊重農(nóng)民自愿基礎上展開,當前建議以宅基地自愿有償退出為抓手,通過市場化方式推進村莊整治工作,配合政府對鄉(xiāng)村的投入,以資產(chǎn)運營的方式和理念,推動城鄉(xiāng)要素雙向流動,盤活鄉(xiāng)村存量資產(chǎn)。
【關(guān)鍵詞】合村并居 農(nóng)村“空心化” 宅基地 【中圖分類號】C912.82 【文獻標識碼】A
近來,合村并居問題引起了社會廣泛關(guān)注,一些學者對此持強烈批評態(tài)度,認為合村并居是地方政府為了解決財政緊張,從而違背農(nóng)民意愿、不顧客觀現(xiàn)實進行大拆大建,這不能真正解決農(nóng)村存在的現(xiàn)實問題,還可能增加地方政府負債,帶來一些潛在社會風險。我們也要看到,當前農(nóng)村地區(qū)的確存在著人口的快速減少、鄉(xiāng)村空間利用效率不高、農(nóng)民居住條件亟需優(yōu)化等現(xiàn)實問題。我們認為,在城鎮(zhèn)化進程中,通過村莊整合等辦法,促進農(nóng)村空間集約利用,推動城市統(tǒng)籌發(fā)展具有一定必要性,但是不顧現(xiàn)實狀況和發(fā)展規(guī)律,采取“一刀切”做法,推動合村并居“大躍進”,必將使農(nóng)村發(fā)展再度“失血”,潛在經(jīng)濟和社會風險不斷增多,對此需要進行規(guī)范和創(chuàng)新,推動城鄉(xiāng)良性循環(huán)。
“一刀切”式的大規(guī)模合村并居將會加速農(nóng)村衰落
我國村落布局是經(jīng)過幾千年歷史演變所形成的,誠然,當前我國鄉(xiāng)村人口出現(xiàn)大規(guī)模減少,但這只是說明村莊整合存在需求,并不代表要大規(guī)模減少村莊數(shù)量。建國初期我國農(nóng)村人口有4.8億,現(xiàn)在農(nóng)村人口也還有5.5億之多,即使到2035年預計農(nóng)村人口仍將在3億人左右,可見大規(guī)模撤村并非必要。不尊重鄉(xiāng)村內(nèi)在發(fā)展規(guī)律,大規(guī)模推進合村并居,帶來的將是鄉(xiāng)村發(fā)展空間的壓縮,傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文明的喪失,必將加速鄉(xiāng)村的衰落,不利于鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展,具有以下潛在風險。
破壞了鄉(xiāng)土文明,使鄉(xiāng)村發(fā)展喪失活力。中華文化發(fā)源于鄉(xiāng)村,鄉(xiāng)村是傳統(tǒng)文化的弘揚地。鄉(xiāng)土文明才是未來鄉(xiāng)村活力的源泉,隨著城鎮(zhèn)化的深化,未來人們對美好生活的需求絕不僅僅局限在城市,對內(nèi)心安詳和諧的渴望、對生活求變體驗的追求,需要城市之外的鄉(xiāng)村來提供更多的載體。然而集中建居民社區(qū),逼迫農(nóng)民上樓的做法,破壞了千百年來的鄉(xiāng)村田園生活,破壞了阡陌交通、雞犬相聞的村莊格局,破壞了我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文明。通過建造外表上與城市無差異的社區(qū),推動農(nóng)民上樓進社區(qū),鄉(xiāng)村發(fā)展失去了原有的鄉(xiāng)土氣息和文化,從而喪失了與城市競爭的最大優(yōu)勢,必將加速農(nóng)村人口流失。我們調(diào)研中已經(jīng)發(fā)現(xiàn),一些整合后的農(nóng)村社區(qū)開始出現(xiàn)新的空心化現(xiàn)象,“空心村”的今天就是農(nóng)村社區(qū)的明天。
壓縮了鄉(xiāng)村發(fā)展空間,弱化了鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展能力。村莊的建設空間不僅是承載農(nóng)村人口生活的載體,還是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的載體。短期來看,一些農(nóng)村空間資源是閑置浪費的,但是從更長時期來看,這些空間同樣是未來農(nóng)村發(fā)展的承載主體。農(nóng)業(yè)發(fā)展的趨勢表明,農(nóng)業(yè)不僅生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品,還需要與農(nóng)產(chǎn)品冷藏、加工等結(jié)合在一起,還要發(fā)揮農(nóng)業(yè)的休閑、生態(tài)等功能,實現(xiàn)這些新功能需要一定建設空間,并以鄉(xiāng)村特色文化和風貌為基礎。合村并居使農(nóng)民上樓,鄉(xiāng)村特色沒有了,鄉(xiāng)村建設空間被極大壓縮,而且也不適應農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散的特點,讓鄉(xiāng)村喪失了長遠發(fā)展的空間載體。如此下去,只會加速鄉(xiāng)村的衰落進程。
增加了政府財政壓力和社會不穩(wěn)定因素。在合村并居過程中,拆房子需要投入,蓋房子也需要投入,主要是由政府進行前期投入。因為合并村落所涉及人口規(guī)模大,需要投入的資金規(guī)模也較大。過去可以通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標交易來平衡資金投入,但是隨著我國城鎮(zhèn)化逐步走向成熟階段,城市大規(guī)模建設需求在減少,大規(guī)模合村并居帶來的債務隱患需要進行重新考慮,而且通過合村并居所釋放出來建設用地空間如何消化更是問題。隨著合村并居工作的大規(guī)模鋪開,上樓需要農(nóng)民投入一定資金,且上樓后各類生活成本都在增加,也不便于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營,一些調(diào)研發(fā)現(xiàn)很多農(nóng)民對上樓并不積極,當前關(guān)于農(nóng)村拆遷合并帶來社會問題的報道也是屢見不鮮。
推動村莊適度整合符合城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢
雖然大規(guī)模合村并居可能帶來一些潛在隱患和風險,不利于鄉(xiāng)村長遠發(fā)展,但是對農(nóng)村來說,隨著農(nóng)村人口的減少,空心村現(xiàn)象普遍化,的確需要通過必要政策手段,盤活現(xiàn)有的農(nóng)村資源,賦予鄉(xiāng)村新的發(fā)展活力,適度推進村莊整合具有重要意義。
適應農(nóng)村人口減少的客觀現(xiàn)實。1995年我國鄉(xiāng)村人口最高峰達8.6億,到2019年我國鄉(xiāng)村常住人口總量為5.5億,已經(jīng)比高峰期減少了3.1億人,即使按照戶籍人口計算,我國鄉(xiāng)村戶籍人口相比高峰期也減少了接近1億人。在鄉(xiāng)村人口減少的同時,鄉(xiāng)村建設用地規(guī)模卻在不斷增長,根據(jù)自然資源部的土地調(diào)查數(shù)據(jù),2006年至2016年我國農(nóng)村居民點用地增加了3323萬畝,因此,推進村莊整合是提升鄉(xiāng)村土地集約利用的手段。
保障城市發(fā)展用地需求。過去我國城市經(jīng)歷了高速發(fā)展時期,城市新增建設用地指標主要用于保障城市基礎設施、公共服務設施和產(chǎn)業(yè)用地,能夠用于商業(yè)和居住方面的數(shù)量有限。為了保障城市發(fā)展用地,利用增減掛鉤政策,地方出現(xiàn)了重慶地票、嘉興“兩分兩換”等積極探索。增減掛鉤政策最初只限于在縣域范圍內(nèi),主要是大城市周邊和一些發(fā)達地區(qū)縣城發(fā)展的用地保障措施。
增加農(nóng)村發(fā)展的資金支持。通常村莊整合可以產(chǎn)生建設用地增減掛鉤指標,這個指標可以進行交易,交易所得主要返還農(nóng)村,用于彌補村莊整合成本、返還集體經(jīng)濟組織和補償農(nóng)民。比如,重慶的地票交易已經(jīng)開展了12年,每年用于交易的地票約3萬畝,每畝地票交易價格約是20萬元,每年能夠返還農(nóng)村和農(nóng)民資金大致為60億元,實質(zhì)上是城市發(fā)展對鄉(xiāng)村的反哺。
改善農(nóng)村生產(chǎn)居住環(huán)境。我國村莊普遍存在基礎設施條件相對較差的情況,通過村莊整合,按照城市基礎設施標準建設農(nóng)村居住區(qū),推動農(nóng)民適當集中,優(yōu)化了生產(chǎn)生活環(huán)境,改善了公共服務,切實改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。比如,在成都一些地方進行的“雙放棄”流轉(zhuǎn),使得農(nóng)戶成為真正的城市居民,享受城市居民所享有的住房、醫(yī)療和社會保障、子女入學等優(yōu)質(zhì)公共服務。
以規(guī)范創(chuàng)新進一步推動村莊整合工作
隨著城鎮(zhèn)化進程的深入,推動村莊整合具有客觀必然性,但是不顧客觀實際,采取“一刀切”辦法,通過大規(guī)模合村并居推動村莊整合的模式必須進行規(guī)范。從發(fā)展趨勢看,盤活鄉(xiāng)村資源既是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展,實現(xiàn)國內(nèi)良性循環(huán)的內(nèi)在需求,也是滿足人民群眾對美好生活向往,推動高質(zhì)量發(fā)展的基本路徑。推進村莊整合需要在尊重農(nóng)民意愿基礎上展開,當前建議以宅基地自愿有償退出為抓手,通過市場化方式推進村莊整合工作,配合政府對鄉(xiāng)村的投入,以資產(chǎn)運營的方式和理念,推動城鄉(xiāng)要素雙向流動,盤活鄉(xiāng)村存量資產(chǎn)。
成立宅基地退出承接機構(gòu)。在推進戶籍制度改革時,沒有設計農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)后農(nóng)村宅基地的退出機制,這是造成“空心村”的重要原因。考慮到宅基地的特殊性,如果完全放開將會帶來混亂,而任由荒廢,是鄉(xiāng)村資源的巨大浪費,建議由地方政府、平臺公司等為主體牽頭成立專業(yè)化機構(gòu),通過市場化手段承接進城落戶農(nóng)民自愿退出的宅基地。由該機構(gòu)負責組織對退出宅基地進行復墾或者再利用,對需要再利用的宅基地要依托產(chǎn)權(quán)交易平臺入市流轉(zhuǎn),打通城市要素下鄉(xiāng)的制約瓶頸,暢通城鄉(xiāng)良性循環(huán)。
多渠道盤活退出宅基地空間資源。退出宅基地的建設空間要保障鄉(xiāng)村發(fā)展需求,一是對于自然環(huán)境條件較好的地方,鼓勵利用退出宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、健康養(yǎng)老等新業(yè)態(tài),允許按照城市商業(yè)用地模式進行經(jīng)營,滿足城市要素下鄉(xiāng)需求。二是保障農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設空間,鼓勵將退出宅基地建設空間用于倉儲加工、冷鏈物流、數(shù)字農(nóng)業(yè)等建設。三是鼓勵以退出宅基地復墾后騰挪出的建設空間作為載體,通過建設空間異地調(diào)整入市等方式,創(chuàng)新城鄉(xiāng)區(qū)域合作。四是要引入專業(yè)經(jīng)營機構(gòu)(人才)參與退出宅基地空間資產(chǎn)運營,提升資產(chǎn)運營效率。
建立宅基地退出的支撐體系。宅基地退出是一個系統(tǒng)工程,一是賦予新成立的土地退出承接機構(gòu)作為宅基地流轉(zhuǎn)中介職能,有序引導宅基地退出。二是各級政府設立支持農(nóng)村土地權(quán)益退出的城鄉(xiāng)融合發(fā)展專項基金,服務于農(nóng)村土地權(quán)益退出和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是盡快建立全國性的建設用地指標跨區(qū)域交易機制,允許農(nóng)村退出宅基地復墾后騰挪出的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標異地入市。四是建立對退出宅基地資產(chǎn)的稅收辦法,對于已經(jīng)納入商業(yè)運營的退出宅基地要參照城市用地征收相應資產(chǎn)稅,保障農(nóng)村穩(wěn)定投入。
(作者分別為國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員;國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心教授級高級工程師)
責編/谷漩 美編/王夢雅
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