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大國(guó)新村
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社會(huì)保障何以增強(qiáng)兜底功能

【摘要】社會(huì)保障是國(guó)家在風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域的基礎(chǔ)性制度安排。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)在社會(huì)保障領(lǐng)域進(jìn)行了一系列重大改革,為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步發(fā)揮了不可替代的作用。但現(xiàn)行制度依然存在諸多缺陷,尤其是保基本、兜底線方面履職不到位,資源配置不合理,運(yùn)行效率不高。為此,要按照國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo),深化社會(huì)保障制度改革,基于國(guó)民基本風(fēng)險(xiǎn)保障權(quán)益,織密社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò),優(yōu)化社會(huì)保障資源配置,培育社會(huì)成員的理性預(yù)期,倡導(dǎo)互助共濟(jì)、誠(chéng)實(shí)守信的社會(huì)保障文化。只有這樣,才能形成公平正義的社會(huì)環(huán)境,全面增強(qiáng)國(guó)家軟實(shí)力,有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的國(guó)際形勢(shì),使中國(guó)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

【關(guān)鍵詞】社會(huì)保障  兜底功能  資源配置    

【中圖分類(lèi)號(hào)】D669    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

社會(huì)保障是為應(yīng)對(duì)社會(huì)成員基本風(fēng)險(xiǎn)而實(shí)施的一類(lèi)社會(huì)政策。有效的社會(huì)保障制度能夠使社會(huì)成員有穩(wěn)定的預(yù)期,從而降低全社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn),進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安。改革開(kāi)放40多年來(lái),我國(guó)在社會(huì)保障領(lǐng)域進(jìn)行了一系列改革探索,實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)型和惠及范圍的大幅度擴(kuò)展,順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型的趨勢(shì),并為改革、發(fā)展、穩(wěn)定作出了不可替代的貢獻(xiàn)。當(dāng)前,我國(guó)正處在由大到強(qiáng)的發(fā)展階段,世界也面臨更多不確定性,這一過(guò)程中充滿著各種風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn),要更加重視社會(huì)保障制度建設(shè),更加有效運(yùn)用社會(huì)保障這一風(fēng)險(xiǎn)管理工具,為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展托底,使中國(guó)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

我國(guó)社會(huì)保障制度改革和建設(shè)雖然取得了重大進(jìn)步,但部分基本風(fēng)險(xiǎn)保障項(xiàng)目缺失或很薄弱,現(xiàn)行制度在?;尽⒍档拙€方面“履職”不到位,因而要基于國(guó)民的基本風(fēng)險(xiǎn)保障權(quán)益,織密社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)

加快建立長(zhǎng)期照護(hù)保障制度。隨著人口結(jié)構(gòu)日益老齡化和高齡化,我國(guó)失能老人的數(shù)量持續(xù)增多,又由于家庭小型化導(dǎo)致家庭照護(hù)服務(wù)能力下降,因而社會(huì)化照護(hù)服務(wù)的需求不斷增加,但目前照護(hù)服務(wù)的有效供給嚴(yán)重不足,其規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化程度很低,同時(shí)部分失能老人及其家庭無(wú)力購(gòu)買(mǎi)社會(huì)化照護(hù)服務(wù),迫切需要建立照護(hù)保障制度。近幾年,學(xué)界和業(yè)界對(duì)此討論頗多,但尚未形成共識(shí)。有人主張建立社會(huì)保險(xiǎn)性質(zhì)的長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度,有關(guān)部門(mén)還組織部分城市進(jìn)行試點(diǎn),但效果并不理想。事實(shí)上,以社會(huì)保險(xiǎn)方式實(shí)行長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度,其制度設(shè)計(jì)技術(shù)和管理運(yùn)行機(jī)制都很復(fù)雜,且在國(guó)際上沒(méi)有成熟的經(jīng)驗(yàn)?,F(xiàn)階段,我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)籌資困難,管理水平不高,許多條件尚不具備,因而建議慎行。目前比較現(xiàn)實(shí)的做法是,實(shí)行老年照護(hù)服務(wù)補(bǔ)助制度。這是一種非繳費(fèi)型的制度,由政府財(cái)政出資,針對(duì)失能程度高且家庭經(jīng)濟(jì)困難的老人提供補(bǔ)助,以提高這個(gè)群體購(gòu)買(mǎi)社會(huì)化照護(hù)服務(wù)的能力,體現(xiàn)政府的兜底責(zé)任。為此,需要以老人失能程度及其家庭情況評(píng)估為基礎(chǔ),以滿足失能老人基本照護(hù)服務(wù)需求為目標(biāo),確定補(bǔ)助的資金量。這筆補(bǔ)助的資金由失能老人或其監(jiān)護(hù)人據(jù)情安排,或請(qǐng)保姆,或進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu),或由家人負(fù)責(zé)照護(hù)。當(dāng)然,這里需要有確保資金有效使用的機(jī)制。

切實(shí)增強(qiáng)基本醫(yī)療保障制度的反貧困功能。從學(xué)理上講,政府建立基本醫(yī)療保障制度之目的有二:一是讓經(jīng)濟(jì)困難家庭及其成員有能力購(gòu)買(mǎi)基本醫(yī)藥服務(wù),讓一般普通百姓不至于因病致貧;二是借助互助共濟(jì)原理降低全社會(huì)疾病風(fēng)險(xiǎn)處理成本,并通過(guò)強(qiáng)制性制度安排減少逆選擇行為,從而提高制度運(yùn)行效率。然而,根據(jù)現(xiàn)行制度安排,基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度實(shí)行基金責(zé)任封頂制,而醫(yī)療救助的支持力度很小,因此,雖然我們號(hào)稱“全民醫(yī)保”已經(jīng)實(shí)現(xiàn),但因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象并沒(méi)有完全消除,不少社會(huì)成員對(duì)疾病存有恐懼之心。為此,需要把反貧困作為基本醫(yī)療保障制度的政策目標(biāo),學(xué)習(xí)德國(guó)、日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn),改進(jìn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助制度設(shè)計(jì),積極探索基本醫(yī)療費(fèi)用個(gè)人責(zé)任封頂制,從根本上解決因病致貧、因病返貧問(wèn)題。關(guān)鍵有二點(diǎn):一是明確基本醫(yī)療費(fèi)用的范圍、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)供給方式;二是優(yōu)化基本醫(yī)療保障資源,將更多資源用于大病、重病,而非小病。

穩(wěn)步提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金水平。我國(guó)于2009年開(kāi)始逐步實(shí)行城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,但當(dāng)前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金水平仍然較低,難以保障老年居民購(gòu)買(mǎi)基本生活資料的能力,不能很好擔(dān)當(dāng)起防止老年貧困的基本職責(zé)。有人認(rèn)為農(nóng)民可以依靠土地養(yǎng)老,但事實(shí)上純農(nóng)戶的土地收益很低,有些農(nóng)業(yè)項(xiàng)目甚至是虧本的,更何況老年農(nóng)民無(wú)力參加農(nóng)業(yè)勞動(dòng)了。因此,需要建立有效的機(jī)制,使城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金能夠穩(wěn)步增長(zhǎng),逐步達(dá)到最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的水平。這里的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變觀念,明確國(guó)家財(cái)政對(duì)于農(nóng)民的養(yǎng)老金責(zé)任,承認(rèn)農(nóng)民對(duì)國(guó)家的歷史貢獻(xiàn)并在養(yǎng)老金中予以體現(xiàn)。同時(shí),按照“抑峰填谷”的思路,保持職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的合理增幅,將更多的財(cái)政資金用于城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。

當(dāng)前社會(huì)保障資源在人群之間、城鄉(xiāng)之間和項(xiàng)目之間配置不夠均衡,要建立有效的機(jī)制,優(yōu)化社會(huì)保障資源配置,同時(shí)創(chuàng)新社會(huì)保障相關(guān)服務(wù)的供給機(jī)制,提高社會(huì)保障制度乃至全社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)保障體系的效率

優(yōu)化社會(huì)保障項(xiàng)目結(jié)構(gòu)。項(xiàng)目設(shè)置是社會(huì)保障資源配置的基礎(chǔ),直接影響社會(huì)保障資源配置的效率。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的諸多原因,我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障項(xiàng)目是在探索中逐步建立并實(shí)施的,有些項(xiàng)目職責(zé)定位不明,有的項(xiàng)目缺乏充分論證,有的項(xiàng)目缺乏共識(shí),使得社會(huì)保障體系整體的資源配置效率降低,甚至引起攀比而造成社會(huì)不穩(wěn)定。因此,要從社會(huì)成員基本風(fēng)險(xiǎn)保障需求分析出發(fā),對(duì)社會(huì)保障項(xiàng)目體系進(jìn)行整體性設(shè)計(jì),明確各項(xiàng)目的職責(zé)定位,使各項(xiàng)目之間有清晰的邊界,能夠有機(jī)銜接并減少乃至避免資源浪費(fèi)。當(dāng)前的重點(diǎn),一是梳理照護(hù)保障領(lǐng)域的制度和政策,逐步整合業(yè)已普遍實(shí)施的殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度和部分地區(qū)實(shí)行的老年人養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼政策等,建立基本照護(hù)保障制度,明確其職責(zé)是保障失能者的基本照護(hù)服務(wù)需求。二是梳理老年收入保障領(lǐng)域的制度和政策,將部分地區(qū)實(shí)行的高齡津貼等項(xiàng)目納入基本養(yǎng)老金范疇,明確基本養(yǎng)老金制度的職責(zé)是保障社會(huì)成員年老之后具有購(gòu)買(mǎi)基本生活資料的能力,逐步減少其對(duì)照護(hù)、醫(yī)療費(fèi)用等方面的責(zé)任,從而減輕職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“負(fù)擔(dān)”。三是梳理醫(yī)療保障領(lǐng)域的制度和政策,明確基本醫(yī)療保障制度的職責(zé)是“保大病”、反貧困,將城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)并入基本醫(yī)療保險(xiǎn),加大醫(yī)療救助力度。積極探索按照個(gè)人責(zé)任封頂原則設(shè)計(jì)基本醫(yī)療保障制度,適時(shí)推進(jìn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合,形成全民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。

改進(jìn)社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)?,F(xiàn)行社會(huì)保障體系中的諸多項(xiàng)目人群分等、制度分設(shè)、地區(qū)分割、政策差異,而且若干項(xiàng)目的制度設(shè)計(jì)存在明顯的缺陷,降低了制度的公平性和運(yùn)行效率并使其可持續(xù)性令人擔(dān)憂。因此,要逐步改進(jìn)制度設(shè)計(jì),現(xiàn)階段的重點(diǎn):一是按照國(guó)民基本保障權(quán)益均等的原則,逐步統(tǒng)一社會(huì)保障各項(xiàng)目的制度、保障待遇和籌資政策,并充分注意到社會(huì)保障相關(guān)服務(wù)的地區(qū)成本差異,采用適宜的統(tǒng)籌層次和基金管理模式,有效落實(shí)中央和地方各級(jí)政府的責(zé)任。二是改革個(gè)人賬戶制度。逐步淡化職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶,增強(qiáng)其互助共濟(jì)功能和資金使用效率;對(duì)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行“統(tǒng)賬分離”式改革,為實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支式全國(guó)統(tǒng)籌和基本養(yǎng)老金制度優(yōu)化奠定基礎(chǔ)。三是建立同類(lèi)社會(huì)保障項(xiàng)目之間保障待遇確定和調(diào)整的協(xié)調(diào)機(jī)制,按照“抑峰填谷”的思路,控制和縮小群體間的基本保障待遇差距,把財(cái)政資金更多地用于農(nóng)民、弱勢(shì)群體和低保障人群。

創(chuàng)新社會(huì)保障運(yùn)行機(jī)制。一是建立社會(huì)保險(xiǎn)精算制度,運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù),有效把握風(fēng)險(xiǎn)損失規(guī)律,按照以支定收的原則籌集各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)資金,避免資金不足或過(guò)多結(jié)余并保持參保者及其用人單位適度的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。二是優(yōu)化社會(huì)保障運(yùn)行規(guī)范,改進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)參保、繳費(fèi)和待遇享受的流程,建立社會(huì)保障基礎(chǔ)信息標(biāo)準(zhǔn),充分利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等方法,切實(shí)提高社會(huì)保障管理服務(wù)的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、智能化水平。三是改進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理體制和運(yùn)作機(jī)制,切實(shí)提高社會(huì)保險(xiǎn)基金投資回報(bào)率。四是按照供給側(cè)改革的精神,創(chuàng)新社會(huì)保障相關(guān)服務(wù)供給機(jī)制,加快開(kāi)放社會(huì)保障密切相關(guān)的服務(wù)市場(chǎng),讓更多民辦的醫(yī)療機(jī)構(gòu)、教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)等進(jìn)入社會(huì)保障服務(wù)領(lǐng)域,同時(shí)建立健全社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與相關(guān)服務(wù)供給者之間的平等談判和協(xié)商機(jī)制,使服務(wù)價(jià)格保持適度水平。

社會(huì)保障“?;?rdquo;的理念并沒(méi)有在現(xiàn)實(shí)中得到很好貫徹,要按照“堅(jiān)守底線,突出重點(diǎn),完善制度,引導(dǎo)預(yù)期”的精神,培育社會(huì)成員對(duì)社會(huì)保障待遇的理性預(yù)期,倡導(dǎo)互助共濟(jì)、誠(chéng)實(shí)守信的社會(huì)保障文化

建立健全社會(huì)保障待遇確定和調(diào)整機(jī)制,鞏固提高社會(huì)成員對(duì)社會(huì)保障制度的信任度。由于眾多原因,現(xiàn)行社會(huì)保障體系中各項(xiàng)目普遍存在一個(gè)問(wèn)題,即保障待遇確定和調(diào)整機(jī)制不合理或不健全,不僅造成了諸多矛盾,浪費(fèi)許多資源,而且在一部分社會(huì)成員中形成了不良預(yù)期。因此,要從國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度,加快建立健全社會(huì)保障待遇確定和調(diào)整機(jī)制,給社會(huì)成員以穩(wěn)定而清晰的預(yù)期。當(dāng)前的重點(diǎn):一是修改職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇計(jì)發(fā)辦法,按照保持購(gòu)買(mǎi)力不下降的原則確立養(yǎng)老金增長(zhǎng)機(jī)制,同時(shí)制定城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金穩(wěn)步增長(zhǎng)、盡快實(shí)現(xiàn)保基本目標(biāo)的行動(dòng)計(jì)劃。二是健全最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)、殘疾人兩項(xiàng)補(bǔ)貼制度和兒童福利等項(xiàng)目的自然增長(zhǎng)機(jī)制,確保其實(shí)際保障能力不下降。三是穩(wěn)定職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇水平,穩(wěn)步提高城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇水平,加大醫(yī)療救助力度,逐步建立基本醫(yī)療保障待遇清單制度。四是完善社會(huì)保障籌資機(jī)制,按照人人參與、人人盡責(zé)、人人享有的原則,合理分配各主體的社會(huì)保險(xiǎn)籌資責(zé)任,優(yōu)化籌資結(jié)構(gòu),穩(wěn)定并適度減輕用人單位的繳費(fèi)責(zé)任。

加快發(fā)展補(bǔ)充性保障,建設(shè)多層次社會(huì)保障體系。盡管從二十世紀(jì)九十年代開(kāi)始,我國(guó)就確立了多層次社會(huì)保障體系建設(shè)的思路,但職業(yè)年金、商業(yè)保險(xiǎn)和互助合作保險(xiǎn)等補(bǔ)充性保障發(fā)展緩慢,社會(huì)保障資源在基本保障與補(bǔ)充保障之間的配置失衡,若干基本保障項(xiàng)目的保障待遇超越?;韭氊?zé),增加了基金平衡的難度,形成了部分非理性預(yù)期。事實(shí)上,從風(fēng)險(xiǎn)保障制度的演進(jìn)歷史看,社會(huì)保障是國(guó)家對(duì)風(fēng)險(xiǎn)保障市場(chǎng)的一種干預(yù)。這種干預(yù)必須是適度的,否則其效果將是負(fù)面的。因此,需要按照黨的十九大“保障適度”的原則,使基本保障各項(xiàng)目能夠有效擔(dān)當(dāng)“保基本、兜底線”職責(zé),同時(shí)加快發(fā)展補(bǔ)充性保障。一是鼓勵(lì)支持中等收入及以上的社會(huì)成員,在獲得基本保障的基礎(chǔ)上,制定適合自身的風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃,自主自愿獲得相應(yīng)的補(bǔ)充性保障,作為美好生活的重要組成部分。二是支持和引導(dǎo)商業(yè)保險(xiǎn)、互助合作保險(xiǎn)及其他金融機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)適宜的風(fēng)險(xiǎn)保障產(chǎn)品,形成對(duì)基本保障項(xiàng)目的有機(jī)補(bǔ)充和有效銜接,提高服務(wù)能力和經(jīng)營(yíng)管理水平。三是建立健全補(bǔ)充性保障市場(chǎng)規(guī)則,改進(jìn)監(jiān)管,鼓勵(lì)行業(yè)自律。

貫徹落實(shí)“共建共享”精神,培育互助共濟(jì)、誠(chéng)實(shí)守信的社會(huì)保障文化。與其他社會(huì)政策一樣,社會(huì)保障制度的有效實(shí)施,需要有良好的社會(huì)環(huán)境,其中最重要的是國(guó)民的理解、認(rèn)同和支持。因此,要通過(guò)有效渠道,培育社會(huì)保障文化。當(dāng)前的重點(diǎn):一是增進(jìn)社會(huì)成員對(duì)社會(huì)保障基本職責(zé)的理解和認(rèn)同,從而對(duì)基本保障待遇形成理性預(yù)期。這里要著重闡明“基本保障靠國(guó)家,幸福生活靠奮斗”的道理。二是增進(jìn)社會(huì)成員對(duì)社會(huì)保障互助共濟(jì)原理的理解。這里要著重闡明社會(huì)保障“我為人人、人人為我”“大眾參與、小眾受益、人人安全”的道理,消除“我不會(huì)發(fā)生事故,不需要參保”的僥幸心理,以及“參保后,我沒(méi)有發(fā)生事故而未獲得給付,我吃虧了”的思想。三是培育社會(huì)保障相關(guān)者誠(chéng)實(shí)守信的習(xí)慣。社會(huì)成員對(duì)于貧困、疾病、傷殘、年老和家庭狀況等社會(huì)保障給付條件的闡述,需要事實(shí)求是;參保個(gè)人對(duì)于自己的基本情況和收入水平,用人單位對(duì)于勞動(dòng)關(guān)系、工資總額等信息,都必須如實(shí)告知社會(huì)保險(xiǎn)部門(mén),并及時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。宣傳部門(mén)和主流媒體需要正確引導(dǎo),為社會(huì)保障制度深化改革營(yíng)造良好的輿論氛圍。

(作者為浙江大學(xué)民生保障與公共治理研究中心主任、教授,中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng))

【注:本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“人口老齡化與長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)管理的理論與政策研究”(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào):13&ZD163)和浙江大學(xué)國(guó)家制度研究院“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度研究”(項(xiàng)目編號(hào):04號(hào))的階段性成果】

責(zé)編/于洪清    美編/陳媛媛

[責(zé)任編輯:周小梨]