【摘要】“新發(fā)地”新冠肺炎疫情暴發(fā)后，北京市迅速響應，以最短的時間、最有效的防控方式將此次疫情狙擊在了暴發(fā)“萌芽期”，體現了強大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對能力。應急管理制度建設、各級部門快速反應、分級精準防控措施、醫(yī)療和檢測技術支撐、以及廣泛的全民動員，是打贏本次疫情防控阻擊戰(zhàn)的重要基礎。作為大國首都和超大城市，北京市有責任以最高的防控標準為全國城市樹立典范，引領建立更加高效的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理體系，持續(xù)推進城市治理體系和治理能力現代化進程。
【關鍵詞】“新發(fā)地”疫情 精準防控 大國首都 公共衛(wèi)生應急管理
【中圖分類號】R818.8 【文獻標識碼】A
2020年6月， “新發(fā)地”新冠肺炎疫情暴發(fā)后，北京市迅速響應，以最短的時間、最有效的防控方式迅速控制住了疫情的蔓延。自6月11日第1例“新發(fā)地”確診病例被發(fā)現到7月6日無新增報告確診病例，此次“新發(fā)地”疫情共歷經26天，累計確診病例335例。在疫情防控過程中，應急管理制度建設、各級部門快速反應、分級精準防控措施、醫(yī)療和檢測技術支撐以及廣泛的全民動員，是打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)的重要基礎，為保障首都安全作出了突出貢獻。
作為大國首都，北京市在新時代擔當新的歷史使命，需戰(zhàn)勝前行道路上的各種艱難險阻，以“首善”標準和實際行動回答好“建設一個什么樣的首都，怎樣建設首都”的重要一題。作為超大城市和全球城市，北京市2019年末常住人口達到2153.6萬，其超大人口規(guī)模、超高人口密度與超強人員流動性為疫情防控工作增加了諸多難度，使其面臨著更加嚴峻的疫情防控形勢。面對突發(fā)疫情，首都北京有責任以最高的防控標準為全國城市樹立典范，引領建立更加高效的突發(fā)公共衛(wèi)生應急管理體系，并持續(xù)推進城市治理現代化進程。
全球突發(fā)公共衛(wèi)生事件不斷出現，超大城市往往成為疫情重災區(qū)
近百年來，全球突發(fā)公共衛(wèi)生事件不斷出現。全球經歷了數次大型的傳染病疫情，例如，1918年西班牙流感、1957年亞洲流感、2003年非典型肺炎（SARS）、2009年甲型H1N1流感、2014年脊髓灰質炎疫情、2014年西非埃博拉疫情、2015-2016年寨卡疫情、2018年剛果（金）埃博拉疫情等，其中五次被世界衛(wèi)生組織列為“國際公共衛(wèi)生緊急事件”。2020年1月30日，本次新冠肺炎疫情也被列入“國際公共衛(wèi)生緊急事件”。截至北京時間8月18日6時，全球累計確診新冠肺炎病例超過2100萬例，累計死亡病例超過77萬例。
隨著國際化與城市化的深入推進、交通方式的發(fā)展和日益廣泛的大規(guī)模人口流動，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的跨域傳播風險進一步擴大，其管制與防控工作也變得極其復雜。正如德國著名社會學家烏爾里希·貝克（Ulrich Beck）提出風險社會的概念所指出的那樣，隨著創(chuàng)新的加快，科學技術日益滲透到社會生活的方方面面，在促進現代社會發(fā)展的同時，技術變革也帶來了不可預見的負面影響，極大地增加了現代社會的不確定性。隨著人類活動頻率的提高、活動范圍的擴大，人類的決策與行動對社會的影響力大大增強，人為的不確定性主導了社會風險。而技術的進步與交往的增加也使得風險的影響日益全球化，現代社會面臨著眾多的不確定性因素，層出不窮的風險極其復雜，難以管控。
由于現代社會風險具有高度的復雜性、廣泛的危害性，因此，在全球化時代下，建立風險治理的國際合作機制將成為有效管控各種社會風險的重要方式。在此次疫情中，高密度的航空網絡和大量的國際間人員往來讓新冠病毒瞬間傳播擴散到世界各地，許多人口眾多、國際交往活躍的超大城市淪陷為了疫情暴發(fā)的重災區(qū)。為了減少疫情給社會經濟發(fā)展帶來的損失，各個國家和地區(qū)都在試圖切斷國際間的人員往來，封鎖疫情暴發(fā)的主要城市。然而，此次疫情并不會終止全球化和國際大都市化的時代進程，在未來很長一段時間內，全球化依然是各國經濟擺脫疫情影響、早日恢復經濟增長的必由之路。
如北京這樣的人口規(guī)模大、密度高、流動性與集聚性強的超大城市，往往容易成為疫情重災區(qū)。這主要是因為，一方面人口高度集中的超大城市經濟高度發(fā)展，社會高度開放，城市發(fā)展所面臨的不確定性和未知風險空前復雜，可能面臨的風險呈現出密集性、流動性和疊加性的特征，一旦暴發(fā)傳染疾病其傳播性和破壞性將更大。另一方面，隨著超大城市向全球城市發(fā)展，伴隨深度全球化而來的是社會風險和新興系統性風險也將首先在超大城市傳導，因此，超大城市治理面臨更大挑戰(zhàn)。
這一點從一些超大城市應對疫情的表現上就可以看出：美國第一大城市紐約市成為了疫情重災區(qū)。人口的高度集聚，尤其貧困人口在公租房和地鐵的聚集導致了病毒的快速傳播。巴西是全球新冠肺炎疫情第二嚴重的國家，其最大城市圣保羅市也是疫情最嚴重的地區(qū)。疫情發(fā)生后，圣保羅市政府部門在“保健康”還是“保經濟”之間猶豫不決，缺乏統一協調，民眾居家隔離程度并不理想，導致疫情快速傳播。
超大城市作為國際交流的中心，已經日益成為引領世界政治、經濟、文化發(fā)展的大都會。在推進全球治理現代化的進程中，超大城市是促進地區(qū)間開放式協作、重新推動世界經濟增長、實現社會公平的主要載體。以首都北京為例，北京在“新發(fā)地”疫情防控過程中積累了許多經驗，在病毒檢測技術研發(fā)等方面也取得了突破性進展，因此應當積極推進與國際社會的合作與經驗分享，進一步完善城市治理體系，并在推動城市治理現代化方面充分發(fā)揮大國首都的典范和引領作用。
“新發(fā)地”疫情防控體現了北京強大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對能力
北京市“新發(fā)地”疫情防控工作體現了首都強大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急響應能力，通過采取有序且有效的各項防控措施，將確診病例峰值定格在發(fā)現首例確診病例后的三天內。2020年6月11日，北京市發(fā)現第1例“新發(fā)地”新冠肺炎疫情確診病例。6月13日和14日，新增確診病例數達到峰值，每日均新增36例。此后新增病例數量持續(xù)下降，但在6月20日至26日之間出現震蕩反彈，26日達到反彈峰值17例。6月26日后，“新發(fā)地”疫情確診病例逐日下降，直到7月5日新增1例后，北京市已經連續(xù)多天再未發(fā)現“新發(fā)地”關聯新增病例（詳見圖1）?？梢哉f，北京市以最短的時間、最有效的防控方式將此次“新發(fā)地”疫情狙擊在了暴發(fā)的“萌芽期”，充分體現了大國首都應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力與擔當。
圖1 北京市“新發(fā)地”新冠肺炎疫情確診病例數變化圖
（數據來源：北京市衛(wèi)生健康委員會官方數據）
從北京市“新發(fā)地”疫情防控實踐來看，應急管理制度建設、各級部門的快速反應、分級精準防控措施、醫(yī)療和檢測技術支撐以及全民動員的社會氛圍，為打贏這場疫情防控阻擊戰(zhàn)提供了重要支撐，也為保障首都安全作出了突出貢獻。
首先，應急管理體系建設為防控工作提供了必要的制度支撐。新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，北京市迅速成立新冠肺炎疫情防控工作領導小組，由市委書記任組長，建立了高效的決策協調機制。信息共享方面，及時建立疫情防控信息發(fā)布制度以及京津冀三地信息共享機制；監(jiān)測預警方面，加快構建以哨點醫(yī)院為單位的多病種綜合監(jiān)測網絡和癥狀監(jiān)測網絡；物資保障方面，健全統一的應急物資保障體系，重視提高應急生產保障能力?！都訌娛锥脊残l(wèi)生應急管理體系建設三年行動計劃（2020-2022年）》還將推進公共衛(wèi)生應急管理體系建設情況納入各級政府部門考核指標，進一步完善了公共衛(wèi)生安全監(jiān)督問責機制。
其次，快速反應是疫情防控的首要環(huán)節(jié)。“新發(fā)地”疫情暴發(fā)后，北京市、區(qū)各級政府單位迅速反應。6月11日，當即對首例確診患者的密切接觸者采取無遺漏的隔離觀察，并對患者近期所活動過的區(qū)域及全市的發(fā)熱門診進行了嚴密的管理和排查。12日，北京市開啟對確診病例活動區(qū)域的環(huán)境采樣檢測，以患者密切接觸者為起點啟動核酸檢測程序。同時，對全市范圍內各農貿市場、大型超市進行排查，鎖定“新發(fā)地”為疫情核心“震中”，對“新發(fā)地”從業(yè)人員進行全面核酸檢測排查。北京市教育工委、市教委啟動應急預案，暫停原定6月15日的小學一、二、三年級的返校復課，以及校外培訓等線下課程。13日，豐臺區(qū)啟動戰(zhàn)時機制，成立抗疫現場指揮中心，對“新發(fā)地”周邊社區(qū)進行封閉管制。15日，北京市社區(qū)抗疫工作進入戰(zhàn)時狀態(tài)，全部社區(qū)采取“三級應急響應、二級防控措施、一級工作狀態(tài)”，安排專門人員對社區(qū)出入口進行24小時輪流值守。
再次，分級精準防控體系增加了防控工作的針對性和有效性。一方面，及時調整地區(qū)風險等級，落實分級防控體系。6月13日，北京市對西城區(qū)月壇街道、豐臺區(qū)西羅園街道、花鄉(xiāng)街道、房山區(qū)長陽鎮(zhèn)等地區(qū)調整了風險等級，調整范圍精確到街道，實現了疫情的分級精準防控。另一方面，以“新發(fā)地”為中心，對周邊的社區(qū)、市場、餐飲場所等進行精準檢測和全面排查，超過7000個社區(qū)、十萬名社區(qū)工作者投入到抗疫工作前線。13日開始，北京市對曾經到往過新發(fā)地人員進行全面流調、溯源、檢測、排查，全市范圍內累計排查與“新發(fā)地”有接觸的人員近20萬人，對“新發(fā)地”近8000名相關人員進行了集中醫(yī)學隔離觀察。截至17日，北京市實現了中高風險地區(qū)常住居民六類人員應檢盡檢。此外，京津冀區(qū)域內人員流動頻繁，區(qū)域聯防聯控工作也至關重要。北京市結合區(qū)域疫情態(tài)勢、人口流動和通勤流動等因素，對京津冀地區(qū)以區(qū)縣為單元實行分區(qū)分級精準防控，有效防止了疫情在區(qū)域內進一步擴散。
最后，醫(yī)療救治與核酸檢測能力提升為疫情防控提供了必要的技術支撐。醫(yī)療救治能力建設方面，北京市集中優(yōu)質資源確保危重癥病例救治，為每一例危重病例制定最優(yōu)的救治方案。細化分類救治體系，在重癥監(jiān)護病房和普通病房之間設置重癥過渡病房，靈活應對患者出現的隨機情況，提高救治效率；對所有疑似病例實行單人單間收治，避免交叉感染，及時采用專家會診機制對疑似病例進行鑒別診斷。堅持中西醫(yī)并重，引入中醫(yī)專家骨干力量，實行中西醫(yī)雙主任查房制度，輕型和普通型患者以中醫(yī)治療為主。核酸檢測能力建設方面，截至6月17日，北京市累計完成核酸檢測35.6萬人次，實現中高風險地區(qū)常住居民六類人員應檢盡檢。到7月3日，全市具備核酸檢測能力的機構達到175所。北京經濟技術開發(fā)區(qū)最新發(fā)明的檢測試劑盒獲準上市，最快一小時可以獲得檢測結果。大興區(qū)體育中心綜合館內，“火眼”實驗室擴建，從原有的9個氣膜倉增加至16個氣膜倉，日均檢測能力提升至10萬份。
特別值得一提的是，全民動員的社會氛圍為防控工作鞏固了群眾基礎。食品保障方面，北京市在疫情期間加大食品安全的檢查力度，保證市民生活必須品的正常供應，切實保障老百姓的菜籃子安全。6月13日，豐臺區(qū)通過設置臨時封閉式的果蔬露天交易區(qū)，做到“人人測溫、車車消毒、佩戴口罩、有序限流”，最大力度地保障首都居民的日常果蔬安全供應。生活服務方面，北京市加強了對公共區(qū)域的消毒工作，對美容美發(fā)等生活服務行業(yè)從業(yè)人員進行核酸檢測，保證居民日常生活的健康安全。做好市場的保供穩(wěn)價工作，良好地履行對市場的監(jiān)管責任，使得疫情期間未發(fā)生商品的囤積居奇行為。13日起，國家大劇院、雍和宮等公共場所、景點景區(qū)相繼對公眾暫停開放，隨后暫停一切室內文化娛樂場所活動。18日起，對交通出行進行嚴密周到的限流管控，地面公交滿載率不超過90%、軌道交通滿載率不超過80%，暫停巡游車、網約車、順風車出京運營。這些舉措不僅保障了人民群眾的安全生活，同時調動了全民參與抗疫的積極性。
由此可見，北京市“新發(fā)地”疫情防控實踐，充分體現了大國首都對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的強大應對能力。應急管理體系建設是制度支撐，健全的公共衛(wèi)生應急管理組織架、溝通渠道與保障機制為防控工作提供了政策支持；政府部門的快速反應是首要環(huán)節(jié)，從發(fā)現疫情問題開始，迅速調度，及時鎖定了疫情源頭；分級精準防控體系是有效手段，對高危險街道進行嚴密管控，對密切接觸者進行全方位追蹤，有助于以最短時間摸清傳染鏈條；醫(yī)療救治與核酸檢測能力是技術支撐，堅持中西醫(yī)并重，集中優(yōu)質醫(yī)療資源確保危重癥病例救治，同時借助現代技術手段，提升醫(yī)療機構的核酸檢測能力；全民參與的社會氛圍是群眾基礎，有效的群眾動員能夠調動全民參與抗疫的積極性，切實保障人民生活與生命安全。疫情期間，北京市政府做到了疫情動態(tài)全面透明，疫情信息傳遞及時，穩(wěn)定了大眾心理，使抗疫工作得到了群眾的理解和支持。
呼喚建立更加高效的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理體系
北京市“新發(fā)地”疫情防控工作取得了顯著成效，通過各方努力將疫情置于可控范圍內，保障了廣大人民群眾的生命健康安全。在此次疫情防控狙擊戰(zhàn)中，北京市已經表現出了強大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對能力，但作為大國首都和超大城市，有責任以最高的防控標準為全國城市樹立典范，進一步完善重大公共衛(wèi)生疫情的防控體制機制，引領建立更加高效的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理體系，持續(xù)推進城市治理體系和治理能力現代化進程。
一要建立健全溝通順暢、部門協調的政府治理體系。政府及時響應是疫情防控的首要關鍵環(huán)節(jié)，這不僅對政府部門的判斷力與靈敏性提出了較高要求，也依賴于各級政府、不同部門之間的協調配合。針對仍然存在的部門各自為政、部門分割現象，應重視突發(fā)公共衛(wèi)生應急管理中的部門協調問題?？v向上，形成市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道三級政府聯動機制，實現信息互通、資源共享與統籌協調；橫向上，明確公共衛(wèi)生應急管理所涉不同部門的權責范圍，建立健全部門間的協作互動機制，形成通暢高效的溝通互聯渠道。
二要完善公共衛(wèi)生應急管理能力建設。北京市人口眾多、優(yōu)質公共衛(wèi)生資源分布集中，給城市公共衛(wèi)生安全帶來了一定的挑戰(zhàn)，亟待進一步完善公共衛(wèi)生資源配置，鞏固提升公共衛(wèi)生應急管理能力。一方面，要繼續(xù)提升公共衛(wèi)生支出占財政支出的比重，推動市內醫(yī)療資源尤其優(yōu)質醫(yī)療資源向近遠郊區(qū)疏解轉移，提高發(fā)熱門診、全科、?？漆t(yī)療空間可達性。另一方面，加強生活必需品、醫(yī)用防護物資和設備戰(zhàn)略采購和儲備，增加可在應急狀態(tài)時轉為集中醫(yī)學隔離觀察點、方艙醫(yī)院或后備救濟救災場所的公共建筑數量和開敞空間，建立市域和區(qū)域一體化的公共衛(wèi)生應急體系，提高城市公共衛(wèi)生安全韌性水平。
三要提高分級防控與精準調控舉措的實施效力。分級防控是根據突發(fā)公共衛(wèi)生事件的嚴峻性，對不同地區(qū)采取差異化的管控手段，能夠提高應急管理的有效性與針對性，將突發(fā)事件對社會經濟的沖擊降到最低。精準調控則意味著以街道、社區(qū)等微觀尺度精準實施各項應急管理舉措，避免了“大而全、一刀切”的應急措施給公共衛(wèi)生安全帶來更大的隱患。面對突發(fā)公共衛(wèi)生危機，基于歷史疾病預防經驗的流行病監(jiān)管十分必要，隔離等典型的常規(guī)遏制策略被證明是最有效的防控手段，有助于及時追溯疫情傳染源與傳染鏈。
四要不斷提升醫(yī)療與檢測技術水平?，F代科技手段尤其是信息化手段能夠為公共衛(wèi)生應急管理提供必要的技術支持，提升醫(yī)療診治與病原檢測效率。在醫(yī)療技術提升上，一方面要積極探索信息技術特別是人工智能在臨床診療上的應用；另一方面，要不斷提高醫(yī)療隊伍人才素質，完善各級醫(yī)療機構的設施設備配給，注重中西醫(yī)結合，充分發(fā)揚傳統中醫(yī)藥對于傳染性疾病診治的獨特作用，積極開展中西醫(yī)合作診療。在檢測技術和疫苗研制上，積極借助高校、科研院所的技術研究力量，不斷提高公共衛(wèi)生相關檢測和治療技術水平，為早期排查、病毒溯源、疫苗研制等疫情防控工作提供更加強大的技術支撐。
五要建立公共衛(wèi)生應急管理區(qū)域合作和國際合作機制。面對全球化背景下的風險社會，建立公共衛(wèi)生風險治理的區(qū)域合作與國際合作機制十分必要，大城市是促進地區(qū)間開放協作、推動世界經濟增長、實現社會公平的重要載體。既要重視區(qū)域應急體系合作機制建設，建立通暢的地區(qū)溝通渠道與信息共享機制，共同抵御突發(fā)公共衛(wèi)生風險；又要在應急管理體系中把與國際有關部門的交流合作考慮進來，積極推進與國際社會的經驗分享，由國際組織、全球社會和社區(qū)構成的社會網絡是公共衛(wèi)生應急管理中不可或缺的組成部分。
（作者為北京大學首都發(fā)展研究院院長、北京大學首都高端智庫首席專家；北京大學政府管理學院楊藝、孫瑀、朱婷對本文亦有貢獻）
【注：本文系國家社會科學基金重大項目（項目編號：20ZDA040）、國家自然科學基金項目（項目編號：41671120）和首都高端智庫課題的階段性成果】
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責編/谷漩 美編/李祥峰
