【摘要】村干部制度是鄉(xiāng)村治理體系的核心組成部分。基于鄉(xiāng)政村治的基層治理二元結(jié)構(gòu)，村干部具有角色上的二重性特征。村干部職業(yè)化作為一種制度創(chuàng)新正在全國推廣，造成村干部的國家性加強(qiáng)和群眾性弱化，不利于基層治理能力提升。在未來較長一段時(shí)期，農(nóng)村基層治理要繼續(xù)保持鄉(xiāng)政與村治二元結(jié)構(gòu)，村干部制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)服務(wù)于村民自治體制激活，村干部職業(yè)化應(yīng)保持在一定限度。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村體制  村干部角色  村干部職業(yè)化    【中圖分類號】C912.82    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

村干部是連接國家與農(nóng)民的紐帶，村干部制度是鄉(xiāng)村治理體系的核心組成部分。改革開放之后，我國農(nóng)村逐步建立起以村民自治為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)政村治基本治理架構(gòu)。村干部的角色定位、職能發(fā)揮與選拔培養(yǎng)，與村民自治實(shí)踐緊密相關(guān)。當(dāng)前，一些地區(qū)推行村干部職業(yè)化改革。圍繞此所引發(fā)的爭論，反映出理論界與政策界對于基層治理體制走向的不同判斷。在未來較長一段時(shí)期，農(nóng)村基層治理會繼續(xù)保持鄉(xiāng)政與村治二元結(jié)構(gòu)，村干部制度改革應(yīng)當(dāng)服務(wù)于村民自治體制激活，村干部職業(yè)化應(yīng)保持在一定限度。

村干部的職能定位

村干部被定義為“干部”，是相對于廣大群眾而言的。按照村民自治體制，農(nóng)民投票選舉群眾自治活動(dòng)。村級組織被設(shè)置為群眾自治組織，是延續(xù)了我國長期以來實(shí)施的基層“簡約治理”模式，既保障國家意圖在基層實(shí)現(xiàn)，又極大地節(jié)約了治理成本。改革開放以來，國家與農(nóng)民關(guān)系調(diào)整，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型，進(jìn)而引發(fā)了村干部的角色變化。

2000年國家啟動(dòng)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅。稅費(fèi)改革從根本上改變國家與農(nóng)民關(guān)系。稅費(fèi)改革之前，國家向農(nóng)村提取資源，農(nóng)民向國家上繳農(nóng)業(yè)稅，并通過繳納“三提五統(tǒng)”來承擔(dān)基層公共治理成本。農(nóng)業(yè)收入有限，上世紀(jì)90年代以來，農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐步越來越重，鄉(xiāng)村工作的難度越來越大。除此之外，計(jì)劃生育政策執(zhí)行也是這一時(shí)期的鄉(xiāng)村中心工作。一方面，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)屬于國家政策規(guī)定的農(nóng)民“義務(wù)”，計(jì)劃生育政策也屬于基本國策，兩項(xiàng)工作都體現(xiàn)了國家對農(nóng)民的強(qiáng)制性，都需要村干部去執(zhí)行，國家對農(nóng)民的強(qiáng)制性因此而轉(zhuǎn)化為村干部與農(nóng)民的對立性。另一方面，村干部來源于村莊熟人社會，是由村民推選出來的，村干部執(zhí)行國家政策時(shí)，還需考慮村莊實(shí)際情況，需要適當(dāng)照顧村民利益。村干部既要代表國家執(zhí)行政策，又要代表農(nóng)民利益，村干部具備二重身份。站在國家角度，村干部是“代理人”，站在村莊角度，村干部是“當(dāng)家人”，村干部能否處理好這二重角色，影響基層治理形態(tài)。

村干部作為“代理人”與作為“當(dāng)家人”的角色沖突，反映稅費(fèi)改革前國家與社會的對立性關(guān)系。上世紀(jì)90年代中后期。針對農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重問題，國家采取了釜底抽薪的農(nóng)業(yè)稅取消政策。稅費(fèi)改革之后，國家不再向農(nóng)民收錢，與此同時(shí)，計(jì)劃生育政策執(zhí)行難度隨著農(nóng)民生育觀念的逐步轉(zhuǎn)變而減輕，國家對村干部的依賴程度降低。配合著農(nóng)村稅費(fèi)改革，國家啟動(dòng)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，精簡鄉(xiāng)村工作人員，壓縮基層權(quán)力空間，鄉(xiāng)村治理進(jìn)入后稅費(fèi)時(shí)代。村干部作為國家“代理人”的角色弱化。同時(shí)，隨著國家對農(nóng)民的強(qiáng)制工作變少，農(nóng)民對于村干部的庇護(hù)性需求降低，村干部的“當(dāng)家人”角色也逐步淡化。這一時(shí)期村干部扮演著“信息員”角色，主要職能是做一些上傳下達(dá)工作，如合作醫(yī)療和新農(nóng)保代收代繳。黨的十六屆五中全會提出社會主義新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)，國家通過資金投入來積極建設(shè)發(fā)展鄉(xiāng)村，目的是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。近年來，國家開展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，并最終確立鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。國家投資是鄉(xiāng)村建設(shè)的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村建設(shè)還需要發(fā)揮農(nóng)民的主體性。村級治理的中心工作是將農(nóng)民組織起來利用國家資源來建設(shè)和發(fā)展鄉(xiāng)村。此外，稅費(fèi)改革之后，國家提出了服務(wù)型政府建設(shè)。圍繞城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化目標(biāo)，國家實(shí)施公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，村干部構(gòu)成公共服務(wù)下鄉(xiāng)的最后一環(huán)。隨著基層服務(wù)型組織建設(shè)推進(jìn)，村干部承擔(dān)起公共服務(wù)“代辦員”角色。

鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的二元性，決定了村干部角色的二重性。鄉(xiāng)村治理形態(tài)演變，推動(dòng)村干部職能定位變化。隨著國家與農(nóng)民關(guān)系從提取資源轉(zhuǎn)變?yōu)檩斎胭Y源，村干部自身所包含的角色矛盾，由之前的代理國家意志與代表農(nóng)民利益的沖突，轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)農(nóng)民與組織農(nóng)民的沖突。能否兼顧“組織者”與“代辦員”的二重角色，構(gòu)成評判當(dāng)前村干部制度建設(shè)的基本標(biāo)準(zhǔn)。

村干部職業(yè)化的動(dòng)力機(jī)制

村干部職業(yè)化最早是在我國局部地區(qū)實(shí)踐的一種地方性做法。當(dāng)前，它作為一種制度創(chuàng)新形式正在全國逐步推廣。

改革開放后，基于“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社組織架構(gòu)，我國建立農(nóng)村鄉(xiāng)村組三級治理體系。國家行政體系最低延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，村組干部未納入行政事業(yè)管理體系，村組干部屬于“半脫產(chǎn)”性質(zhì)。他們兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與基層管理，以“務(wù)工補(bǔ)貼”形式獲得干部報(bào)酬。村干部的“半脫產(chǎn)”性質(zhì)，體現(xiàn)了村級治理體系的半正式性。

實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，社會放活，商品經(jīng)濟(jì)也逐步興起，農(nóng)村基層管理工作減少。村民自治圍繞農(nóng)業(yè)統(tǒng)籌生產(chǎn)和農(nóng)村公共品供給展開，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有季節(jié)性，兼職化的村干部制度設(shè)置完全勝任農(nóng)村工作需要。一些地區(qū)存在例外，如蘇南地區(qū)。改革開放后，蘇南地區(qū)在原社隊(duì)企業(yè)的基礎(chǔ)上興辦集體企業(yè)，將農(nóng)村勞動(dòng)力和資金組織起來，以集體形式參與市場經(jīng)營活動(dòng)。上世紀(jì)八九十年代，蘇南等一些地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，村村點(diǎn)火，各村都開辦企業(yè)。與其他地區(qū)村干部的事務(wù)減少不同，蘇南地區(qū)的村干部需要負(fù)責(zé)集體企業(yè)日常管理工作，這些地區(qū)很早就走上了村干部專職化管理模式。

20世紀(jì)90年代中后期，沿海地區(qū)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速，國家征地推動(dòng)部分地區(qū)的村莊治理轉(zhuǎn)型。受城鎮(zhèn)化輻射，沿海地區(qū)的農(nóng)村基層管理，逐步脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，村莊治理朝著社區(qū)化方向演變。在長三角和珠三角等一些地區(qū)出現(xiàn)了城市化帶，城鄉(xiāng)要素高度流動(dòng)，城鄉(xiāng)走向一體化，城市社區(qū)治理模式開始輻射到鄉(xiāng)村，村干部職業(yè)化制度在這類地區(qū)開始逐步推廣。

伴隨著外來人口大量涌入，這些沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)基層工作量增加，村干部職業(yè)化一定程度上適應(yīng)了當(dāng)?shù)匦蝿荨Ｅc之相對，中西部地區(qū)出現(xiàn)人財(cái)物流出趨勢，村莊逐步走向“空心化”。稅費(fèi)改革之后，中西部農(nóng)民大量外出務(wù)工，務(wù)工收入在農(nóng)民家庭收入中占比越來越高，農(nóng)業(yè)從主業(yè)變成副業(yè)。中西部地區(qū)開始出現(xiàn)無人當(dāng)村干部的問題，突出表現(xiàn)在農(nóng)村精英流失，很多地區(qū)變成能力不強(qiáng)的人留在農(nóng)村當(dāng)干部，造成基層組織弱化。無人當(dāng)村干部的主要原因是報(bào)酬較低。稅費(fèi)改革之前，中西部地區(qū)村干部每年獲得的務(wù)工補(bǔ)貼很低，一年一兩千元。當(dāng)時(shí)，農(nóng)村家庭主要收入來源于農(nóng)業(yè)，這些兼職村干部農(nóng)忙搞生產(chǎn)，農(nóng)閑搞村莊管理，在農(nóng)業(yè)收入之外獲得一筆村干部務(wù)工補(bǔ)貼，成為村莊經(jīng)濟(jì)收入的中上層。稅費(fèi)改革之后，村干部報(bào)酬納入財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，一些地區(qū)逐步提高村干部待遇，部分地區(qū)村干部年收入超過萬元。但是，由于農(nóng)村家庭收入結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件變好，村干部務(wù)農(nóng)加“誤工補(bǔ)貼”兩項(xiàng)收入達(dá)不到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民家庭平均收入水平，當(dāng)村干部無法維持在村莊中的經(jīng)濟(jì)地位，一些地區(qū)的農(nóng)村老干部抱怨說，“當(dāng)干部變成了貧困戶”。

在此背景下，中西部開始推行村干部職業(yè)化改革，主要措施包括三個(gè)方面。一是提高村干部待遇。二是推動(dòng)村干部年輕化、專業(yè)化，鼓勵(lì)能人返鄉(xiāng)擔(dān)任村干部，選聘一批大學(xué)生作為后備干部培養(yǎng)。三是規(guī)范村干部管理制度，推行干部坐班制，要求村干部“朝九晚五”上班，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)管理辦法考核村級日常工作。

村干部職業(yè)化的實(shí)踐成效

顯然，提高村干部報(bào)酬能直接提升村干部的經(jīng)濟(jì)待遇，從而破解無人當(dāng)村干部的問題。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些中西部地區(qū)出現(xiàn)了新一輪村莊“精英替代”現(xiàn)象，一批年輕干部逐步走上村莊政治舞臺，農(nóng)村基層治理主體弱化現(xiàn)象有所緩解。村干部職業(yè)化解決了農(nóng)村基層治理中的部分問題，但是沒有解決根本問題。當(dāng)前農(nóng)村基層工作圍繞著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略展開，國家出臺農(nóng)村農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展政策來促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。站在基層治理目標(biāo)來看，村干部職業(yè)化存在如下問題：

一是造成農(nóng)村基層組織進(jìn)一步懸浮。伴隨著村干部待遇提高，基層政府加強(qiáng)對村干部工作的考核，一些地區(qū)仿照政府部門考核方式，實(shí)施村級“百分制”考核辦法，村級工作全盤納入規(guī)范化管理。職業(yè)化村干部的工作動(dòng)力主要來自于上級監(jiān)督考核和激勵(lì)，村級組織由對下負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕菍ι县?fù)責(zé)，造成村級組織與村莊社會脫節(jié)。二是加劇基層治理的事務(wù)主義邏輯。一些地區(qū)農(nóng)村人口大量流出，隨著農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系逐步完善，需要村級組織統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的事務(wù)也不多，村莊治理任務(wù)伴隨著農(nóng)村“空心化”而減輕。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)村干部主要精力用于應(yīng)付上級交辦的信息統(tǒng)計(jì)、表格填寫等方面工作，鄉(xiāng)村治理被形式主義工作填滿。三是造成村莊治理去公共性。職業(yè)化的村干部追求穩(wěn)定性。沿海一些地區(qū)，村干部每年報(bào)酬高達(dá)十多萬元，高于當(dāng)?shù)厥袌鼍蜆I(yè)收入水平。村干部類似本地白領(lǐng)職業(yè)。這些職業(yè)化的村干部按照企業(yè)上班的邏輯來做村級工作，循章辦事，不觸及基層社會矛盾，不去組織動(dòng)員群眾，村莊內(nèi)部缺乏利益調(diào)平機(jī)制，村莊治理公共性弱化。四是加重基層政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。沿海地區(qū)地方政府財(cái)力較為雄厚，有條件維持村干部職業(yè)化管理體制。中西部地區(qū)地方政府財(cái)力不足，按照社會就業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為村干部提供報(bào)酬，加大當(dāng)?shù)刎?cái)政負(fù)擔(dān)。

完善村干部制度的著力點(diǎn)

村干部職業(yè)化對于全面提升基層治理能力，存在很大的局限性?；貧w基層體制來看，村干部職業(yè)化會改變村級組織的半正式性，將村級組織從群眾自治組織變成基層政府行政體系的延伸，消極基層自治的制度空間。與之同步，村干部也失去角色上的二重性，自上而下的國家性加強(qiáng)，村干部的群眾性喪失，鄉(xiāng)村治理走向行政化。

從村干部的職能發(fā)揮上看，一方面，職業(yè)化的村干部有利于國家公共服務(wù)下鄉(xiāng)，他們能夠較好地扮演公共服務(wù)“代辦員”角色。另一方面，對上負(fù)責(zé)的村干部缺乏組織動(dòng)員群眾的積極性，村莊內(nèi)生公共治理因此就缺少了組織者，村民自治能力喪失，基層事務(wù)離開國家便無法自我消化，加重了國家治理負(fù)擔(dān)。完善村干部制度建設(shè)，需要綜合考慮農(nóng)村現(xiàn)狀、鄉(xiāng)村發(fā)展方向和基層體制設(shè)置等因素，需注意以下幾點(diǎn)：

一是堅(jiān)持鄉(xiāng)政村治基本體制不變。隨著國家能力增強(qiáng)，鄉(xiāng)村治理進(jìn)入到強(qiáng)國家時(shí)代，國家對農(nóng)村基層事務(wù)的干預(yù)加強(qiáng)。盡管如此，國家治理不能完全替代基層治理。鄉(xiāng)村治理改革要避免國家治理對基層治理的替代，避免出現(xiàn)強(qiáng)國家、大政府和弱社會局面。提升鄉(xiāng)村治理能力的關(guān)鍵在于，借助國家力量輸入來激活基層內(nèi)生力量，以達(dá)到國家治理能力與基層治理能力同步加強(qiáng)局面。在此總體格局下，村干部必須保持角色二重性，村干部職業(yè)化不等于村干部“行政化”。

二是兼顧地區(qū)與村莊差異。當(dāng)前鄉(xiāng)村社會高度分化，地區(qū)之間和不同村莊之間的基層工作存在差異。大體存在三種類型的村莊治理。第一類是沿海和城市近郊的高度城鎮(zhèn)化村莊，村級治理與城市社區(qū)治理接近，事務(wù)性工作占主導(dǎo)地位，這類村莊對村干部的服務(wù)能力要求較高，村干部職業(yè)化程度高一些。第二類是極少數(shù)存在集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體經(jīng)營活動(dòng)的村莊，對村干部的市場經(jīng)營能力要求高一些。第三類是占全國70%以上的一般村莊，以農(nóng)業(yè)為主，這類村莊維持底線治理，借助國家資源輸入來開展基層治理活動(dòng)，對村干部組織動(dòng)員群眾的能力要求較高。

三是區(qū)分主職干部與一般干部。主職干部包括村書記和村主任，負(fù)責(zé)全面工作，對他們的綜合能力要求較高。其他一般干部負(fù)責(zé)日常事務(wù)性工作，對具體業(yè)務(wù)能力要求較高，他們的職業(yè)化程度要高一些。

四是重視“中農(nóng)治村”。廣大中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)，隨著人口流出和土地經(jīng)營退出，鄉(xiāng)村內(nèi)生出一些經(jīng)營機(jī)會，如土地規(guī)?；?jīng)營、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)供給、農(nóng)產(chǎn)品收購、農(nóng)資銷售等，從事這類經(jīng)營活動(dòng)的農(nóng)民構(gòu)成村莊里的“中堅(jiān)農(nóng)民”。這個(gè)群體的利益在村，社會關(guān)系在村，擁有豐富的村莊社會資本，他們適合擔(dān)任村干部。當(dāng)前，一些地區(qū)推行村干部坐班制，不允許村干部兼業(yè)，造成“中農(nóng)”村干部流失，對基層治理不利。

五是穩(wěn)妥推行能人治村。為破解農(nóng)村基層治理主體弱化問題，一些地區(qū)穩(wěn)妥推行能人治村政策，鼓勵(lì)村莊精英返鄉(xiāng)當(dāng)村干部。這類做法在少數(shù)具備市場開發(fā)條件的村莊具有吸引力，而對于大部分村莊吸引力有限。另外，能人治村有可能損害集體利益和基層民主，需加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)管工作和基層民主建設(shè)。

六是放寬村干部任職年齡。一些地區(qū)片面追求村干部年輕化和高學(xué)歷，規(guī)定村干部達(dá)到六十歲必須辭職。人為將一些能力強(qiáng)、群眾基礎(chǔ)好的老干部排斥在外，損害了基層治理能力。如果將農(nóng)村干部定位為“不脫產(chǎn)”干部，定位為群眾自治組織者，則不必在年齡上卡死。尤其是在廣大中西部地區(qū)，允許六十歲以上且身體健康的人擔(dān)任村干部，也未嘗不可。

（作者為武漢大學(xué)社會學(xué)院教授、博導(dǎo)）    

責(zé)編/李一丹    美編/王夢雅